|
|
|
Судебный иммунитет Республики Казахстан
Сулейменов М.К., д.ю.н., директор НИИ частного права КазГЮА, член-корреспондент АН Республики Казахстан
Проблема судебного иммунитета встала перед Республикой Казахстан в последние годы в связи с активным участием государства в частноправовой деятельности. Всё чаще имеют место случаи предъявления исков к Правительству или Национальному банку как государственным органам Республики Казахстан в иностранных государственных судах, причём нередко в обеспечение иска блокируются счета в зарубежных банках, накладывается арест на собственность Республики Казахстан за границей. Вполне вероятной представляется ситуация предъявления исков казахстанских юридических и физических лиц к иностранным государствам (в частности, к государствам СНГ, Вьетнама или Монголии) в судах Республики Казахстан. Поэтому возникает вопрос о законности предъявления и удовлетворения таких исков с точки зрения судебного иммунитета государства, освобождающего Республика Казахстан от судебного преследования без её согласия. Нашим судам также необходимо быть готовыми к решению этой проблемы. Мы привыкли осознавать государство как носителя властных функций, как независимого и самостоятельного суверена, ограничивающего свою власть только на добровольной основе путём подписания международных договоров с другими государствами. Однако государство также выступает, хотя и гораздо реже, как субъект гражданского права. Оно заключает договоры через уполномоченные им органы, приобретает право собственности (в частности, бесхозяйное имущество), получает наследство (по завещанию и по закону) и т.п. Наиболее важными для Казахстана являются заключаемые государством договоры внешнего займа и договоры на предоставление недр в пользование. Эти договоры заключаются компетентными органами (Правительством, Национальным банком, Министерством энергетики и т.п.) от имени Республики Казахстан и ответственность за их неисполнение несёт государство средствами своей казны. И чаще всего именно по этим договорам предъявляются иски к Республике Казахстан в иностранных судах. В гражданско-правовых отношениях Республика Казахстан выступает на равных началах с иными участниками (ст. 111 Гражданского кодекса Республики Казахстан). К государству применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из законодательных актов (ст. 114 ГК РК). Такое исключение предусмотрено, в частности, Гражданско-процессуальным кодексом Республики Казахстан для иммунитета иностранного государства (п. 1 ст. 422 ГПК РК). Иммунитет государства вытекает из его суверенитета. Различаются четыре вида иммунитета: (1) судебный - неподсудность одного государства судам другого государства. Это выражается в известной юридической формуле: par in parem non habet jurisdictionem (равный над равным не имеет юрисдикции); (2) иммунитет от предварительного обеспечения иска - нельзя без согласия государства принимать принудительные меры в отношении его имущества; (3) иммунитет от принудительного исполнения судебного решения; (4) иммунитет собственности государства - собственность иностранного государства неприкосновенна. Государство может добровольно отказаться от иммунитета. Это согласие на отказ от иммунитета должен быть ясно выраженным и касаться одного или всех видов иммунитета. Такой отказ может быть выражен: (1) в международных договорах (например, Соглашение с США о поощрении и взаимной защите капиталовложений); (2) в законодательных актах (например, Закон об иностранных инвестициях); (3) в конкретных гражданско-правовых договорах (например, контракт о разделе продукции). Таким образом, особенностью правового режима государства как участника международной частноправовой деятельности является наличие у государства иммунитета от иностранной юрисдикции. Юрисдикция вытекает из суверенитета государства и означает его (государства) законодательную, судебную, административную власть. Иммунитет имеет две стороны: (1) когда он касается государства, осуществляющего частноправовую деятельность на территории другого государства; (2) когда он касается принимающего государства. В первом случае иммунитет - это право государства на освобождение от юрисдикции другого государства, то есть право на неприменение к нему принудительных мер со стороны судебных, административных и иных органов другого государства. Во втором случае иммунитет - это отказ государства от осуществления своей полной территориальной юрисдикции, то есть отказ от применения принудительных мер своими судебными, административными и другими государственными органами1. Изложенные положения