Комментарии Г.А.Марченко к книге «Caspian Oil Windfalls: Who will Benefit?»

01.08.2005

Данные комментарии были получены к английскому изданию, вышедшему в мае 2003 г. Это книга, где были доклады участников конференции в Лондоне по открытости контрактов и использованию Нацфонда.

***

Стр. 2, абзац 4. "...Таким образом, власть над фондом природных ресурсов должна быть поделена между разными сторонами, которые имеют интерес в нем: Президент, законодательная власть, системы судебных органов, народ, нефтяные компании...".

Участие системы судебных органов в любом процессе экономической деятельности противоречит принципу беспристрастности. Стр. 9, абзац 4. “Распределительная природа стран, ориентированных на экспорт нефти, и отсутствие демократии идут рука об руку.

В отличие от распространенных ресурсов, таких как кофе и хлопок, которые могут производиться многими отечественными предпринимателями, нефтяные месторождения являются ресурсами, которые в силу своего размера и стратегического значения контролируются государством...”. Приведенное сравнение о том, что нефтяные ресурсы находятся под прямым контролем государства, не применимо к Казахстану. В Республике Казахстан только 16% производства нефти приходится на государственную компанию.

Остальное производство нефти принадлежит частному сектору, главным образом, иностранным инвесторам. Главы 5 и 6. Государственный Нефтяной фонд Азербайджана и Национальный фонд Казахстана. Весь параграф является ложным утверждением.

Стр. 144, абзац 2. "... Самые эффективные оппозиционеры и партии были приговорены к тюремному заключению или были подвержены гонениям".

В Республике Казахстан действует множество оппозиционных лидеров, которые работают в течение длительного периода времени. Например, С.Абдильдин, П.Своик, М.Ауэзов, Г.Касымов и др.

Стр. 144, абзац 3. "Парламент контролируется угрозой роспуска, угрозой, которая использовалась Президентом Назарбаевым в нескольких случаях. Парламент часто остается обособленным, так как может издавать указы, имеющие силу закона...".

Причины роспуска Парламента строго определяются Конституцией Республики Казахстан, и угроза роспуска не используется. Президент может издавать указы, имеющие силу закона, только тогда, когда не существует Парламента. Последний раз это имело место в 1995 г., когда в течение нескольких месяцев не было Парламента.

Стр. 144, абзац 4. "Подотчетность бюджета подрывается отсутствием возможностей общественного участия в бюджетном процессе и разнообразием факторов, ограничивающих способность законодательной власти контролировать бюджет. Согласно Конституции и Закону "О бюджетной системе", план республиканского бюджета на следующий год должен быть представлен Парламенту не позднее 15 сентября текущего года. Хотя Парламенту предоставлено 3 месяца для рассмотрения проекта бюджета, процесс парламентского обсуждения бюджета представляет законодателям недостаточное количество времени для подготовки, так как они вынуждены подстраиваться под еженедельную, непредсказуемую повестку дня, устанавливаемую проправительственным президиумом (сродни комитету планирования парламентского бюджета)...".

С 2000 года в Республике Казахстан функционируют действующие на постоянной основе бюджетные комиссии, которые подразделяются в зависимости от уровня бюджетной системы на республиканскую бюджетную комиссию и местные бюджетные комиссии, соответственно. В состав республиканской бюджетной комиссии входят представители Правительства, Национального банка и обеих палат Парламента Республики Казахстан. Местные бюджетные комиссии состоят из представителей местных исполнительной и представительной властей.

Целью деятельности бюджетных комиссий является разработка и уточнение бюджетов. В ее рамках они определяют основные прогнозные показатели бюджетов на предстоящий трехлетний период, определяют лимиты расходов на три года вперед, рассматривают и подготавливают предложения по государственным программам и отраслевым (секторальным) программам, экономическим и социальным программам развития территорий, а также по уточнению бюджета.

В соответствии с Законом Республики Казахстан "О бюджетной системе" № 357-1 от 1.04.1999 г. проект закона "О республиканском бюджете" на предстоящий год должен быть внесен Правительством в Парламент не позднее 15 сентября года, предшествующего планируемому году. Республиканский бюджет на предстоящий финансовый год принимается на уровне республиканских бюджетных комиссий на совместной сессии двух палат Парламента не менее чем за 2 чтения и не позднее 15 декабря текущего года.

Таким образом, Парламенту предоставлено 3 месяца для рассмотрения проекта бюджета. Утверждение о недельном расписании является вымыслом. Президиум определяет только вопросы, подлежащие обсуждению на пленарных заседаниях, но не то, что должно обсуждаться в комиссиях и рабочих группах.

Стр. 149, абзац 2. "...Данные меры отрицательно сказались на общем инвестиционном климате, оставляя долю не нефтяного сектора на уровне 10% от прямых иностранных инвестиций".

Действительно, большую часть прямых иностранных инвестиций в Казахстане составляет нефтяной и газовый сектор. В 2002 году инвестиции в добычу нефти и газа составили 51% и геологические и разведочные работы -19% от общего объема прямых иностранных инвестиций. Такой значительный приток инвестиций в данные отрасли (около 3,5 млрд. долл. США в 2001 г. и 2,8 млрд. долл. США в 2002 г.) связан, в основном, с освоением проектов на месторождениях Тенгиз, Карачаганак и Кашаган. Доля других индустрий в объеме прямых иностранных инвестиций составила 23% в 2001 г. и 30% в 2002 г. Таким образом, указанный уровень в 10% является неверным. В абсолютном выражении объем прямых иностранных инвестиций составил 1 млрд. долл. США в 2001г. и 1,3 млрд. в 2002 г. Рост прямых иностранных инвестиций в нефтяной сектор подтверждает увеличение интереса инвесторов в нашу экономику в целом.

Стр. 149, абзац 4. "С момента своего назначения в январе 2002 года Премьер-министр Имангали Тасмагамбетов принимает меры по пересмотру контрактов с иностранными нефтяными компаниями и осуществляет контроль над их процедурой осуществления закупок. Давление началось с неформального требования о том, что иностранные нефтяные компании должны иметь 25% местного населения в своем штате. Давление увеличилось с введением новых правил на осуществление закупок, которые дают право Министерству энергетики и природных ресурсов участвовать в заседаниях тендерных комитетов компаний и утверждать условия и результаты тендеров. Беспрецедентная власть данных представителей государства увеличило возможность того, что коррупция или фаворитизм будут определять заключение контрактов".

Весь параграф является неверным. Во-первых, до сих пор в Казахстане не был пересмотрен ни один контракт, более того, авторы не упоминают, когда и на каких условиях данные контракты были пересмотрены.

Во-вторых, авторы не приводят никаких доказательств существования фактов "коррупции и фаворитизма", и в течение последних двух лет не было заключено ни одного нового контракта.

Стр. 149, абзац 5. "В 2001г., согласно рейтингу Transparency International, Казахстан находился на 71-м из 91 месте по индексу коррупции. The Economist недавно отнес Казахстан к одному из самых рискованных мест для осуществления бизнеса...".

В данном параграфе упоминается только одна статья об экономике Казахстана.

Хотя в течение последних 5-ти лет было написано довольно много статей о Казахстане. В частности, "Looking to the future", The Banker, 2001; "Essential banking success story", Euromoney, 2003.

Стр. 149, абзац 6. "Необходимость улучшения прозрачности в нефтяном и газовом секторе в Казахстане подчеркивается вновь и вновь инвесторами, международными кредитными агентствами, иностранными государствами и местными негосударственными компаниями. Отсутствие прозрачности затрудняет понимание ситуации с нефтью в Казахстане и создает обстановку, способствующую отвлечению нефти и обеспечивающую отвлечение доходов от бюджета. Необходимость улучшения прозрачности применима не только к правительству, но и иностранным, и отечественным нефтяным компаниям. Существование факта, что крупнейшим рынком экспорта Казахстана после России являются налоговые убежища в Карибском бассейне, наводит на мысль о том, что отмывание денег, а также более сложные операции скорее всего используются для перевода государственных доходов. Операции трансфертных цен, которые являются легальными, лишают Правительство доходов посредством предоставления отчетности по этим сделкам по ценам ниже рыночных...".

Начиная с января 2001 года за трансфертным ценообразованием осуществляется государственный контроль. Главной целью мониторинга, осуществляемого Налоговым комитетом Министерства финансов, в рамках контроля является предотвращение потерь государственных доходов в результате международных бизнес транзакций.

Стр. 150, абзац 5. "Другим приоритетом при восстановлении застопорившегося процесса приватизации должны стать ее прозрачность, конкурентность и ее ценность для бюджета. Более 300 крупнейших казахстанских предприятий, включая предприятия нефтегазового сектора, до сих пор остаются в собственности государства. Вместо того, чтобы не кредитовать государственные предприятия - банкроты, Правительство держало их на плаву и отвлекало на них кредитные ресурсы от предприятий малого и среднего бизнеса не нефтяного сектора...".

Все результаты приватизации легитимны, так как она осуществлялась в соответствии с законодательством.

В Казахстане действует всего 35-40 крупных предприятий. Приватизация в Казахстане практически завершена. Этот процесс прозрачен, законодательство, а также отчеты о поступлениях от приватизации и связанных с этим процессом расходах опубликованы. К настоящему времени в собственности государства осталась только одна нефтяная компания "КазМунайГаз". Также не совсем понятно, на какие кредиты ссылаются авторы.

Государственные предприятия - банкроты нефтегазового сектора вообще не кредитуются из бюджета страны. Наоборот, в полной мере осуществляется кредитование из бюджета субъектов малого и среднего бизнеса. Может быть, это очередное теоретическое утверждение, сделанное на основе опыта других стран, но никак не относящееся в частности к Казахстану.

Стр. 151, абзац 3. "Идея создания какого-нибудь нефтяного фонда была озвучена в 1997 году, когда директор Агентства контроля стратегических ресурсов, Галымжан Жакиянов, предложил Бюджет для развития Казахстана".

Идея г-на Жакиянова была относительно формирования бюджета с функциями развития, но не сбережения и стабилизации. Г-н Жакиянов не имеет ничего общего с идеей Национального фонда и его созданием.

Стр. 151, абзац 4. "Вопрос о создании БРК попал под сомнение, когда государственные доходы сильно упали вследствие восточно-азиатского финансового кризиса, приведшего к резкому падению цен на нефть и девальвации рубля в конце девяностых. Тем не менее нефтяные деньги осели вне, на секретном счете Швейцарского банка, связанном с Президентом Назарбаевым. Счет был открыт в 1996 году в размере 1 млрд. долл. США, полученных от продажи 20% нефтяного месторождения Тенгиз компании Мобил. В своем обращении к Парламенту в апреле 2002 года о существования этого счета Премьер-министр Тасмагамбетов сказал, что целью создания этого счета было предотвращение инфляции и что благодаря этому в 1997 году были выплачены пенсии, а также это помогло стабилизировать валюту после девальвации российского рубля. Также он признал, что существуют и другие счета на имя Президента в зарубежных банках".

Национальный фонд был создан в августе 2000 года, но начал функционировать в июне 2001 года после принятия Парламентом Закона "О бюджетной системе". Предварительно была проделана огромная работа, так как было необходимо выбрать модель функционирования подобных фондов (была выбрана модель Норвежского нефтяного фонда), разработать нормативно-правовую базу и механизм формирования и расходования активов Национального фонда.

Когда этот процесс был завершен, были проведены первые платежи поступлений в Национальный фонд. Кроме поступлений в размере 0,6 млрд. долл. США от ТенгизШевройла (продажа 5% Тенгизского месторождения), Национальный фонд пополняется за счет: стабилизационной функции - налоговые платежи организаций сырьевого сектора, налог на сверхприбыль, бонусы, роялти, соглашения по разделу продукции; сберегательной функции - официальные трансферты из бюджета (10% от заложенных в бюджете поступлений налогов от организаций сырьевого сектора), инвестиционные доходы от управления Фондом и другие поступления.

Основной объем доходов Фонда был от налоговых поступлений организаций сырьевого сектора. В настоящее время к ним относятся 11 нефтяных компаний и 3 горнодобывающих. (48 Национальный Фонд Республики Казахстан). В 2002 году международные активы Министерства финансов, так называемый "секретный" фонд, были переведены в НФРК (321 млн. долл. США). В целом, активы НФРК, которые составляют более 2,2 млрд. долл. США (по состоянию на май 2003 г.), были сформированы за счет поступлений, описанных выше, и инвестиционного дохода, который был получен за время почти трехлетнего существования НФРК. Вся информация касательно счетов Президента в иностранных банках, включая информацию по секретному фонду, является ложью. Более того, не было никакой информации по поводу счета в речи г-на Тасмагамбетова. Все эти деньги (1,2 млрд. долл. США) контролировались Правительством и Министерством финансов и никогда не были связаны с какой-либо отдельной личностью.

Стр. 151, абзац 5. "...Министр финансов Ораз Жандосов, боясь, что неожиданные поступления будут растрачены на различные проекты, разработал концепцию создания нефтяного фонда. Президент издал свой указ в августе 2000 года и правила, определяющие функции фонда, в январе 2001 года".

Г-н Жандосов был министром финансов в 1999 году, заместителем премьер-министра в 2001 году. Он не разрабатывал концепции в 2000 году, так как в то время возглавлял национальную электроэнергетическую компанию КЕГОК.

Стр. 153, абзац 1. "Президент не использовал свою свободу действий для санкционирования дополнительных трансфертов из НФ".

Президент не обладает свободой действий для санкционирования дополнительных трансфертов из Национального фонда. Этот процесс полностью контролируется законодательством. Правила формирования и расходования активов НФРК, введенные в действие Указом Президента Республики Казахстан № 543 от 29.01.01г., устанавливают цели, на которые может использоваться Фонд.

В соответствии с абзацем 10 Правил, Фонд может быть использован: с целью исполнения стабилизационной функции - в виде поступлений из Фонда в республиканский и местные бюджеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора, указанных в пункте 6 настоящих Правил в соответствии с бюджетным законодательством; в виде целевых трансфертов

Фонда, передаваемых из Фонда в республиканский и местные бюджеты на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан; на покрытие расходов, связанных с управлением Фондом и проведением ежегодного внешнего аудита.

Кроме того, Правила формирования и расходования активов НФРК приняты Правительством Республики Казахстан, и также заключено соглашение по управлению НФРК между Правительством Республики Казахстан и Национальным банком Республики Казахстан, которое определяет технические вопросы и порядок изъятия денег из НФРК. (Национальный Фонд Республики Казахстан 49). Использование фондов на любую другую цель возможно лишь с одобрения Парламента в процессе бюджетных чтений.

Таким образом, нормативно-правовые акты, регулирующие поступления и расходы Национального фонда, демонстрируют, что никто не имеет персональных полномочий регулировать данные вопросы.

Стр. 153, абзац 3. "Публично не озвучивались детальные прогнозы по различным ценовым сценариям размера НФ на ближайшие годы. В принципе, размер Фонда может быть оценен на основе доступной информации по ожидаемым инвестиционным доходам на основе опыта других нефтяных фондов. Тем не менее несколько ключевых моментов информации, предоставляемой Правительством, недоступны, в частности, сроки разделения прибыли до и после покрытия издержек, а также информация по налоговым платежам, осуществляемым основными производителями. Отсутствие этой информации делает невозможным проверку сумм, перечисленных НФ".

Данное утверждение неверно.

Вся информация о Национальном фонде, включая материал относительно размеров Фонда, доступна и регулярно публикуется казахстанскими властями и международными организациями.

Стр. 153, абзац 4. "Возможность предоставления такой информации, как, например, потоки денег, направляемые на стабилизационные цели и дополнительные затраты НФ, напрямую зависит от Президента. Правила НФ подробно не оговаривают, когда и в каких случаях может быть использован портфель сбережений. Например, деньги могут быть гораздо раньше направлены на расточительные проекты, как перемещение столицы в Астану, чем экономические реформы стимулируют занятость и уменьшат бедность. Нет положений, какие суммы денег будут использованы из Фонда в данном году".

"Расточительных" проектов, которые бы могли быть профинансированы НФ, не существует. К тому же, проект Астаны был профинансирован только с помощью дотаций за счет республиканского бюджета, а в большей степени за счет частных инвестиций.

Указанное утверждение является лишь теоретическим предположением о том, что любые затраты портфеля сбережений могут быть осуществлены посредством бюджетного регулирования и правительственного одобрения.

Стр. 155, абзац 3. "Национальный фонд испытывает недостаток в проверках и балансах... В Казахстане ни Парламент, ни общество не участвовали в создании Национального фонда".

Как отмечено на предыдущей странице книги (стр. 154), авторы использовали отчеты по Национальному фонду, включая информацию по проверкам и балансам, которые публикуются для всеобщего использования. Таким образом, аргумент о недостаточности прозрачности Национального фонда безоснователен. Повторные утверждения авторов о распределении полномочий при управлении Национальным фондом неверны. Парламент играл ключевую роль при создании Национального фонда, так как тот был создан после принятия Закона "О бюджетной системе".

Стр. 155, абзац 4. "Парламенту было приказано внести изменения в существовавшее законодательство с тем, чтобы привести его в соответствие с новым указом".

Ложное утверждение. Никто не может приказывать Парламенту делать что-либо. Конституция Республики Казахстан регулирует все сферы деятельности Парламента. Указ Президента не может быть несовместимым с существующим законодательством.

Стр. 155, абзац 5. "Только Президент может предложить осуществить расходы из НФ".

Неверное утверждение. Только Парламент вправе одобрять решения по расходам сберегательной части Национального фонда посредством внесения изменений в бюджет.

Стр. 157, абзац 7. "Так как Национальный фонд был создан президентским указом, то для внесения изменений в него или его отмены требуется другой указ Президента".

Все эти утверждения являются ложными, что отмечалось ранее, и не содержат в себе никаких доказательств.

Стр. 157, абзац 9. "...Парламентские выборы в высокой степени управлялись Правительством, что привело к тому, что из 77 членов нижней палаты только 4 являются представителями оппозиции и только два в Сенате".

Утверждение не верно. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан выборы проводятся без вмешательства Правительства.

Выборы депутатов Мажилиса осуществляются на основе всеобщего равного прямого избирательного права тайным голосованием. Выборы депутатов Сената осуществляются на базе косвенного избирательного права тайным голосованием. Нас смущает то, каким образом авторы подсчитали оппозиционеров в Парламенте. В последнем голосовании 55 членов Мажилиса проголосовали против Правительства при выражении вотума недоверия.

Стр. 159, абзац 1. "...Недавний арест нефтяного консультанта Джеймса Гиффена по обвинениям в переводе миллионов долларов на банковские счета, связанные с высокопоставленными чиновниками, для заключения нефтяной сделки, подчеркивает необходимость улучшения прозрачности платежей и доходов от развития нефтяного и газового секторов Казахстана".

Вопрос, касающийся г-на Гиффена, никаким образом не связан с Национальным фондом.

Стр. 159, абзац 4. "...Несмотря на то, что Национальный фонд существует уже два года, Парламент до сих пор не подготовил проект закона о нефтяном фонде".

Необходимость в издании отдельного закона отсутствует, так как все вопросы, касающиеся Национального фонда, охватываются Законом "О бюджетной системе". В настоящее время разрабатывается новый Бюджетный кодекс. Данный кодекс будет включать вопросы, касающиеся Национального фонда.

Стр. 159, абзац 5. "...Данное впечатление усиливается арестом Джеймса Гиффена в апреле 2003 года по обвинениям в переводе миллионов долларов, уплаченных Мобил, на банковские счета, связанные с высокопоставленными чиновниками Казахстана..."

Вопрос, касающийся г-на Гиффена, никаким образом не связан с Национальным фондом.

Стр. 160, абзац 7. "...С целью загладить скандал, Президент создает Фонд и в апреле 2002 года переводит около 300 млн. долл. США на счет Фонда из швейцарского счета на явно общественные цели".

Данное утверждение является ложным: 1. Решение о создании Национального фонда было принято в 2000 году до скандала. 2. Деньги на швейцарском счету управлялись Министерством финансов, а не Президентом Республики Казахстан. В мае 2002 года эти средства были переведены в Национальный фонд (321 млн. долл. США).