Поправками в Земельный кодекс законодатели пытаются уменьшить коррупцию среди чиновников, остановить деградацию земель, а также укрепить приоритет частной собственности (Ольга Флинк)

06.11.2006

Губительная половинчатость

Поправками в Земельный кодекс законодатели пытаются уменьшить коррупцию среди чиновников, остановить деградацию земель, а также укрепить приоритет частной собственности.

Коллизия между парламентом и правительством, случившаяся в 2003 году при принятии Земельного кодекса, стоила тогда премьеру Имангали Тасмагамбетову кресла. Страна же получила ущербный закон - принятые базовые ставки не позволили аграриям выкупить землю в количестве, необходимом для того, чтобы заработал рынок. До сих пор количество земли в частной собственности ничтожно мало и не превышает нескольких процентов. Кроме того, в результате противостояния и последующего компромисса был принят правительственный вариант Земельного кодекса, а значит, недоработанный документ. В связи с чем все последующие годы в кодекс вносились поправки, совершенствующие отдельные нормы. Очередная порция изменений и дополнений, предлагаемая законодателями сегодня, еще год-два назад казалась бы вполне ординарной. Нынче же, на фоне ряда конфликтов, порожденных именно упущениями земельного законодательства, поправки вызывают интерес и большие ожидания общества.

Отсутствие неприкосновенности

Несмотря на то что законопроект был одобрен в первом чтении еще в прошлом году, в рабочую группу продолжают поступать замечания и предложения от депутатов. Изначально в правительственном варианте было лишь четыре небольших поправки, мажилисмены увеличили их количество до 71, причем некоторые изменения имеют весьма серьезный характер. В основном предложения депутатов касаются выделения и изъятий участков земли в городах и ужесточения санкций за ненадлежащее отношение к земле в сельхозпроизводстве.

Норма, записанная в Земельном кодексе, о безвозмездном выделении 10 соток под индивидуальное жилищное строительство изначально была невыполнимой для крупных городов Казахстана. Поскольку наряду с ней действовала другая, противоположная по сути. А именно: «Земельные участки или право аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности и не предоставленные в землепользование, могут быть объектом продажи на торгах (конкурсах, аукционах). Перечень земельных участков или прав аренды земельных участков, предлагаемых для продажи на торгах (конкурсах, аукционах), определяется местным исполнительным органом и утверждается соответствующим решением представительного органа». В Астане набралось около 160 тыс. желающих получить землю под индивидуальное строительство. Площадь, занимаемая столицей, всего 72 тыс. га, половина из которой занята под строительство. Как удовлетворить запросы всех желающих, да еще и предоставить гражданам, у которых под снос попадают их дома с землей, право выбора между денежной компенсацией и новым участком, согласно статье 84 кодекса? В то время как депутаты ломали голову над решением этой проблемы, предлагая создавать резервные фонды земли в крупных городах, правительство выдвинуло свой вариант, по которому земля под жилищное строительство и под садовые участки будет выдаваться бесплатно лишь в сельской местности, а в городах и пригородах - за деньги. Правда, в другой статье оговаривается возможность для малоимущих получить 10 соток бесплатно. Непременное условие получения участка под индивидуальное строительство в городах - это отсутствие земли у гражданина. По заявлению председателя Агентства по управлению земельными ресурсами Бахыта Оспанова, соответствующие единые правила оформления документов разработаны и приняты. По ним в течение 7 дней гражданин, подавший заявление на предоставление земельного участка, должен получить решение комиссии.

Снос, изъятие земельных участков выявили множество проблем как законодательных, так и исполнительных. Поправки, предлагаемые депутатами, в основном направлены на уменьшение коррупционной составляющей. В качестве основного аргумента при сносе строений, назначении минимальной цены многие чиновники исполнительной власти, судебной применяли многозначительную формулу «для государственных надобностей». Вот как записано в Земельном кодексе: «Основаниями для изъятия и выкупа земельных участков для государственных надобностей являются: 1) международное обязательство; 2) предоставление земель для нужд обороны, особо охраняемых территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 3) обнаружение под участком месторождения полезных ископаемых (кроме общераспространенных); 4) строительство дорог, линий электропередачи, связи и магистральных трубопроводов, а также других объектов, имеющих государственное значение, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 5) снос аварийного и ветхого жилья, грозящего обвалом (обрушением); 6) генеральные планы городов и иных населенных пунктов, схемы зонирования территории и иная утвержденная в установленном порядке градостроительная или землеустроительная документация». Перечень этих надобностей нельзя назвать однозначным, но все же фантазия чиновников зачастую выходит и за означенные широкие рамки. Поэтому мажилисмены решили максимально конкретизировать случаи изъятия земли. Наиболее радикальное предложение внес Булат Абишев. Он решил, что вернее по смыслу и более соответствует Конституции выражение «принудительное отчуждение», а не изъятие. В этом контексте парламентарий оставляет лишь два мотива для отчуждения - 4) и 6), исключая «другие основания».