основаны на господствующей у нас и во всех странах бывшего Советского Союза теории абсолютного суверенитета, которая была исторически первой, и в соответствии с которой государство ни при каких обстоятельствах не подвластно юрисдикции другого государства без своего на то согласия. Однако с начала ХХ века суды разных стран стали делать всё более решительные попытки каким-то образом ограничить иммунитет государства. Наконец, к 70-м годам прошлого столетия сложилась теория функционального или ограниченного иммунитета. Существуют разные подходы к определению иммунитета. Одни учёные говорят только об ограниченном суверенитете2. Другие (их большинство) употребляют понятия «функциональный» и «ограниченный» иммунитет, как синонимы 3. Третьи считают, что это разные понятия и говорят отдельно о функциональном иммунитете и отдельно об ограниченном иммунитете4. В данном случае принципиально это не суть важно - главное, что при любом понимании имеется в виду ограничение иммунитета государства. Функциональный иммунитет основан на принципиальном разграничении функций государства на два вида: публично-правовую и частно-правовую. При осуществлении публично-правовых функций государство пользуется безусловным иммунитетом. Но при осуществлении частно-правовой деятельности оно лишается иммунитета. Причем само вступление государства в частно-правовые отношения рассматривается как отказ от иммунитета. Ограниченный иммунитет, в отличие от функционального, который формулирует общий принцип (властная деятельность - частная деятельность), не формулирует общих критериев, а перечисляет конкретные случаи, когда допускается ограничение иммунитета государства. Классическим примером воплощения ограниченного иммунитета является Европейская Конвенция об иммунитете государств и Дополнительный протокол к ней, принятые Советом Европы 16 мая 1972 года1, в которой были установлены изъятия из иммунитета в ряде случаев, когда деятельность государства носит частно-правовой характер. На теории функционального иммунитета построены принятые в 80-х годах Законы об иммунитете в ряде ведущих стран. В Законе об иммунитете иностранных государств США 1976 года указывается, что иммунитет не будет признаваться, «когда основаниями для иска служит коммерческая деятельность, осуществляемая иностранным государством в Соединенных Штатах, или действие, совершенное за пределами Соединенных Штатов в связи с коммерческой деятельностью иностранного государства вне Соединенных Штатов, если это действие имело прямые последствия для Соединенных Штатов» (§ 1605 (а) 2). На имущество иностранного государства, находящееся в США и используемое для коммерческой деятельности в этой стране, не распространяется иммунитет от мер по аресту для обеспечения иска и от мер по обращению взыскания на имущество на основании судебного решения. В § 1603 (d) Закона США говорится, что «коммерческая деятельность означает либо регулярное осуществление коммерческого поведения, либо конкретное коммерческое действие или акт». Коммерческий характер любой деятельности определяется характером поведения или конкретного действия либо акта, а не ее целью. На аналогичных позициях стоит Английский Закон об иммунитете государства 1978 г., который определяет коммерческое действие при помощи описания его характера и перечисления типов соответствующих контрактов (ст.3). Примерно таково же содержание Законов об иммунитете, которые были приняты в Канаде (1981 г.), Австралии (1981 г.), Пакистане (1981 г.), Сингапуре (1979 г.), ЮАР (1981 г.). Но даже и в тех странах, где нет Законов об иммунитете, суды самостоятельно внедряют в практику теорию ограниченного иммунитета. Например, в решении Федерального Конституционного Суда ФРГ 1963 года говорилось, что предоставление иммунитета зависит от того, «действует ли иностранное государство в порядке осуществления своей суверенной власти или как частное лицо, т.е. в рамках частного права» (Entcheidungen des Bundesverfassungsgericht. Bd. 16. Tьbingen, 1964. S. 27)2. Аналогичные решения принимались судами Австрии, Греции, Италии, Швейцарии и др. Советский Союз непоколебимо придерживался концепции абсолютного иммунитета. Этой концепции до сих пор придерживается Россия. Эта же концепция была заложена и в ГПК Казахской ССР. В ст. 435 ГПК закреплялось: «Предъявление иска к иностранному государству, обеспечение иска и обращение взыскания на имущество иностранного государства, находящегося в СССР, могут быть допущены лишь с согласия компетентных органов соответствующего государства». В новом ГПК РК 1999 года формула уже иная. В п. 1 ст. 422 Гражданско-процессуального