Процедура такова: 1) подача заявления лицом, заинтересованным в предоставлении земельных участков, 2) определение возможности использования испрашиваемого земельного участка по заявленному целевому назначению, 3) внесение предложений в комиссию по предоставлению прав на земельный участок для рассмотрения и подготовки заключения, 4) подготовка, на основании заключения комиссии, землеустроительного проекта и проекта решения местного исполнительного органа о предоставлении соответствующего права на земельный участок (п. 2 ст. 45 ЗК). По смыслу закона землеустроительный проект должны готовить Агентство по ЗР, его территориальные органы и физические и юридические лица, которым предоставлено соответствующее полномочие законодательством (см., например, главы 2 и 19 ЗК), 5) принятие решения о предоставлении местным исполнительным органом. Помимо указанных процедур предоставления права на земельный участок ЗК содержит несколько специальных положений. Для целей статьи не представляет интерес правила ст. 46 ЗК о предоставлении земельных участков репатриантам (оралманам). Вместе с тем, вызывает интерес правила о приобретении прав на земельные участки, находящиеся в государственной собственности (ст. 47 ЗК). По общему правилу предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность граждан и негосударственных юридических лиц осуществляется на возмездной основе. Безвозмездное предоставление земельных участков может осуществляться только в случаях, предусмотренных ЗК и иными законодательными актами Республики Казахстан (п. 1 ст. 47 ЗК). Кодекс дифференцирует приобретение прав на земельный участок на две процедуры: 1) приобретение лицом земельного участка ему не принадлежащего (п. 2 ст. 47 ЗК), и 2) при выкупе физическим или негосударственным юридическим лицом в частную собственность земельного участка, ранее предоставленного ему в землепользование (п. 3 ст. 47 ЗК). В первом случае лицо подает ходатайство в местный исполнительный орган по месту нахождения земельного участка, которое рассматривается в порядке, определенном в ст.ст. 43-45 ЗК в зависимости от целевого назначения земельного участка. Как развитие данного правила можно рассматривать продажу земельных участков (или права землепользования) на аукционе. Перечень земельных участков или прав аренды на земельные участки, предлагаемых для продажи на аукционе утверждается решением местного представительного органа. Процедура продажи в общем виде регламентирована ст. 48 ЗК, наряду с которой действуют Правила организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или права аренды земельного участка, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 13 ноября 2003 года № 1140[17] (далее - Правила торгов земельными участками). Процедуру торгов земельными участками можно разбить на следующие этапы: Первый - подготовительный. В соответствии с п. 2 ст. 48 ЗК земельный участок, предназначенный для продажи, выставляется на торги после: 1) определения и установления границ земельного участка на местности; 2) определения целевого назначения земельного участка и его кадастровой (оценочной) стоимости; 3) определения технических условий подключения объектов строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; 4) принятия решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов); 5) публикации сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов)[18]. Таким образом, что принципиально важно для целей настоящей статьи, до осуществления торгов земельными участками закон прямо закрепляет обязанность для продавца по идентификации земельных участков, выступающих предметом торгов. Следовательно, производство торгов значительно сократит процедуру предоставления земельных участков. Вторая стадия - проведение торгов. В качестве продавца земельного участка или права аренды земельного участка выступает местный исполнительный орган. В качестве организатора торгов может выступить сам собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация. При этом местный исполнительный орган, который в ЗК именуется в качестве собственника земельного участка, определяет форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов и сумму задатка. П. 4 Правил торгов земельными участками закреплено понятие исключительных функций продавца которыми выступают: 1) определение конкретных земельных участков или права аренды земельных участков в соответствии с перечнем, утвержденным местным представительным органом; 2) определение формы проведения торгов (аукциона, конкурса), а также метода проведения торгов при аукционной форме продажи; 3) утверждение начальной и минимальной цены земельного участка и права аренды земельного участка, выставляемых на торги, размеров гарантийных взносов; 4) заключение договора на организацию и проведение торгов с организатором; 5) заключение договоров купли-продажи с лицами, выигравшими торги и контроль за их исполнением; 6) осуществление контроля за ходом