Парламентаризм и выборы: выход из противоречий

02.11.2006

Парламентаризм и выборы: выход из противоречий

На последнем заседании Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ при Президенте РК вновь активно дискутировался вопрос о структуре Парламента и избирательной системе Казахстана. Двухпалатный или однопалатный Парламент? Мажоритарная или пропорциональная избирательная система? Вопросы эти, действительно, очень непростые. В том или ином варианте на них пытаются ответить практически все политические партии, которые представили свои предложения в Госкомиссию. Другое дело, что подчас по ним наблюдаются диаметрально противоположные мнения...

Корень ситуации нам, юристам, видится в принципиально различных подходах к проблеме. Чаще всего элементы одного целого — государственной власти и той среды, в которой она формируется и функционирует, анализируются в отрыве друг от друга. При этом совершенно не учитываются многочисленные факторы риска внутреннего и внешнего свойства, влияющие на властеотношения. К тому же нередко одни политические силы выступают с позиций лозунговой демократии. Другие, напротив, прикрываясь технократическими аргументами и якобы неудачами демократического развития, всячески дискредитируют либерализм.

Постараемся рассмотреть эти вопросы предметно и комплексно. Итак, двухпалатная структура нашего Парламента. О ней очень настойчиво говорилось еще при разработке и принятии первого Основного закона независимого Казахстана. Однако реализована эта идея была лишь в Конституции 1995 года. Для чего?

Во-первых, для расширения представительства различных интересов различных политических сил через применение опять же различных порядков формирования палат: Мажилиса — смешанной мажоритарно-пропорциональной непосредственно избирателями, Сената — через выборщиков-депутатов маслихатов и путем назначения Президентом.

Другой аспект целесообразности двухпалатного Парламента — повышение качества законодательной работы. Возможно, при этом усложнился процесс прохождения законов, включились дополнительные механизмы защиты от рисков из серии «семь раз отмерь». Возможно, какие-то инициативы Мажилиса сдерживаются в настоящее время Сенатом за счет повторных обсуждений и голосований. Но ведь именно эти факторы работают на качество отправления законодательной деятельности, на снижение вероятности проскакивания законов-скороспелок! И, как следствие, — на сокращение зерен раздора в отношениях между представителями верховной власти. Ведь Президент не может и не должен пропускать «бракованный» закон. А использование права вето всегда вызывает напряжение парламентариев.

В качестве оппонирующего мнения мы часто слышим, что двухпалатные парламенты присущи только федерациям. В том числе из уст персон именитых и авторитетных. Но подобное утверждение не более чем блеф, который запускается либо от элементарного невладения предметом дискуссии, либо от стремления лоббировать какие-либо решения.

Зарубежный опыт дает массу примеров многопалатных (полуторо-, двух- и даже трехпалатных парламентов) в унитарных государствах. Причем, по большому счету, вне зависимости от территории, численности населения и каких-то иных критериев. В принципе, чем сложнее набор географических, социальных, этнических, культурных и иных особенностей общества, тем сложнее построение государства. И в каждом конкретном случае первостепенное значение отдается «доморощенным» условиям, положительным тенденциям, которые призвана укрепить «двухпалатка», и факторам риска, действие которых она призвана нейтрализовать.

Если кого-то интересует статистика и география, без особых сложностей можно привести ее по странам и континентам. В том числе и по нашим ближайшим соседям.

Узбекистан, например, учредил двухпалатный парламент, а Кыргызстан, напротив, отказался от него. Однако в состоявшемся реформировании кыргызского парламента видится не ущербность «двухпалатки» вообще, а лишь в той ее модели, которая была закреплена в стране Конституцией 1993 года.

Вообще, двухпалатные парламенты бывают разные. В Кыргызстане выбрали вариант, при котором не удалось четко провести распределение общей компетенции между палатами и особенно ее организационно-правовое обеспечение. При этом, возможно, в странах, имеющих длительный опыт работы парламентов, подобная схема была бы оправданна. Однако в Кыргызстане правило «всем депутатским миром за все и сразу» явно не сработало.

В нашей Конституции, в отличие от приведенного примера, весьма четко закреплены функции Парламента. Они распределены на четыре группы: полномочия, осуществляемые на совместных заседаниях палат; вопросы, которые обсуждаются поочередно Мажилисом и Сенатом в раздельных заседаниях с итоговым общим решением; так называемые исключительные полномочия каждой из палат; вопросы, главным образом, кадровые и внутриорганизационные, которые каждая из палат решает самостоятельно.

Так что вся махина парламентских обязанностей довольно лаконично ранжирована. При этом можно с пониманием относиться к обидам некоторых мажилисменов, мол, «отстранены мы от дел сенаторских»! Аналогично можно понять сенаторов, которые не имеют отношения к компетенции мажилисменов. Но иного не дано. Иначе будет страдать общее дело.

В связи со сказанным актуализируется и другой вопрос: какой вектор в развитии полномочий палат представляется наиболее обоснованным — их концентрация в совместных заседаниях или дальнейшая индивидуализация компетенций?

Есть аргументы в пользу обеих позиций. Вроде бы, чем больше общих дел, тем сильнее орган. Однако особенности именно парламентской работы, в первую очередь коллективность обсуждений и решений, сложность выработки единого подхода, значительные временные затраты больше склоняют в пользу второго вектора.

По нашему мнению, продолжение конституционных начал по индивидуализации общей компетенции в полномочиях палат только укрепят возможности Парламента в целом, повысят его эффективность. Более того, за счет этого можно нивелировать возникающие подчас разговоры о неравноправии палат в тех или иных ситуациях, повысить роль Сената. К слову, большая персонализация компетенций позволит конкретизировать и ответственность палат за конкретные действия или бездействие. Далее возможен, как нам думается, следующий шаг — замена института роспуска всего Парламента прекращением полномочий только одной, «проштрафившейся» палаты с временным, на период проведения выборов, исполнением основных полномочий Парламента второй палатой.

Было бы правильно, если бы Мажилис отвечал только за формирование Правительства, то есть давал согласие на назначение Премьер-Министра и членов Правительства социально-экономического блока. И только он мог бы ставить вопрос о вотуме недоверия Правительству. Соответственно, эта палата и принимала бы на себя риск быть распущенной.

Рассматривая детали, мы не случайно всегда делаем акцент на более широкие связи. И то, что вместо роспуска всего Парламента предлагается временное прекращение полномочий лишь одной из его палат, представляется весьма выигрышным с точки зрения стабильности целой ветви законодательной власти. При всех положительных практических результатах временного осуществления Президентом РК законодательных полномочий Верховного совета «по делегации» в недалеком прошлом, это была вынужденная мера внепарламентской деятельности. Нельзя забывать о том, что народ осуществляет государственную власть не только через Парламент в лице его депутатов, но и посредством выборов и республиканского референдума. Поэтому самое время обратиться к выборной тематике и напомнить о двух главных функциях выборов: о назначении этого института демократии приводить в Парламент как можно больше разнообразных в политическом и ином окрасе сил, а также о выборах как основном средстве формирования эффективно действующей государственной власти.

Отсюда очевидно, что при всей разноликости депутатского корпуса Парламент просто обязан подниматься над индивидуалистическими мнениями партийных фракций и депутатских групп. Сказанное относится и к взаимоотношениям между законодательной и исполнительной властью. Тот, кто считает главным признаком и верхом демократии парламентское недоверие Правительству, а проявлением либерализма — разгоны законодателями «своего» же Правительства, делает большую ошибку не только теоретического плана. Устойчивость и эффективность власти — вот центральные звено в цепочке «государство — партийная система — организация выборов».

Если говорить о том, какая избирательная система оптимальная для Казахстана не только сегодня, но и в перспективе, то думается, что прежде всего та, которая, во-первых, позволит отбирать в Парламент действительно ответственных профессионалов и патриотов. Во-вторых, представлять интересы максимального числа политических партий и группировок. В-третьих, учитывать мнения этнических, гендерных, возрастных, конфессиональных и иных групп Казахстана.

Другими словами, Парламент по своему депутатскому корпусу должен быть таким, чтобы большинство казахстанцев однозначно могли сказать: «Это мой Парламент, мой депутат, я им полностью доверяю!». Точно так же, как мы говорим «да» нашему всенародно избранному Президенту.

В избирательном праве и избирательной системе должны быть заложены адекватные требования с позиций избирательных цензов, допуска политических партий к распределению мандатов, правил подсчета голосов и определения результатов выборов. Если конкретизировать этот тезис конструкциями «мажоритарной», «пропорциональной» и «смешанной» избирательных систем, то мы считаем целесообразным следующее. Нынешние правила выборов в Сенат нужно в принципе сохранить. При этом необходимо расширить число сенаторов, назначаемых Президентом (в том числе по представлению Ассамблеи народов Казахстана). А вот Мажилис избирать полностью на основе партийных списков. Или иными словами, по правилам пропорциональной системы. Не 50 на 50, не 25 на 75 процентов, а 100 процентов мажилисменов — по пропорциональной системе!

Вероятных критиков просим не спешить. Осознавая, что в Казахстане при многопартийной системе с безусловным лидерством партии «Отан» исход выборов предсказать несложно. Но, во-первых, мы помним о принципиальной исходной — работоспособности депутатского корпуса во взаимодействии с исполнительной властью. Во-вторых, партийные фильтры — лучшая гарантия подбора профессионалов с учетом политических и иных качеств. В-третьих, партийный канал опять же эффективное средство предотвращения регионализма местнических отношений. В-четвертых, нужно также иметь в виду, что в результате реализации президентской концепции развития гражданского общества наверняка изменится облик политической системы Казахстана. Укрепится роль политических партий, НПО и СМИ, цивилизованнее станет оппозиция. Собственно, новое дыхание получат и двухпалатный Парламент, и избирательная система. В этом нам видится выход из существующих сегодня противоречий.

Александр МАЛИНОВСКИЙ,

Анатолий МАТЮХИН,

эксперты рабочей группы по дальнейшей реализации потенциала Конституции и определению перспектив конституционного развития Казахстана