Частная система это реальность? (Бекет Тургараев, председатель Северо-Казахстанского областного суда)

Частная система это реальность?

К задачам исполнительного производства относится обязательное и своевременное исполнение судебных решений, определений и постановлений по гражданским и административным делам, приговоров и постановлений по уголовным делам в части имущественных взысканий, а также в предусмотренных законом случаях - решений и постановлений иных органов. Но всегда ли решаемы эти задачи? Как повысить эффективность исполнения судебных решений? Путем внедрения института частного судоисполнителя, считает автор статьи - ученый, судья с многолетним стажем, председатель Северо-Казахстанского областного суда Бекет Тургараев.

В настоящее время исполнительное производство в Казахстане осуществляется государственными судебными исполнителями, относящимися к системе Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде. Взаимодействие между судейским сообществом и органами принудительного исполнения судебных постановлений происходит в виде совместной разработки программных задач развития судебной системы. Не случайно именно на IV съезде, являющемся высшим органом судейского сообщества, Президент Н. Назарбаев одним из главных приоритетов государства определил развитие и совершенствование судебной системы. При этом он подчеркнул, что авторитет судебной власти зависит не только от того, насколько защищены права граждан и юридических лиц в вынесенных судебных актах, но и насколько полно и своевременно исполнен данный акт. Однако дальнейшее оставление функции исполнения в составе Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде, на наш взгляд, идет вразрез с целями и задачами этого органа, созданного для материально-технического и иного снабжения судов. Исполнение судебных постановлений не относится к указанной сфере деятельности и должно быть изъято из компетенции комитета.

В последние годы многими учеными, судьями и специалистами-практиками высказываются различные предложения по созданию частной системы исполнительного производства. Введение альтернативной формы принудительного исполнения судебных постановлений и актов иных государственных органов обосновывается, прежде всего, перегруженностью судебных исполнителей. Если в 2003 г. судоисполнители республики приняли в работу 896 375 исполнительных документов, то в 2004 г. количество выросло до 952 469. В производстве судебных исполнителей находится в среднем от 100 до 120 документов, а в городских территориальных участках - от 500 до 700. Это сказывается на качестве работы судоисполнителя, ведет к массовому неисполнению или несвоевременному исполнению судебных актов по гражданским делам.

Кроме того, должники находят все более изощренные способы уклонения от исполнения судебных решений. За первое полугодие 2005 г. из находившихся на исполнении территориальных подразделений Комитета по судебному администрированию 284 тыс. документов, касающихся взыскания денежных средств в доход государства, на сумму 26,9 млрд. тенге, реально исполнено лишь 142 тыс. документов на сумму 3,1 млрд. тенге. Фактический процент по исполнению соответствующих документов составил 50, а по сумме взысканных средств - всего лишь 11,5.

Перегруженность судоисполнителей обусловлена и их малочисленностью. До сих пор остается нереализованной норма Закона «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» о соответствии количества судоисполнителей составу судей. Сейчас разрыв составляет 927 человек «в пользу» судей. Низкая заработная плата (в среднем по республике она составляет 14 тыс. тенге в месяц), отсутствие материальных стимулов также являются причинами того, что судебные исполнители мало заинтересованы в повышении эффективности работы. Они предпочитают «делать показатели» на относительно легко исполняемых категориях исполнительных документов (штрафы, госпошлина), а исполнение более трудоемких документов (по взысканию с юридических лиц или в их пользу) откладывать на неопределенное время.

Поэтому, безусловно, проблема реформы исполнительного производства назрела давно и требует кардинально нового подхода. Становится очевидным, что половинчатыми мерами, такими, как увеличение штатной численности судоисполнителей, повышение их заработной платы, расширение полномочий и усиление административной ответственности за неисполнение судебных актов, не обойтись. Введение института частных судебных исполнителей - мера, которая могла бы существенно способствовать разрешению накопившихся проблем.

Система частного исполнительного производства, сложившаяся в целом ряде стран, таких, как Бельгия, Франция, Польша, США, Нидерланды, Люксембург, свидетельствует об огромном положительном потенциале альтернативной формы исполнения судебных актов. Преимуществами исполнения судебных актов негосударственными структурами указываются возможность снижения расходов государства на финансирование исполнительной системы; право кредитора выбрать судебного исполнителя в границах территории районного суда как средство воздействия на качество работы судебных исполнителей; повышение заинтересованности в исполнении решений, включая взыскателя, должника и судоисполнителя, поднятие престижа органов исполнительного производства и, как следствие, привлечение квалифицированных работников и т.д.

Особенно привлекательной является французская модель системы частного исполнения судебных актов, при которой функции судебных исполнителей выполняются лицами, получившими лицензию на данную деятельность у государства. Для ее получения нужно иметь высшее юридическое образование, пройти двухгодичную стажировку в офисе «принудительного исполнителя», сдать государственный квалификационный экзамен. Судебные исполнители объединены в региональные палаты, которые представляют их интересы в судах и органах управления, обеспечивают соблюдение дисциплины и профессиональной этики. На общегосударственном уровне создана национальная палата, состоящая из 32 членов, избранных региональными палатами, и представляющая интересы судебных исполнителей («принудительных исполнителей») в отношениях с министерством юстиции и другими центральными органами государства.

В Германии частные судебные исполнители («регистраторы суда») свою деятельность осуществляют на основании сертификата. В Нидерландах судебные, исполнители сочетают черты государственного и частного лица. Они вправе заниматься частной практикой по возврату долгов по взаимному соглашению сторон, дачей правовых консультаций, быть поверенными в суде и свою деятельность строят на основе утвержденного бизнес-плана. Наличие его является обязательным требованием. Он должен содержать положения об окупаемости затрат судоисполнителей, указание на потенциальных клиентов и т.д. Указанный опыт организации исполнительного производства как частнопредпринимательской деятельности нуждается в тщательном изучении и осмыслении в целях возможного использования в будущем в нашей стране.

При этом введение института частного судебного исполнения в Казахстане должно стать альтернативной формой исполнительного производства в рамках соответствующих госорганов. Право выбора механизма принудительного исполнения судебного акта должно оставаться за взыскателями - гражданами.

Создание института частных судебных исполнителей должно сопровождаться расширением их прав на получение информации о должнике и оперативностью ее получения. Например, во Франции информацию из ипотечного кадастра о наличии недвижимости или автомашины в федеральной службе региона судебный исполнитель вправе получить по телефону. В Казахстане же получение ответа на запрашиваемую информацию составляет от 15 до 20 дней. Поэтому обоснованно ставится вопрос о предоставлении права доступа судебных исполнителей к базе данных налоговых органов, дорожной полиции.

Однако не все практики сегодня однозначно в позитивной форме воспринимают возможность введения частной системы исполнительного производства. Так, высказывается мнение о том, что провозглашение в Конституции обязательности решений судов на всей территории республики означает, что государство тем самым возложило на себя ответственность за организацию надлежащего исполнения исполнительных документов. Отмечая невозможность передачи публичной функции от органа исполнительного производства частному судебному исполнителю, делается вывод, что на данном этапе без изменения норм Конституции введение института частного судебного исполнителя не может рассматриваться. Под сомнение ставится также деление судебных исполнителей на государственных и частных с разделением их функций в зависимости от вида собственности правоотношений.

Полагаем, что введение частной формы исполнительного производства ни в коем случае не означает снятие с государства ответственности за исполнение актов судов и других органов. В любом случае одновременно должны сохраняться и укрепляться в организационном и материально-техническом плане государственные органы исполнительного производства. Кроме того, за государством будет оставаться лицензирование деятельности частных судебных исполнителей и контроль над ее осуществлением. Деятельность будет жестко регламентироваться законодательством. Государство может взять на себя также повышение квалификации судоисполнителей, в том числе на договорной основе. Одним из способов гарантирования государством соблюдения принципа законности частными судебными исполнителями может стать обязательное страхование их неправомерных действий (бездействий) с возмещением причинителю материального и морального вреда.

Для стран СНГ с еще сохраняющимся советским менталитетом создание института частных судебных исполнителей кажется непривычным. Но ведь совсем недавно институт частных нотариусов тоже казался неприемлемым, а сегодня он показал востребованность в условиях рыночной экономики. Частные нотариусы осуществляют нотариальные действия по расценкам, установленным государством. В этой связи актуальным является разработка тарифов на совершение отдельных исполнительных действий и нормативное закрепление предельных размеров вознаграждения. Однако есть мнение, что оплата частных судоисполнителей должна строиться на договорной основе с установлением предельного размера вознаграждения - не более 10 процентов по имущественным делам и не более 7 процентов по делам неимущественного характера.

В целях исключения разрозненности в работе частных судебных исполнителей рядом специалистов предлагается объединение их в палаты частных судебных исполнителей - некоммерческие, профессиональные самофинансируемые организации, созданные по региональному принципу с юридическим статусом, аналогичным статусу нотариусов. Высшим органом самоуправления предполагается съезд судебных исполнителей.

Высказывается мнение о требованиях, которые должны предъявляться к частным судебным исполнителям. Это и обладание казахстанским гражданством, достижение 25-летнего возраста, наличие высшего юридического образования, наличие стажа работы по специальности не менее двух лет, прохождение аттестации в специальной аттестационной комиссии, а для лиц, ранее не работавших в органах исполнительного производства, - прохождение соответствующей стажировки сроком не менее года (двух лет).

Решение данного вопроса ставит на повестку дня вопрос о категории исполнительных документов, для которых допустима частная система исполнения судебных решений. По мнению ряда специалистов, исполнение документов, затрагивающих материальные интересы государства или имеющих особый социально значимый характер, должно быть отнесено к исключительной компетенции государственных судебных исполнителей («категория исключительной компетенции»). По иным категориям дел («альтернативная категория»), где сторонами выступают физические, юридические лица, хозяйствующие субъекты различных форм собственности и т.д., взыскателям после подтверждения судом их законных прав предоставляется возможность для дальнейшего реального их исполнения через соответствующие государственные органы или через палату частных судебных исполнителей.

Критерии разграничения функций государственных и частных судебных исполнителей должны быть закреплены законодательно, определена категория дел, относящихся к исключительной компетенции государственных органов исполнительного производства. В частности, к исполнительным документам, имеющим «особо значимый социальный характер», можно отнести судебные решения в пользу инвалидов, несовершеннолетних, недееспособных или ограниченно дееспособных лиц, а также иных граждан, которые в силу своего возраста, психического или физического здоровья и по другим причинам не всегда могут самостоятельно защитить свои права.

Одним из критериев разграничения функций государственных и частных судебных исполнителей является возложение задачи по защите интересов государства и социально уязвимых граждан в суде на прокуроров или иных должностных лиц государственных органов. Так, согласно ст. 7 Закона «О прокуратуре», если лицо в силу физических, психических и иных недостатков не в состоянии осуществлять защиту своих прав, прокурор обязан принять необходимые меры по ее обеспечению. В соответствии со ст. 23 этого же закона он вправе обратиться с исковым заявлением в суд для восстановления нарушенных прав и защиты интересов государства, физических и юридических лиц.

При этом доводы о том, что принудительно-властный характер деятельности судебных исполнителей не допускает передачи данных функций частным лицам, не выдерживает критики. На наш взгляд, предъявление взыскателем исполнительного документа к частному судебному исполнителю носит характер гражданско-правовой сделки со всеми вытекающими отсюда для сторон юридическими последствиями и должно быть оформлено соответствующим типовым договором. В качестве вознаграждения судебному исполнителю может идти определенный процент от взысканной суммы долга. Вполне допустимо установить законодательно в пределах, скажем, 5-7 процентов, что позволит сделать деятельность частного судебного исполнителя самоокупаемой. При такой системе оплаты труда возможно формирование за счет определенных отчислений специального внебюджетного фонда развития исполнительного производства.

Таким образом, рыночные принципы экономики объективно требуют введения в Казахстане института частных судебных исполнителей, оплата услуг которого напрямую зависит от исхода и качества исполнения решения суда. Это позволит, во-первых, существенно снизить нагрузку государственных судебных исполнителей, что не может не сказаться на улучшении качества их деятельности. Во-вторых, приведет к уменьшению штата государственных судебных исполнителей, облегчит финансовое бремя государства по их содержанию, а значит, даст возможность повышения заработной платы работников органов исполнительного производства. В-третьих, такой подход создает условия для привлечения к деятельности по исполнению судебных постановлений квалифицированных профессионалов. В-четвертых, взыскатели обретут возможность выбора между государственной и частной системами исполнения решений судов, что является более демократичным, чем в настоящее время, когда такого выбора у них нет. В результате институт частных судебных исполнителей значительно усилит эффективность исполнения судебных актов и будет способствовать повышению авторитета судов, доверия граждан к судебной системе и к государству в целом.

Апробацию данного института можно было бы осуществить в виде эксперимента в двух-трех регионах с разным экономическим, социально-культурным и демографическим потенциалом. Результаты затем можно было бы обобщить и проанализировать, чтобы заранее определить возможные недостатки и пробелы в законодательстве, а также наиболее приемлемые и эффективные формы контроля и методической помощи частным структурам исполнительного производства со стороны государства.