организации и проведения торгов; 7) осуществление расчетов с участниками, покупателями и организатором[19]. Во втором случае, при выкупе физическим или негосударственным юридическим лицом в частную собственность земельного участка, ранее предоставленного ему в землепользование, процедура состоит из следующих этапов: 1-й - лицо подает заявление в местный исполнительный орган, к которому должны быть приложены следующие документы: 1) документ, удостоверяющий право на земельный участок, или копия документа, заверенная нотариально; 2) копия свидетельства налогоплательщика; 3) справка налогового органа о наличии или об отсутствии задолженности перед бюджетом (земельный налог и (или) плата за пользование земельными участками); 4) справка из центра недвижимости об отсутствии обременений на земельный участок, препятствующих заключению сделок; 5) копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица. 2.й - местный исполнительный орган поручает территориальным органом Агентства по ЗР: а) идентификацию земельного участка по кадастровой документации, б) определение кадастровой (оценочной) стоимости земельного участка и в) подготовить проект решения местного исполнительного органа о предоставлении права частной собственности на земельный участок. Ч. 4 п. 3 ст. 47 ЗК содержит императивное правило о том, что решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в месячный срок со дня подачи землепользователем заявления в письменный форме в местный исполнительный орган. 3-й - на основании принятого местным исполнительным органом решения территориальным органом Агентства по ЗР составляется с покупателем договор купли-продажи земельного участка, который подписывается продавцом (местным исполнительным органом) и покупателем. На основании договора купли-продажи земельного участка и документа об оплате выкупной цены земельного участка выдается правоудостоверяющий документ на него (п. 5 ст. 47 ЗК). В заключение дополнительно укажем еще на некоторые положения ЗК, которые имеют значение для использования земельных участков для строительства. Во-первых, правила ст. 50 ЗК о нормах предоставления земельных участков. В соответствии с п. 1 данной статьи размеры земельных участков, предоставляемых гражданам и юридическим лицам для несельскохозяйственных целей, определяются по утвержденным в установленном законодательством Республики Казахстан порядке нормам отвода земель для этих видов деятельности либо в соответствии с архитектурно-градостроительной и (или) строительной документацией. Как таковых единых республиканских норм предоставления земельных участков для несельскохозяйственных целей сегодня в Казахстане нет. Существуют только правила об определении предельных (максимальных) размеров земельных участков сельскохозяйственного назначения в пределах одного административного района (города), которые могут находиться на праве частной собственности у гражданина Республики Казахстан для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, негосударственного юридического лица Республики Казахстан и его аффилиированных лиц для ведения товарного сельскохозяйственного производства, а также на праве временного землепользования у иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц для ведения товарного сельскохозяйственного производства[20]. Во-вторых, право собственников земельных участков и землепользователей, если иное не установлено ЗК и иными законодательными актами Республики Казахстан, возводить жилые, производственные, бытовые и иные здания (строения, сооружения) в соответствии с целевым назначением земельного участка с учетом зонирования земель (подп. 5 п. 1 ст. 64 ЗК). С другой стороны, собственники земельных участков и землепользователи обязаны использовать землю в соответствии с ее целевым назначением, а при временном землепользовании - в соответствии с актом предоставления земельного участка или договором аренды (договором временного безвозмездного землепользования); при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на земельном участке соблюдать строительные, экологические, санитарно-гигиенические и иные специальные требования (нормы, правила, нормативы) (подп. 1 и 6 п. 1 ст. 65 ЗК). В-третьих, право собственности (право хозяйственного ведения или право оперативного управления) на здания (строения, сооружения) влечет за собой соответственно в установленном законодательством Республики Казахстан порядке право собственности (ст. 23 ЗК) либо право постоянного землепользования (ст. 34 ЗК) или право временного долгосрочного землепользования (ст. 37 ЗК) на земельный участок, который занят указанными зданиями (строениями, сооружениями), кроме случаев, предусмотренных ЗК (ст. 52 ЗК). В данном случае закон формулирует общее правило - право на земельный участок следует за правом на здания (строения, сооружения), на нем расположенные. Исключения из этого правила должны быть особо указаны только в земельном кодексе.