Его коллега по палате Сергей Киселев, напротив, считает необходимым, оставив 5 пунктов, изменить 6−й. «Изъятие под госнужды ничего общего не имеет с изъятием для исполнения генплана. Это изъятие земель под коммерческие проекты. И государство не должно вмешиваться в отношения хозяйствующих субъектов. Инвестор, который приходит, должен сам договариваться. Государство не должно быть посредником, поскольку используется весь адмресурс государства, аппарат принуждения. Идея поправок в том, что государственной надобностью является только строительство инфраструктуры, дороги, ЛЭП, связи, объекты социально-культурного значения, которые будут находиться в госсобствености - коммунальной или республиканской. Это школы, больницы, детсады, научные центры и т.д. И в порядке обсуждения - инфраструктурные объекты по концессионным соглашениям. Генплан Алматы, например, утверждался в 2002 году, на практике в него изменения вносятся когда угодно, он не является незыблемым».

Но ни то, ни другое предложение рабочей группой не одобрено. Пока формулировка осталась приближенной к прежней редакции, с небольшой корректировкой. Во всем законопроекте слово «надобность» заменяется словом «нужда», отчего-то показавшимся мажилисменам более звучным и выразительным. Кроме того, при предоставлении другого участка взамен изымаемого учитывается стоимость прежнего, а также понесенные убытки.

Сергей Киселев предложил концептуальную поправку о том, что при несогласии собственника с решением о выкупе у него земельного участка (права землепользования) либо с ценой он имеет право обращаться в суд наравне с исполнительным органом, принявшим решение о выкупе. Кроме того, мажилисмен считает необходимым распространить это право и на третьих лиц - наследников, опекунов, залогодержателей данного земельного участка.

Другие предлагаемые изменения в разной мере должны уменьшить произвол чиновников и спекуляцию земельными участками. Однако, по мнению законодателей, законов и так достаточно, чтобы регулировать и контролировать выдачу и изъятие земельных участков. Другое дело, что они игнорируются самими исполнительными органами. «Необходима открытость. Исполнительные органы могли бы вывесить списки, чтобы люди видели свою очередность, сколько выделено земли в этом году, сколько будет выделено на будущий год, - считает Бахыт Оспанов. - Кроме того, исполнительный орган должен давать разрешение на изъятие участков только после того, как застройщик договорится со всеми людьми о стоимости сноса. На практике получается наоборот».

Сергей Киселев считает, что главная причина злоупотреблений - в декларативности нормы о неприкосновенности частной собственности. Этот принцип постоянно нарушается «в угоду той или иной целесообразности, амбициям некоторых чиновников». Как, например, получилось с законами об особых статусах Астаны и Алматы, в которых срок на раздумья, выбор варианта при изъятии земельного участка сокращен до трех месяцев (в Гражданском кодексе срок - год). Между тем в права наследства человек вступает через полгода. Значит, изначально заложена возможность наложения сроков, и наследники, не имея права обратиться в суд, лишаются фамильной недвижимости.

Земля по назначению

Другая часть поправок в Земельный кодекс касается земель сельхозназначения. В ряде законов достаточно ясно прописаны санкции, когда земли или не используются и зарастают бурьяном, или используются хищнически - товаропроизводитель не вносит удобрения, истощая почву. В таких случаях земельные инспекторы должны штрафовать виновника, обязывая исправить ситуацию. Если землепользователь (землевладельцев у нас крайне мало) никаких мер не принимает, участок должен изыматься.

«Проблема плодородия земли очень важна. Идет деградация земель - не вносятся удобрения, не соблюдается агротехника. Засоренные поля заражают другие сорняками, болезнями, паразитами. Но работу с нерадивыми землепользователями земельные инспекторы практически не ведут», - говорит мажилисмен Еркин Рамазанов.

Инспекторы в свою очередь сетуют на то, что у них не хватает транспорта, людей. Для определения снижения плодородия участка надо проводить почвенные анализы. Но лаборатории - лишь в районных центрах, мобильных передвижных нет. Сложно и со специалистами - хлопот много, денег мало. Кроме того, как заверяют представители Агентства по управлению земельными ресурсами, им не хватает полномочий эффективно воздействовать на нарушителей Земельного кодекса. Дальше штрафов дело не идет, поскольку их предписания нерадивые аграрии не собираются выполнять, а судебные приставы игнорируют обращения инспекторов по административным взысканиям.

Поэтому депутаты попытались ввести поправку, по которой земельные инспекторы смогут обращаться в суды не только по поводу возмещения ущерба, но и по фактам неисполнения обязательных предписаний, выданных уполномоченным органом.

Однако вряд ли это сможет кардинально исправить положение. Система земельных инспекторов доходит лишь до областного уровня. А контроль за использованием земель проводится на уровне районном. Главный инспектор, он же председатель Агентства по управлению земельными ресурсами, обязан рассматривать и утверждать все протоколы и постановления по административным нарушениям, составленные районными и областными инспекторами. Это - узаконенная волокита. То есть административными мерами воздействовать на землепользователя, который не обрабатывает или плохо ухаживает за землей, практически невозможно. Со стороны государства забота о плодородии земли тоже весьма сомнительна - в год субсидируется лишь 30% удобрений, сокращаются и другие объемы помощи. Главное - базовые ставки на землю, установленные правительством и поднятые до недосягаемости, по политическим соображениям не создали рынка земли. А значит, принимая землю в залог, банки назначают любую цену. Соответственно, нет частной собственности на землю - не будут работать и многие положения Земельного кодекса. И отдельными изменениями его статей ситуацию в аграрном секторе не улучшить. Правительство должно понимать, что сельское хозяйство начало медленно, но верно сползать в стагнацию с последующим банкротством.

Ольга Флинк