О политических государственных служащих. (Г. Сапаргалиев, директор Института государства и права КазГЮУ, д.ю.н., член-корреспондент HAH PK)

09.11.2002

О политических государственных служащих
Доклад на "круглом столе": "Законодательное регулирование
системы государственной политической службы в Республике Казахстан
и возможные пути его совершенствования" (20 ноября 2001 года)

Первым актом, специально посвященным государственной службе в Республике Казахстан, был Указ Президента "О государственной службе" от 26 декабря 1995 г., в котором поднимались вопросы, ранее не ставившиеся в Казахстане. 23 июля 1999 г. был принят Закон Республики Казахстан "О государственной службе". В настоящее время имеется пакет нормативных правовых актов, которые в значительной степени регулируют отношения в сфере государственной службы. Можно уже говорить о том, что в Казахстане формируется законодательство о государственной службе, которое вбирает в себя опыт передовых государств, учитывает свои национальные особенности.

В данной работе я пытаюсь высказаться по некоторым вопросам, связанным с такой категорией государственных служащих, как политические служащие, их особенности и значение.

Закон "О государственной службе" Республики Казахстан дает следующее определение: политический государственный служащий - это государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политикоопределяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач. Данное понятие полностью политизирует все стороны жизнедеятельности политических государственных служащих (ПГС): назначение (избрание), деятельность и освобождение от исполнения обязанностей. Но это не означает, что политические государственные служащие китайской стеной отгорожены от административных служащих. Обе группы государственных служащих составляют единую государственную службу. Относительно взаимоотношений политических и административных служащих как в законодательстве некоторых стран, так и в специальной литературе сложилось два мнения:

1) можно и нужно провести демаркационную линию между ними;

2) нельзя между ними проводить такую четкую границу.

Сторонники второй позиции приводят в подтверждение следующие аргументы: административные служащие, занимающие важные должности, неизбежно влияют на принятие и тем более на проведение в жизнь политических решений. Они обладают более высоким уровнем профессиональной компетентности по сравнению с политическими. Средний срок пребывания политического служащего на одной государственной должности небольшой 2-3 года, поэтому он заинтересован быстро сделать что-нибудь заметное и двигаться вверх по политической лестнице или уйти в частный сектор за деньгами. А административный служащий связан с перспективой постоянной работы на одном месте (органе) и поэтому, старается просчитывать долговременные последствия решений и действий, в которых участвует, стремится улучшить качество работы, повысить профессионализм. Все это не может не влиять на решение политических задач. Между прочим, вторая позиция поддерживается, по моему мнению, и Агентством по делам государственной службы РК. В проекте Методологии анализа и оценки должностей административных государственных служащих, разработанных агентством, в факторе 4 оценки содержится следующее положение:

4.5. Должность требует знаний отдельных и общих вопросов политики, понимания взаимосвязей между ними;

4.6. Должность требует знаний и компетентности, необходимых для формулирования политики, определения целей, задач и стратегий реализаций.

Итак, очевидно, что определенная категория административных служащих не может быть отделена от политики, от политических отношений.

Закон "О государственной службе" не проводит демаркационную линию между политическими и административными государственными служащими. В законе содержатся принципы государственной службы, в равной мере относящиеся как к политическим, так и к административным служащим. Всесторонний анализ этих принципов, по моему мнению, обнаружил бы особенности их проявления в отношении политических государственных служащих. Общими для политических и административных государственных служащих являются ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе (ст.10 закона).

Закон "О государственной службе" РК устанавливает общие для политических и административных государственных служащих требования при поступлении на государственную службу и указывает, что дополнительные требования, предъявляемые для поступления на политическую государственную службу, определяются Президентом РК. В законе приводится перечень общих требований. К ним относятся следующие:

1) обладать гражданством Республики Казахстан;

2) быть не моложе восемнадцати лет, если иное в отношении соответствующих должностей не установлено законодательством республики;

3) обладать необходимым образованием, уровнем профессиональной подготовки и соответствовать установленным квалификационным требованиям.

Положением о порядке прохождения государственной службы, утвержденным Указом Президента 10 марта 2000 г., в качестве дополнительного требования установлено, что занятие политической государственной должности осуществляется при условии прохождения гражданами обязательной специальной проверки.

В то же время имеются существенные особенности в правовом положении политических государственных служащих, отличающие их от административных служащих. Прежде рассмотрим, кто относится к политическим государственным служащим по законодательству Республики Казахстан. К этой категории государственных служащих относятся:

1) Премьер-министр РК и иные члены правительства;

2) Государственный секретарь республики;

3) руководитель Администрации президента и его заместители;

4) помощники, советники Президента республики;

5) руководители государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту республики;

6) акимы областей, городов Астаны и Алматы;

7) чрезвычайные и полномочные послы республики;

8) первый заместитель и заместители руководителя канцелярии Премьер-министра;

9) первые заместители и заместители министров;

10) руководители центральных исполнительных органов, не входящих в состав правительства, их первые заместители и заместители;

11) руководители ведомств, их первые заместители и заместители;

12) председатель Центральной избирательной комиссии, его заместитель, секретарь и члены Центральной избирательной комиссии;

13) члены Счетного комитета республики по контролю за исполнением республиканского бюджета;

14) руководители структурных подразделений Администрации Президента РК, их первые заместители и заместители;

15) специальные представители Президента;

16) первые заместители и заместители руководителей государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;

17) заместители секретаря Совета безопасности РК;

18) члены Государственной комиссии по борьбе с коррупцией, обладающие статусом государственных служащих;

19) исполнительные директора и члены Национальной комиссии по ценным бумагам;

20) директор Архива Президента РК и его заместители;

21) государственные инспектора Администрации Президента РК;

22) государственные инспектора Государственной комиссии по борьбе с коррупцией;

23) начальник Медицинского центра Управления делами Президента РК, его заместители;

24) первые заместители и заместители акимов областей, городов Астаны и Алматы;

25) председатели дисциплинарных советов акимов областей, городов Астаны и Алматы;

26) акимы нижестоящих административно-территориальных единиц;

27) руководители аппаратов Палат Парламента РК и их заместители.

Как видно, корпус политических служащих Республики Казахстан состоит из высших должностных лиц, имеющих непосредственное отношение к разработке и реализации политических решений, политики. В силу этого политические государственные служащие должны иметь особенности, отличающие их от административных государственных служащих, а именно: отличия политических государственных служащих от административных при прохождении государственной службы:

1) Для политических государственных служащих не устанавливается испытание, в то время как в отношении административных служащих может быть установлено испытание.

2) Административные государственные служащие проходят аттестацию с целью определения уровня их профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с гражданами. (Политические служащие такую аттестацию не проходят). Но это не означает, что им не предъявляются соответствующие требования.

3) Продолжительность рабочего времени административных государственных служащих определяется в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных Законом "О государственной службе" (п.2 ст.17). Однако продолжительность рабочего времени политических государственных служащих не определяется трудовым законодательством. Закон "О государственной службе" не указывает, каким нормативным правовым актом она регламентируется. В ст.19 закона отмечается, что иные вопросы прохождения государственной службы, не урегулированные этим законом, регламентируются законодательными актами, Положением о порядке прохождения государственной службы, утверждаемым президентом по представлению уполномоченного органа. Это указание относится к прохождению государственной службы политическими служащими.

4) Закон "О государственной службе" указывает на источники формирования кадрового резерва для занятия должностей административных государственных служащих. Но в законе и других нормативных правовых актах не указываются источники формирования политических государственных служащих. Это не означает, что не формируется резерв политических государственных служащих.

Отличия политических государственных служащих от административных государственных служащих в области ответственности:

1. Ответственность политических государственных служащих, в законом предусмотренных случаях, может носить не столько юридический, сколько политический характер. Основанием ответственности может быть как политика, так и неисполнение законов. В этих случаях политические государственные служащие несут политическую ответственность. Так, депутаты Палат Парламента вправе заслушивать отчеты членов правительства, являющихся политическими служащими по вопросам их деятельности. В случае неисполнения членом правительства законов Республики Казахстан депутаты палат вправе принимать обращение к президенту об освобождении его от должности. Если президент освобождает члена правительства на основании обращения депутатов палат парламента, то это будет ретроспективная политическая ответственность. Административные государственные служащие не несут политической ответственности, а несут дисциплинарную ответственность.

2. В отношении политических и административных служащих законом предусмотрены идентичные меры дисциплинарных взысканий, что подтверждается Правилами о порядке наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих, утвержденными Указом Президента от 29 декабря 1999 г. Анализ содержания определения дисциплинарного проступка, данного в этих правилах, подтверждает нашу идею о том, что освобождение члена правительства на основании обращения депутатов за неисполнение законов является не мерой юридической ответственности, а мерой политической ответственности. Дисциплинарный проступок политического государственного служащего определяется как противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение служащими возложенных на них обязанностей, превышение должностных полномочий, нарушение государственной и трудовой дисциплины. Здесь, как видно, нет слов "неисполнение законов", которые носят иной, политический смысл, а не юридический. Следует раскрыть смысл, вкладываемый в слова "неисполнение законов", ибо можно их понимать произвольно. Это уже дело Конституционного Совета.

Самой крайней мерой дисциплинарного взыскания является увольнение политического государственного служащего. И в этом есть некоторое отличие. Большинство политических государственных служащих могут обжаловать в установленном законодательством порядке наложение на них дисциплинарного взыскания в вышестоящем государственном органе, у вышестоящего должностного лица либо в суде. Эти гарантии не распространяются на политических государственных служащих, назначаемых президентом на должность и освобождаемых им от должности.

3. Среди дисциплинарных взысканий, применяемых в отношении политических государственных служащих, нет меры о временном отстранении от исполнения им должностных обязанностей. Применение такой меры в отношении политического государственного служащего противоречит его статусу. Административный государственный служащий может быть временно отстранен от исполнения должностных обязанностей руководителем, назначившим его, до решения вопроса об ответственности в установленном порядке.

4. По Закону "О государственной службе" государственный служащий несет ответственность и за неправомерность своих действий. Здесь идет речь не о противоправном действии, что видно из последующего изложения ст.29 закона. А дальше говорится о том, что при сомнениях в правомерности полученного для исполнения распоряжения государственный служащий должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение. Закон здесь имеет в виду и административных, и политических государственных служащих, поскольку не разграничивает их. Но, по нашему мнению, нужно подумать об этичности обращения к президенту политического государственного служащего о правомерности его распоряжений. Если не делать исключения в отношении президента, то этот вопрос необходимо отрегулировать.

Отличия политических государственных служащих от административных в процессе прекращения государственной службы:

1. Одним из способов прекращения исполнения обязанностей политическим государственным служащим на соответствующей государственной должности является отставка. Отставка осуществляется на основании письменного заявления политического государственного служащего. Политические государственные служащие уходят в отставку на основаниях и в порядке, установленных Конституцией, законом "О государственной службе" и иными законодательными актами. Отставка является либо добровольным актом, либо формой обязательного ухода политического государственного служащего в случаях, предусмотренных Конституцией, законодательными актами. Так, в соответствии с п.2 ст.68 Конституции Республики Казахстан член правительства, не согласный с проводимой правительством политикой или не проводящий ее, подает в отставку либо подлежит освобождению от занимаемой должности. Согласно п.2 ст.70 Конституции любой член правительства вправе заявить президенту РК о своей отставке, если считает невозможным дальнейшее осуществление возложенных на него функций. Члены правительства обязательно должны уходить в отставку независимо от их желания, если будет принята отставка премьер-министра (п.5 ст.70 Конституции РК). Административные государственные служащие тоже могут прекратить исполнение своих обязанностей по собственному желанию. Но это не называется отставкой.

2. В случае грубого нарушения должностных полномочий, совершения проступков, несовместимых с нахождением на государственной службе, политические государственные служащие увольняются, а не подают в отставку. Если даже политический государственный служащий, назначаемый президентом, будет считать незаконным увольнение, он не имеет права обжаловать решение в судебном порядке, тем более в уполномоченный орган, поскольку он выносит решение об увольнении. Конечно, здесь можно усмотреть определенное несоответствие конституционному положению о равенстве всех перед судом. Но это другой вопрос. Административный же государственный служащий в случае незаконного увольнения имеет право обжалования в уполномоченный орган, а также на судебную защиту своих прав и свобод.

3. Смена вышестоящего политического государственного служащего может служить и, как правило, служит основанием (вернее, поводом) для прекращения деятельности политического государственного служащего нижестоящего уровня. Как отмечалось, уход в отставку премьер-министра прекращает деятельность министров. Новый министр сам подбирает своих заместителей. А по Закону "О государственной службе" смена политических государственных служащих не может служить основанием для увольнения административных государственных служащих государственной службы с занимаемой должности по инициативе вновь назначенных политических государственных служащих.

4. Политические государственные служащие дают присягу. Указом Президента РК от 13 апреля 2000 г. утвержден текст присяги политического государственного служащего и порядок ее принесения. В указе написано, что нарушение присяги ведет к освобождению политического государственного служащего от занимаемой должности. Административный государственный служащий присягу не приносит.

Политические государственные служащие отличаются от административных государственных служащих по функциям. Положение о порядке прохождения государственной службы, утвержденное указом Президента от 10 марта 2000 г., содержит основные функции политических государственных служащих, к которым относятся:

1) принятие решений, способствующих определению и реализации государственной политики;

2) контроль за ходом исполнения принятых решений;

3) регулирование и оценка хода исполнения, а также персональная ответственность за выполнение государственных и иных программ и проектов;

4) управление деятельностью государственного органа;

5) руководство работой подчиненных государственных служащих.

В указанном положении нет норм об основных функциях административных государственных служащих. Дело в том, что таковых у них не может быть, поскольку административные служащие работают в самых разных органах, функции которых носят специфический, ведомственный характер.

Отличия политических государственных служащих от административных государственных служащих в области обеспечения: в случае ликвидации или реорганизации государственного органа административные государственные служащие, при наличии стажа работы в государственных органах не менее трех лет, обеспечиваются работой во вновь образованном либо в другом государственном органе в соответствии с их квалификацией либо выплатой выходного пособия - по их выбору. Однако в отношении политического государственного служащего не предусматривается такой меры социальной защиты, хотя это не означает, что они не должны рассчитывать на меры социальной защиты.

Указанные особенности правового положения политических государственных служащих являются основанием, достаточным для принятия особого закона о них и формирования особой подотрасли законодательства о политических государственных служащих.

Гайрат Сапаргалиев,

директор Института государства и права КазГЮУ,

д.ю.н., член-корреспондент HAH PK