Соотношения механизма предоставления земельных участков в ЗК и нормативной практической схемы предоставления земельных участков в г. Алматы
Предоставление земельного участка в собственность или землепользование в г. Алматы в настоящий момент основывается на указанном выше Постановлении Акимата г. Алматы от 7 июля 2003 года № 4/386 «О взаимодействии государственных органов при оформлении прав на земельные участки в городе Алматы»[21]. Следует указать, что этот акт являет собой попытку оптимизации разрешительных процедур по предоставлению земельных участков на местном уровне, который не может ликвидировать законодательные недоработки и противоречия механизма предоставления права на земельный участок, содержащиеся в ЗК. Более того, иногда местные нормативные правовые акты содержат столько особенностей предоставления земельных участков, что входит в противоречие с механизмом, заложенным в республиканском земельном законодательстве. Первоначально укажем на тот факт, что Постановление Акимата от 7.07.03. было принято уже после принятия и введение в действие ЗК, и разработано на основе ранее действовавшего Закона Республики Казахстан от 24 января 2001 года «О земле» и действующего ныне Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Поэтому в соответствии с ч. 2 ст. 169 ЗК они должны применяться в части, не противоречащей ему. Постановление Акимата от 7.07.03 имеет три приложения, которые регулируют три взаимосвязанных группы вопросов: 1) Правила взаимодействия уполномоченных государственных органов при оформлении прав на земельные участки под застройку объектов недвижимости в г. Алматы (Приложение 1 к Постановлению Акимата от 7.07.03); 2) Правила взаимодействия уполномоченных государственных органов при оформлении прав на земельные участки, застроенных объектами недвижимости в г. Алматы (Приложение 2 к Постановлению Акимата от 7.07.03); 3) Правила взаимодействия уполномоченных государственных органов при оформлении прав на земельные участки в связи с изменением их целевого использования (Приложение 3 к Постановлению Акимата от 7.07.03).
Оформление прав на земельные участки под застройку объектов недвижимости в городе Алматы осуществляется в следующем порядке (приложение № 1 к Постановлению Акимата от 7.07.03[22]):
1) подача заявление заинтересованным лицом. По смыслу этого документа оно должно быть подано в Акимат Алматы, который потом направляет его в департамент архитектуры и градостроительства Алматы (далее в тексте - ДАиГ) для подготовки заключения о возможности использования испрашиваемого земельного участка по заявленному целевому назначению в соответствии с Генеральным планом города, его территориальным зонированием с учетом существующих градостроительных регламентов. На это отводится 5 дней. 2) рассмотрение заявление градостроительной комиссией. Первоначально для этого необходимо положительное заключение ДАиГ. Кроме того, архитектор соответствующего района совместно с КГКП «Алматыжер» выполняет необходимые работы, истребует правоустанавливающие документы заявителя и выносит на рассмотрение градостроительной комиссии города Алматы материалы по испрашиваемому земельному участку. Для этого вида работ отводится 7 дней. По итогам заседания градостроительной комиссии может быть вынесено положительное или отрицательное заключение. В первом случае заключение градостроительной комиссии о возможности представления испрашиваемого права на земельный участок направляется на утверждение Акиму г. Алматы (срок исполнения 5 дней). При этом варианте на КГКП «Алматыжер» возлагаются следующие обязанности: а) на основании утвержденного заключения градостроительной комиссии и топографической съемки земельного участка, выполненной специализированной организацией, имеющей лицензию, производит землеустроительные работы по договору с заявителем (10 дней); б) вносит предложение по проекту постановления Акимата о предоставлении соответствующего права на землю. При предоставлении права временного землепользования вместе с проектом постановления готовится проект договора о временном землепользовании с расчетом арендной платы на земельный участок. При выкупе земельного участка вместе с проектом постановления готовится проект договора купли-продажи земельного участка на основании расчета стоимости земельного участка, выполненного горкомземом (10 дней). Кроме того, проект постановления должен быть согласован в течение 10 дней с горкомземом, юридическим отделом аппарата Акима, первым заместителем Акима Алматы. Важно то, что контроль над соблюдением большей части указанных выше сроков прохождения документов возложен на ДАиГ. При наличии отрицательного заключения градостроительной комиссии КГКП «Алматыжер» вносит предложения по проекту постановления Акимата Алматы об отказе в предоставлении прав на земельный участок на основании отрицательного заключения градостроительной комиссии (срок исполнения 5 дней). 3) вынесение Акиматом Алматы Постановления о предоставлении соответствующих прав на землю. Оно направляется в КГКП «Алматыжер» для передачи в горкомзем и выдачи заявителю. 4) формирование Горкомземом земельно-кадастрового дела для присвоения участку кадастрового номера, подготовки и выдаче заявителю правоудостоверяющих документов на землю. На эту стадию отводится 7 дней. 5) регистрация прав на земельный участок в центре недвижимости. Об этой стадии в приложении нечего не говориться, но по смыслу закона она является обязательной.
Правила взаимодействия уполномоченных государственных органов при оформлении прав на земельные участки, застроенных объектами недвижимости в городе Алматы (приложение № 2 к Постановлению Акимата от 7.07.03):
1) подача заявление заинтересованным лицом. Оно подается в Акимат Алматы, который потом направляет его в ДАиГ. 2) рассмотрение заявление ДАиГ и подготовка заключения по итогам рассмотрения. ДАиГ по заявленному участку дает поручения архитектору района и КГКП «Алматыжер», которые должны подготовить выкопировки имеющихся материалов генерального плана, ПДП, районных схем планировки и застройки городских территорий. В заключении ДАиГ должны быть указаны градостроительные регламенты, обременения и ограничения (красные линии, санитарно-защитные зоны, зоны отчуждения инженерных сетей, особо охраняемые, историко-культурные, заповедные зоны, оздоровительные, рекреационные зоны, районы реконструкции и перспективной застройки), рекомендации о правовом режиме и границах оформляемого участка. Эти работы должны быть выполнены в течение 7 дней. 3) оформление земельного участка. Эту деятельность осуществляет КГКП «Алматыжер», который на основании выше указанных материалов истребует у заявителя необходимые правоустанавливающие документы и заключает договор на осуществление следующих работ по оформлению испрашиваемых прав на земельный участок. На КГКП «Алматыжер» на этой стадии возложены следующие обязанности: 1) запрашивает из архива горкомзема земельно-кадастровое дело на оформляемый участок; 2) сверяет представленные документы с базой данных оформленных земельных участков; 3) производит анализ на соответствие запрашиваемых прав требованиям существующего законодательства; 4) совместно с заявителем выезжает на место, выполняет и корректирует топографическую съемку земельного участка; 5) сверяет права по представленным документам на недвижимость с фактическим использованием земельного участка; 6) определяет границы, площадь, земельную долю, правовой режим оформляемого земельного участка. Для этого этапа установлен срок в 10 дней. По смыслу п. 3 приложения 2 Постановление Акимата от 7.07.03 в этот срок не засчитываются время приведения заявителем представленных документов, подтверждающих права на недвижимость, в соответствии с фактическим положением на участке. В этом случае документы возвращаются заказчику для доработки. 4) согласование заявителем границ участка со смежными землепользователями. Эти работы заявитель осуществляет самостоятельно. В случае если участок принадлежит на каком-либо долевом праве, заявитель должен заключить соглашение по долям и по использованию земли с участниками долевой собственности. На этом этапе КГКП «Алматыжер» на основании представленных заявителем согласований в течение 5 дней выполняет: 1) камеральные работы по результатам полевых работ; 2) готовит технические материалы и передает их на согласование заявителю. 5) подготовка проекта постановления Акимата о предоставлении соответствующих прав на земельный участок. На этом этапе в течение 10 дней КГКП «Алматыжер» вносит предложение по проекту. При предоставлении права временного землепользования вместе с проектом постановления так же готовятся проект договора о временном землепользовании с расчетом арендной платы на земельный участок. При выкупе земельного участка вместе с проектом постановления готовится проект договора купли-продажи земельного участка на основании расчета стоимости земельного участка, выполненного горкомземом (10 дней). Кроме того, проект постановления должен быть согласован в течение 10 дней с горкомземом, юридическим отделом аппарата Акима, первым заместителем Акима Алматы. 6) вынесение Акиматом Алматы Постановления о предоставлении соответствующих прав на землю. Оно направляется в КГКП «Алматыжер» для передачи в горкомзем и выдачи заявителю. 7) формирование Горкомземом земельно-кадастрового дела для присвоения участку кадастрового номера, подготовки и выдаче заявителю правоудостоверяющих документов на землю. На эту стадию отводится 7 дней. 8) регистрация прав на земельный участок в центре недвижимости.