Кодекса Республики Казахстан закрепляется: «Предъявление иска к иностранному государству, привлечение его к участию в деле в качестве третьего лица, наложение ареста на его имущество и задержание этого имущества в порядке обеспечения иска и обращение взыскания на это имущество допускаются лишь с согласия компетентных органов соответствующих государств, если иное не предусмотрено законом или международным договором Республики Казахстан». То есть иное уже может быть предусмотрено законом или международным договором. Можно говорить о возможности внедрения теории ограниченного иммунитета. Но, к сожалению, пока все это так и остается возможностью, потому что такого закона до сих пор не принято. Для внедрения концепции ограниченного иммунитета необходимо срочно принять закон об иммунитете иностранных государств. А до тех пор п. 1 ст. 422 ГПК сохраняет свое действие, и мы оказались в нелепой ситуации, когда иностранные суды спокойно принимают к производству иски к Республике Казахстан, а наши суды на основании п. 1 ст. 422 ГПК обязаны испрашивать согласия компетентных органов иностранного государства, чтобы принять иск к рассмотрению, даже в случаях, когда государство заключает обычную коммерческую сделку. При этом характерно, что иностранные суды на тот факт, что в некоторых странах сохранилась концепция абсолютного иммунитета, обращают мало внимания. Характерно в этом отношении дело Jackson v. People’s Republic of China (США, 1986 г.), в котором рассматривались претензии держателей облигаций, выпущенных правительством Китая в 1911 году. Правительство КНР, к которому был предъявлен иск, неоднократно заявляло, что оно не несет никакой ответственности по внешним долгам бывшего правительства, и настаивало на применении иммунитета. Правительство Китая заявило, что теория ограниченного иммунитета не может быть обязательной для тех стран, которые ее не признают. По мнению китайского правительства, эта теория «применима только к той группе стран, которые ее признали, и не применима в отношении Китая, который продолжает придерживаться принципа абсолютного иммунитета». Суд, тем не менее, пришел к выводу, что выпуск государством облигаций в соответствии с § 1603 (в) Закона США 1976 года следует квалифицировать как коммерческую деятельность. Суд не обратил внимания на аргументы правительства Китая. Он признал иммунитет государства только на том основании, что Закон 1976 года не может иметь обратной силы. Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что иностранный суд может привлечь Правительство или иные государственные органы, выступающие от имени Республики Казахстан, к участию в деле при рассмотрении хозяйственных споров, игнорируя положение об иммунитете государства. Наш суд этого сделать не может. Мне кажется, что исходя из реалий сегодняшнего дня, Верховный суд Республики Казахстан должен активно поддержать и способствовать скорейшему принятию Закона об иммунитете иностранных государств, проект которого уже существует. В проекте необходимо, исходя из опыта других стран, четко определить те случаи, когда иностранное государство не может ссылаться на свой иммунитет от судебного преследования с тем, чтобы наши суды, так же как и суды других государств, могли принимать и рассматривать иски к иностранным государствам.
1 См., например: Международное частное право. Под ред. Г.К. Дмитриевой. М. Проспект. 2000. С. 248-250. 2 См., например: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М. Изд-во БЕК. 1996. С. 301; Международное частное право. Под ред. Н.И. Марышевой. М. Юрид. фирма «Контракт», «Инфра. М». 2000. С. 158-159; Ануфриева Л.П. Международное частное право. Т.2. Особенная часть. М. Изд. БЕК. 2000. С. 104. 3 См., например: Звеков В.П. Международное частное право. М. Изд. Группа Норма - Инфра.М. 1999. С. 232; Хлестова И.О. Вопросы иммунитета государства в законодательстве и договорной практике Российской Федерации. - В сб.: Проблемы международного частного права. М. Юрид. фирма «Контракт». С. 68; См. также: Sucnaritkul S. State Immunities and Trading Activities in International Law. London. 1959; Idem. Immynities of Foreignn States Before National Authorities. Recueil des Cours. 1976. t. 1. 1977; Sinclair S. L. The Law of Sovereign Immunity. Recent developments. - Ibid. 1980. t. 11. 1981. 4 См.: Международное частное право. Учебник. Под ред. Г.К. Дмитриевой. М.: Проспект. 2000. С. 260-270. 5 См.: Europen Treaty Series. № 74. Strasburg, 1972. 6 Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., БЕК, 1996. С. 301.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |