Административная юстиция: соотношение моделей и выбор цели (Аблраимов Б. Ж., доктор юридических наук, профессор)

26.06.2006

Журнал ЮРИСТ №12(30)   2003 г.

Административная юстиция: соотношение моделей и выбор цели

Эффективная рыночная экономика фактически невозможна без активной регулирующей роли государства. Но сегодня необходимо упорядочение правового регулирования их отношений. В современных условиях способность нерегулируемого рынка спонтанно обеспечивать соотношение «спроса» и «предложения», а следовательно, эффективность его воздействия оценивается как весьма ограниченная. История свидетельствует, что «чистой» и полностью саморегулируемой экономики в мире никогда не было и принципиально не могло быть. Доктор юридических наук, профессор Б. Ж. АБДРАИМОВ считает, что только наличие четкой, доступной и объективной системы защиты прав и свобод граждан от незаконных притеснений со стороны должностного лица станет одним из главных аргументов, свидетельствующих о реальном формировании правового государства, о стремлении национальной правовой системы к общемировым стандартам и юридическим идеалам.

Сегодня уже сложилось понимание того, что для эффективного функционирования рынка нужен, как минимум, отработанный механизм, который не возникает стихийно, а создается обществом при активном участии государства с использованием правовых инструментов и юридических средств. Право (как универсальный регулятор общественных отношений) обладает специфическими средствами и механизмами, что позволяет ему оставаться относительно постоянным явлением даже в переходный, неустойчивый период жизни общества. Следовательно, значимость права в формировании экономической модели общества, особенно в переходный период, трудно переоценить. Так, известный ученый Ф. И. Шамкалов, опираясь на изученный им опыт стран с либерально-демократическим режимом, утверждает, что «именно право при активной роли государства сыграло решающую роль в обуздании стихийных рыночных сил, корректировке их негативных последствий, беспрецедентного повышения жизненных стандартов, противодействии произволу корпораций и инвесторов».

Чиновник и предприниматель

Проблема воздействия государства и права на рыночную экономику представляет собой многоаспектное и многоуровневое явление. Во взаимоотношениях государства и гражданина, чиновника и предпринимателя существуют основные контуры их легального поведения в современный период. Постановка этого вопроса особенно актуальна в свете последнего выступления Главы государства Н. Назарбаева на форуме предпринимателей, где было отмечено, что развитие рыночных институтов серьезно сдерживается чиновничьим бюрократическим аппаратом путем введения различного рода разрешительных систем и издания опосредующих их нормативных правовых актов.

Безусловно, конфликты между чиновником и предпринимателем всегда были и, возможно, всегда будут, поскольку векторы их интересов прямо противоположны. Вопрос в том, как и каким образом можно обеспечить правовую защищенность предпринимателя от чиновника, уравнять их права при возникновении конфликта. Перефразируя известное изречение, на этот вопрос можно ответить следующим образом: «суд, конечно, не лучшее средство разрешения конфликта, но, к сожалению, человечество до сих пор не придумало ничего совершеннее». Именно суды административной юрисдикции должны быть объективным и беспристрастным органом разрешения конфликтов между государством в лице чиновника и предпринимателем.

Что такое административная юстиция?

Исторический экскурс

Если коротко - это специализированные суды, призванные разрешать конфликты между гражданами и государственной властью. В этой связи необходимо сделать небольшой экскурс в историю административной юстиции.

Проблема защиты прав свободного человека от притеснений должностного лица возникла уже в государствах Древней Греции и в Древнем Риме, где вопрос о субъективных правах еще не ставился теоретически, но в практической деятельности свобода личности признавалась величайшей ценностью и защищалась от произвола правителей. По выражению Соломона, счастлив не тот, кто богат, а тот, кто свободен, «работает и приобретает на себя, а не на деспота».

В Афинах право на неприкосновенность свободной личности защищалась законом. Каждое высшее выборное должностное лицо при вступлении в должность принимало торжественную присягу, что никого не арестует без судебного приговора. В Риме в республиканский период его истории было установлено право апелляции, заключавшееся в том, что каждый свободный римлянин, обиженный консулом, претором либо иным должностным лицом, мог обратиться в свободное собрание (впоследствии - к народным трибунам) с просьбой оградить его от притеснений. Право апелляции римский гражданин использовал и тогда, когда он подвергался задержанию: в таких случаях народное собрание, выслушав объяснение задерживаемого, постановляло о допустимости либо недопустимости дальнейшего задержания. Выражение «я - римский гражданин» означало, что данный гражданин обладает правом апелляции и огражден от произвола властей. Можно с уверенностью утверждать, что законодательство городов-полисов Древней Греции и республиканского Рима в определенной части решало проблему правоотношения «должностное лицо - гражданин», не позволяя первому субъекту злоупотреблять властью и ущемлять права второго.

Элементы административной юстиции были неизбежны и в средние века. В Англии уже в середине XII века должность мирового судьи (занимать которую правительство обязывало крупных землевладельцев) соединяла в себе функцию управления и функцию административной юстиции. Английские мировые судьи разбирали споры жителей с налоговыми, полицейскими и другими государственными органами.

Во Франции, Германии, Италии в эпоху феодализма важную роль в разбирательстве жалоб частных лиц на действия публичных властей играли общие суды, выносившие по этим жалобам решения. В средневековой Франции парламенты, осуществлявшие деятельность во всех провинциях государства, являлись высшими судебно-административными учреждениями. Известный правовед Ф. В. Тарановский по этому поводу писал: «Общая судебная компетенция парламентов делала их вместе с тем и органами административной юстиции, решавшими спорные вопросы публичного права».

Проведенный обзор позволяет сделать вывод, что административные суды появляются там, тогда и постольку, где, когда и поскольку государство начинает довлеть над правами и свободами граждан. Именно административная юстиция как особый правовой феномен обеспечивает баланс между властью и предпринимателем, не допуская необоснованных притеснений со стороны государства.

Обобщая известные модели административной юстиции, можно условно разделить их на две группы:

Первая группа - это административные трибуналы и учреждения, обладающие квазисудебными функциями в странах англо-саксонской правовой системы, в частности, в США и Англии. Их главная особенность заключается в том, что они функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти: с одной стороны, они активно взаимодействуют с администрацией, что помогает лучше разобраться в существе рассматриваемого дела; с другой стороны, они наделены судебными полномочиями и жестко контролируются общими судами, что определяет правильное решение вопроса с точки зрения закона.

Достоинства этой системы: четкость, неформальность, высокая квалификация членов административных трибуналов, относительная дешевизна процесса.

Недостаток: каждый административный трибунал принимает к рассмотрению не все дела, а только те, которые ему подведомственны. И еще одна особенность, отличие административного трибунала от административных судов - их подконтрольность судам общей юрисдикции.

Вторая группа - это административные суды со свойственной им процессуальной вертикалью в странах континентальной правовой системы, в частности, в Германии и Франции.

Особенности и достоинства административной юстиции в этих странах заключаются в том, что они функционируют независимо от исполнительной власти, имеют вышестоящие административные суды, для них действуют правила универсальной подсудности - в административный суд подается любая жалоба, имеющая публичный характер, без учета сферы общественных отношений.

В то же время недостатки этой системы заключаются в дороговизне, необходимости построения процессуальной и автономной вертикали административных судов, относительной длительности рассмотрения споров.

Сравнивая известные мировому сообществу модели административной юстиции с практикой формирования административных судов в Казахстане, закономерно возникает вопрос: какая из этих моделей способна наиболее эффективно функционировать применительно к правовым и общественно-психологическим реалиям нашего общества? Как представляется, Казахстан сегодня имеет уникальную возможность объединения лучших черт административной юстиции как англо-саксонской, так и континентальной системы права. При этом, по всей вероятности, институционально административные суды должны будут действовать в рамках единой судебной системы с институтом апелляции в областном суде (возможно - в коллегии по административным делам). Такое сочетание специализации судов и единой процессуальной соподчиненности позволяет не только обеспечить единство судебной практики, но и значительно улучшить процесс отправления правосудия в рамках единой судебной системы при наличии административного судопроизводства.

Вместе с тем сегодня в Казахстане имеется ряд правовых проблем, существенно затрудняющих защиту прав граждан и юридических лиц от необоснованных притеснений со стороны государственных органов. В большинстве своем эти проблемы касаются содержательной стороны, т. е. процессуальной деятельности судов. Например, если физическое лицо оспаривает незаконный акт местного государственного органа, то спор будет рассматриваться в районном суде по месту нахождения ответчика. Если с аналогичным заявлением обратится юридическое лицо, спор будет рассматриваться специализированным экономическим судом. Если же на физическое либо юридическое лицо наложено административное взыскание, вытекающее из этого же нормативного правового акта, то за защитой своих прав и интересов они должны обратиться в специализированный административный суд.

Данные примеры являются наглядным доказательством того, что даже специалисту не всегда просто разобраться в процессуальных лабиринтах закона, а простому гражданину или частному предпринимателю - тем более. Поэтому будет правильным и логичным рассмотреть вопрос о внесении в действующее процессуальное законодательство, определяющее юрисдикцию административных судов. В соседней России эта проблема решена на уровне Конституционного суда Российской Федерации, решением которого установлено, что административное судопроизводство должно включать два вида. Первое - суды в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на то органами (должностными лицами), второе - проверка законности актов и действий публичной власти.

Еще один вопрос, который также требует своего разрешения, - обеспечение процессуальной экономии, поскольку административные дела должны рассматриваться намного оперативнее, нежели гражданские. В противном случае возможность успешной реализации целей и задач административной юстиции будет весьма проблематичной. При этом нельзя упускать из виду то обстоятельство, что по административным делам действует принцип «презумпции виновности государственного органа или должностного лица» - субъект публичной власти должен доказать суду, что его действия безупречны с точки зрения закона. Именно это условие отличает состязательную модель гражданского процесса от следственно-состязательных условий при административном судопроизводстве.

В качестве summa summarum, т. е. главного, итогового вывода представляется целесообразным отметить следующее. Провозглашенная в Казахстане и гарантированная государством свобода предпринимательской деятельности должна обеспечиваться надежным механизмом защиты предпринимателя от произвола чиновника. Мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно такая защита обеспечивается независимыми от исполнительной власти административными судами, действующими по правилам универсальной подсудности и рассматривающими все жалобы публичного характера. Формирование правовой основы функционирования специализированных административных судов в Республике Казахстан находится в стадии становления.

Казахстанская модель административной юстиции развивается в верном направлении. Вместе с тем дальнейшее совершенствование гражданского процессуального законодательства в этой сфере с целью нормативного закрепления наиболее эффективной (именно для Казахстана) модели административной юстиции должно осуществляться на основе научно обоснованной концепции, разработанной с учетом широкого спектра мнений не только ученых, но и практических работников. И в этом - одна из главных задач сегодняшнего дня.