Правила взаимодействия уполномоченных государственных органов при оформлении прав на земельные участки в связи с изменением их целевого использования (приложение № 3 к Постановлению Акимата от 7.07.03): 1) подача заявление заинтересованным лицом. Заявление так же подается в Акимат Алматы, который потом направляет его в ДАиГ. 2) рассмотрение заявление ДАиГ и подготовка заключения по итогам рассмотрения. Непременным требованием в данном случае является наличие прав собственности или землепользования на земельный участок у заявителя, но необходимость изменения его целевого назначения. Это заключение ДАиГ выносится в соответствии с Генеральным планом города, его территориальным зонированием с учетом существующих градостроительных регламентов в течение 5 дней. 3) подготовка к рассмотрению градостроительной комиссии материалов по испрашиваемому земельному участку. Необходимым условием для перехода к этой стадии является положительное заключение ДАиГ, на основании которого архитектор района совместно с КГКП «Алматыжер» в течение 10 дней выполняет необходимые работы, истребует правоустанавливающие документы заявителя и выносит на рассмотрение градостроительной комиссии. 4) Заключение градостроительной комиссии о возможности изменения целевого использования земельного участка. Это заключение готовится и затем направляется на утверждение Акиму города Алматы. Срок - 5 дней. 5) проведение КГКП «Алматыжер» землеустроительных работ и внесение предложений по проекту постановления Акимата об изменении целевого использования земельного участка. Эта стадия осуществляется на основании утвержденного заключения градостроительной комиссии. В течение 10 дней КГКП «Алматыжер» вносит предложение по проекту. При предоставлении права временного землепользования вместе с проектом постановления так же готовятся проект договора о временном землепользовании с расчетом арендной платы на земельный участок. При выкупе земельного участка вместе с проектом постановления готовится проект договора купли-продажи земельного участка на основании расчета стоимости земельного участка, выполненного горкомземом. Кроме того, проект постановления должен быть согласован в течение 10 дней с горкомземом, юридическим отделом аппарата Акима, первым заместителем Акима Алматы. 6) вынесение Акиматом постановления о предоставлении соответствующих прав на землю. Оно направляется в КГКП «Алматыжер» для передачи в горкомзем и выдачи заявителю. 7) формирование Горкомземом земельно-кадастрового дела для присвоения участку кадастрового номера, подготовки и выдаче заявителю правоудостоверяющих документов на землю (срок - 7 дней). 8) регистрация прав на земельный участок в центре недвижимости.
I. Проблема идентификации земельных участков в гражданском обороте.
Оформление правоудостоверяющего документа на земельный участок, помимо правоустанавливающего, является одним из требований земельного законодательства для первичного рынка (п. 11 ст. 43 ЗК). Тот, кто однажды испытал на себе эту процедуру, прекрасно знает, каких усилий, времени, затрат и рисков это требует. Между тем, анализ норм ЗК показывает, что назначение правоудостоверяющего документа на земельный участок вовсе не состоит в том, чтобы удостоверить права. Для этого есть правоустанавливающий документ. Для того чтобы соотнести между собой эти понятия и определить назначение каждого из указанных документов на земельный участок обратимся к определениям. В соответствии с подп. 33 ст. 12 ЗК «правоустанавливающие документы на земельный участок - это документы, на основании которых возникают у граждан и юридических лиц соответствующие права на земельный участок (право частной собственности, право землепользования, сервитуты и другие вещные права на земельный участок). К правоустанавливающим документам Земельный кодекс относит: правовые акты исполнительных органов о предоставлении права на земельный участок, договоры купли-продажи (мены, дарения или иной сделки об отчуждении земельного участка) и решения судебных органов о признании права частной собственности на земельный участок, права землепользования и иных вещных прав на землю. Правоудостоверяющими документами ЗК признает документы, отражающие идентификационные характеристики земельного участка и выдаваемые территориальными органами по управлению земельными ресурсами собственникам земельных участков и землепользователям на основании правоустанавливающих документов. К правоудостоверяющим документам ЗК относит: акт на право собственности на земельный участок, акт на право постоянного землепользования и акт на право временного землепользования (подп. 34 ст. 12 ЗК). Формы правоудостоверяющих документов в настоящее время утверждены постановлением Правительства РК от 22.08.2003 г. № 851 «Об утверждении форм документов, удостоверяющих право на земельный участок». Из определений, данных в ст. 12 ЗК, таким образом, вытекает, что правоустанавливающие документы необходимы для того, чтобы подтвердить наступление юридических фактов (юридических составов), являющихся основаниями возникновения прав на земельные участки (договоры, решения суда, административные акты и др.). Перечень правоустанавливающих документов в ЗК носит исчерпывающий характер и не включает, например, свидетельство о наследовании. Правоудостоверяющие же документы, как вытекает из определения, призваны не удостоверить право, а идентифицировать земельные участки в гражданском обороте. В связи с изложенным закономерен вопрос, во-первых, о том, правомерно ли документ на земельный участок, который необходим для того, чтобы идентифицировать земельный участок, называть правоудостоверяющим, и, во-вторых, нужно ли правоудостоверяющий (то есть идентификационный) документ на земельный участок делать именным? В связи с тем, что форме правоудостоверяющего документа на земельный участок постановлением Правительства от 22.08.2003 г. № 851 придан именной характер, каждому новому правообладателю на вторичном рынке приходится всякий раз оформлять новый документ. Между тем из норм ЗК (подп. 34 ст. 12, п. 11 ст. 43) не вытекает, что документ, предназначенный для идентификации земельного участка должен быть именным. В этой связи вызывают сомнения установленные Правительством РК формы актов на земельные участки. Во-вторых, если земельный участок идентифицирован на первичном рынке выдачей правоудостоверяющего документа, то зачем его снова идентифицировать на вторичном рынке? Ведь параметры земельного участка не изменились. Сменился только правообладатель. О переходе права от одного лица к другому свидетельствует правоустанавливающий документ. А идентификационный документ при смене правообладателя может передаваться от одного лица к другому (от отчуждателя к приобретателю, от наследодателя - к наследнику и т.д.). Более того, в ЗК только для первичного рынка установлено требование о необходимости оформления правоудостоверяющего документа на земельный участок (п. 11 ст. 43). На вторичном рынке земельный участок может идентифицироваться актом на право собственности (право землепользования), оформленном на отчуждателя. Акт можно передать приобретателю. Запись же об отчуждателе можно аннулировать путем зачеркивания. Изложенную процедуру идентификации земельных участков на вторичном рынке в настоящее время можно использовать на основании действующего законодательства. В будущем для решения возникающих проблем необходимо: 1) в ЗК понятие «правоудостоверяющий документ» заменить на понятие «идентификационный документ (паспорт или план земельного участка»; 2) утвердить форму идентификационного документа, который не должен содержать сведения о правообладателе; 3) предусмотреть в ЗК и законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество норму, в соответствии с которой идентификация земельного участка осуществляется идентификационным документом (паспортом земельного участка или планом), который передается каждому новому правообладателю при переходе права в результате совершения сделки или иным основаниям. В настоящее же время из-за сложившейся практики оформления правоудостоверяющего документа на земельный участок на каждого нового собственника (землепользователя) при смене правообладателя увеличиваются не только время и затраты участников гражданского оборота, но, значительно, что иногда важнее, их риски. Так, например, если участники сделки прибегнут к нотариальной форме (хотя это не требуется по законодательству) и в момент нотариального оформления сделки произведут расчеты, а затем на основании такого договора приобретатель обратится в земельные органы для оформления правоудостоверяющего документа на свое имя (акта на земельный участок) с целью последующей регистрации прав на земельный участок, то это вовсе не означает, что его права после оформления акта на земельный участок будут зарегистрированы. Дело в том, что согласно ст. 118 ГК РК права на недвижимость, в том числе на земельные участки, считаются возникшими только с момента государственной регистрации (не с момента нотариального оформления сделки или выдачи акта на земельный участок). Поэтому до момента государственной регистрации (то есть до подачи заявления о регистрации в центр по недвижимости) правообладателем (собственником, землепользователем) признается отчуждатель. По его обязательствам на принадлежащее ему имущество может быть наложен арест. В случае его смерти на его имущество открывается наследство. При подаче заявлений в суд о его банкротстве на имущество налагается запрет на распоряжение. В итоге, приобретателю, который с отчуждателем нотариально оформил договор, произвел с ним расчет, и, затратив время и средства, оформил на себя правоудостоверяющий документ, при наступлении вышеуказанных обстоятельств откажут в государственной регистрации. Он имеет право вернуть свои деньги, но на это тоже потребуется много усилий, даже если отчуждатель окажется добросовестным участником гражданского оборота. Риски приобретателя уменьшаются, если участники обращаются непосредственно в центр по недвижимости, совершают сделку непосредственно в регистрирующем органе и подают заявление на регистрацию. На основании зарегистрированного договора приобретатель в последующем обращается в земельные органы для оформления акта на земельный участок. Но, во-первых, не все регистрирующие органы принимают на регистрацию заявления, если на приобретателя не оформлен правоудостоверяющий документ, и, во-вторых, если заявление принимается, то после регистрации права собственности на основании правоустанавливающего документа (договора), приобретателю приходиться в последующем тратить время и средства на оформление и регистрацию (уже повторную) правоудостоверяющего документа. В соответствии с законодательством регистрация правоудостоверяющего документа не требуется, так как объектом регистрации являются права, а не документы. Ведь право на основании договора, совершенного непосредственно в центре по недвижимости, уже зарегистрировано! Однако практика повторной регистрации правоудостоверяющего документа (актов на земельный участок) повсеместно распространилась в Казахстане. В итоге, на зарегистрированном правоустанавливающем документе (договоре) стоит одна дата регистрации, а на правоудостоверяющем (акте на земельный участок) - другая. Между тем, права на земельный участок возникли с момента регистрации права на основании правоустанавливающего документа (договора), а не акта на земельный участок. Все изложенные проблемы оформления правоудостоверяющего документа на земельный участок (актов на право собственности, право постоянного или временного землепользования) и регистрации прав на них обусловлены нормой ЗК, которая документ, призванный идентифицировать земельный участок, обозначила как правоудостоверяющий документ. Предлагаемые нами изменения в законодательство о замене таких документов на идентификационные документы не только способствуют упрощению процедур, сокращению затрат на оформление прав на земельные участки, но и способствуют значительному уменьшению рисков участников гражданского оборота.
Недостатки действующего законодательства по предоставлению земельных участков в Республике Казахстан и концепция необходимых изменений предоставления земельных участков.
Проведенный анализ процедур предоставления права на земельный участок позволяет заключить общий вывод о необходимости совершенствования действующего законодательства в этой сфере. Эта проблема может иметь как долгосрочные так и краткосрочные варианты решения. В отдаленной перспективе совершенствование законодательства потребует разработки, принятия и последующей реализации комплексной программы о недвижимости[23]. В более краткосрочной перспективе по нашему мнению следует предпринять следующие действия. Во-первых, предоставление земельных участков в собственность или землепользование, особенно на подготовительной стадии, закон (например, п. 1 ст. 43 ЗК) достаточно не регламентирует и здесь безусловно присутствует субъективное усмотрение уполномоченных государственных органов при принятии соответствующих решений. Мы полагаем, что оптимальным выходом из сложившейся ситуации, исключая вариант разработки изменений и дополнений в ЗК по совершенствованию механизмов предоставления земельных участков, является использования в качестве общего правила предоставления прав на земельные участки посредством организации и проведения торгов. Целесообразность этого порядка обуславливается тем, что на практике при предоставлении земельных участков наиболее продолжительные во времени, затратные и оставляющие широкий простор для субъективного усмотрения и коррумпированности являются так называемые подготовительные стадии предоставления земельных участков и необходимость самостоятельного согласования заинтересованным лицом с уполномоченными государственными органами и должностными лицами. Эти негативные стороны будут исключены, поскольку на публичные торги должны будут выставляться только полностью сформированные земельные участки (определены идентификационные характеристики, включая кадастровый номер, установлены градостроительные регламенты и т.д.). Специальные случаи предоставления земельных участков (адресное предоставление) должны рассматриваться и определяться в качестве исключений из общего правила и их перечень должен иметь исчерпывающий характер. По нашему мнению, сюда должны быть отнесены случаи предоставления прав на земельный участок 1) на безвозмездной основе, 2) если на нем расположены здания (строения, сооружения), принадлежащие на праве частной собственности (ст. 52 ЗК), 3) предоставление земельных участков репатриантам (оралманам) (ст. 46 ЗК), 4) для крестьянских (фермерских) хозяйств и негосударственных юридических лиц для ведения сельскохозяйственного товарного производства, которым земельные участки принадлежат на праве временного землепользования (ст. 24 ЗК). Данный порядок должен распространяться в качестве общего правила на все случаи предоставления земельных участков из государственного земельного фонда, кроме тех, которые специально указаны в законе. Данный вопрос детально регламентирован в действующем земельном законодательстве (ст. 48 ЗК, Правила организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или права аренды земельного участка, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 13 ноября 2003 года № 1140[24]). Неприменение данного порядка на практике обусловлено следующими причинами: 1) наличие других способов предоставления земельных участков, среди которых предоставление земельных участков из государственного земельного фонда посредством публичных торгов является лишь одним из немногих, 2) незаинтересованность государственных органов, государственных предприятий, а так же аффилированных с ними лиц в открытых и гласных процедурах предоставления земельных участков, 3) устоявшиеся традиции в сфере предоставления земельных участков.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |