|
Правовой режим Национального фонда Республики Казахстан
Авторы данной статьи - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и гражданского процесса А. ДИДЕНКО и кандидат юридических наук, управляющий партнер алматинского офиса юридической фирмы «Саланс» А. КЕНЖЕБАЕВА анализируют юридическую сторону правового режима Нацфонда (точнее средств Нацфонда) причем, не его правовой статус, или правовое положение, поскольку в связи с принятой в Казахстане моделью его образования Нацфонд не обладает статусом юридического лица, хотя в отдельных странах подобный фонд является юридическим лицом. На него не распространяются нормы Гражданского кодекса (ГК) и других законодательных актов, относящиеся к такой организационной форме некоммерческих юридических лиц, как общественные фонды.
Правовое определение Национального фонда содержится в Бюджетном кодексе РК: «Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов» (п. 1 ст. 11). Национальный фонд Республики Казахстан (далее — Нацфонд) был создан в 2000 г. в соответствии с Указом Президента РК от 23 августа 2000 г. «О Национальном фонде Республики Казахстан». Цели и задачи Нацфонда были определены в Указе Президента РК от 29 января 2001 г. «О некоторых вопросах Национального фонда Республики Казахстан». Концептуальное решение основных вопросов Национального фонда Республики Казахстан было завершено Бюджетным кодексом РК. Наконец, Указом Президента РК от 1 сентября 2005 г. была утверждена Концепция формирования и использования средств Национального фонда РК на среднесрочную перспективу. В Послании Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана от 1 марта 2006 г. специально подчеркнута роль Национального фонда, который призван обеспечить стабильность финансового рынка, поддержание необходимой гибкости реального обменного курса для снижения отрицательных последствий роста инфляции и, одновременно, стимулирования экономического роста. Правительство обязано при этом обеспечить прозрачное и эффективное формирование и использование средств Фонда. Политики, журналисты, экономисты посвятили немало выступлений, касающихся значения Национального фонда для экономики страны. Юридическая мысль пока не уделила достаточного внимания особенностям правового режима этого специфического вида государственного имущества. В нормативных правовых актах иногда используются неточные формулировки, способные породить ошибочное мнение о Нацфонде как субъекте права, а не как об имуществе. Так, например, в упоминавшейся Концепции формирования и использовании средств Нацфонда говорится о нормативных правовых актах, регулирующих деятельность (выделено нами. — А. Д., А. К.) Нацфонда.
Национальный фонд как объект права государственной собственности
Национальный фонд — часть государственной казны Объекты права государственной собственности законодательно подразделяются на объекты республиканской и коммунальной собственности. Национальный фонд это, разумеется, категория республиканского значения. Имущество, относящееся к республиканской собственности, призвано обеспечивать нужды всего государства в целом. В соответствии с п. 2 ст. 192 ГК республиканская собственность состоит из государственной казны и имущества, закрепленного за государственными республиканскими юридическими лицами в соответствии с законодательными актами. Поскольку средства Нацфонда не закреплены ни за какими государственными юридическими лицами, то методом исключения можно сделать вывод, что этот вид государственного имущества входит в понятие «государственной казны». Правильность этого вывода подтверждается также понятием государственной казны. Так, часть вторая п. 2 ст. 192 ГК со ссылкой на статью 193 ГК предусматривает, что государственную казну РК составляют средства республиканского бюджета, золотовалютный запас и алмазный фонд, земля, ее недра и воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами. Если в частной собственности не могут находиться отдельные виды имущества, которые в соответствии с законодательными актами не могут принадлежать гражданам или юридическим лицам (ст. 191 ГК), то для государственной собственности таких ограничений не установлено, то есть в государственной собственности может находиться любое имущество. К этой категории государственного имущества относится и Нацфонд. Правовому режиму большинства объектов права республиканской собственности посвящены специальные законы: бюджету, земле, недрам, валюте. В отдельном законодательном регулировании нуждаются также отношения, связанные с Нацфондом. Один только его объем отражает потенциал Нацфонда для экономики республики. В утвержденном Указом Президента РК от 1 сентября 2005 г. Отчете о формировании и использовании Национального фонда РК за 2004 г. общий объем Нацфонда составил 528 233 521 тыс. тенге. В 2005 году в Национальный фонд поступило 2,9 млрд долларов США, или около 385,4 млрд тенге, т.е. фактически 18,4 % дохода бюджета. В 2005 году фонд вырос с 5,1 до 8 млрд долларов США, т.е. на 1,71 трлн тенге, или на 156,9 %. Для сравнения можно назвать такие цифры: расходы на образование составили 66 384 355 тыс. тенге; расходы на судебную систему — 9 775 553 тыс. тенге. Основой классификации разновидностей объектов, находящихся в республиканской собственности, отражающей наиболее существенные особенности каждого из них, могут служить, по нашему мнению, источники их формирования, субъекты и способы распоряжения. Рассмотрим эти признаки применительно к Нацфонду.
Источники формирования Национального фонда
Источники формирования Нацфонда определены Бюджетным кодексом РК, в ст. 23 которого содержится их перечень. Наиболее крупным из источников являются официальные трансферты из республиканского бюджета, определяемые как превышение фактических поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора над их годовыми объемами, утвержденными законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год. Организациями сырьевого сектора являются юридические лица, основной деятельностью которых являются добыча и обработка природных ресурсов. Перечень организаций сырьевого сектора устанавливается Правительством РК. Поступления от организаций сырьевого сектора представляют совокупность поступлений в бюджет по таким видам налогов, как корпоративный подоходный (данный налог перечисляется в настоящее время АО «СНПС-Актобемунайгаз», АО «Разведка Добыча «КазМунайГаз», ТОО «Тенгизшевройл», «Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б.В.», АО «Мангистаумунайгаз», АО «Каражанбасмунай»); на добавленную стоимость; на сверхприбыль; бонусы; роялти; доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам. Другими источниками пополнения Нацфонда являются: официальные трансферты из республиканского бюджета, определяемые за счет поступлений от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям; официальные трансферты из республиканского бюджета, рассчитываемые в размере десяти процентов от планируемых в республиканском бюджете сумм поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора; официальные трансферты из местного бюджета, определяемые за счет поступлений от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения; инвестиционные доходы от управления Нацфондом, которые образуются от размещения средств Нацфонда в финансовые активы и иное имущество, за исключением нематериальных активов; иные поступления и доходы. Концепция формирования и использования средств Нацфонда от 1 сентября 2005 г. предусматривает расширение источников формирования Нацфонда. Так, прямые налоги от нефтяного сектора теперь платят не отдельные предприятия, по перечню Правительства РК, а все юридические лица, занимающиеся добычей и (или) реализацией сырой нефти и газового конденсата, в Нацфонд поступают все средства от продажи участков сельскохозяйственного назначения.
Распоряжение Национальным фондом
Понятия распоряжение и использование применительно к денежным средствам являются однопорядковыми, поскольку пользование деньгами есть не что иное, как распоряжение ими, поэтому, говоря о распоряжении Нацфондом, мы также будем иметь в виду способы его использования. Распоряжение Нацфондом в строгом гражданско-правовом понимании этого правомочия осуществляет лишь Президент РК. В соответствии с подпунктом 3 п. 2 Указа Президента РК «О Национальном фонде Республики Казахстан» «объем и направления использования Фонда определяются Президентом Республики Казахстан по предложению Правительства Республики Казахстан». В свое время раздавались небезосновательные упреки в отсутствии прозрачности использования Фонда, поскольку не существовало никаких правил о допустимости тех или иных расходований Фонда, порядка отчетности за произведенные расходы. Существующая правовая база снизила возможности для подобных упреков. Правовой механизм, предшествующий принятию президентского акта о распоряжении Нацфондом, включает другие органы с реальным правовым значением принимаемых ими решений. Это — Правительство РК, Нацбанк РК, Совет по управлению Нацфондом. Рамки распоряжения Нацфондом со стороны Президента РК, в свою очередь, очерчены законом, что не позволяет производить произвольные траты средств Фонда. Компетенция Совета по управлению Национальным фондом сводится к тому, что он, являясь консультативно-совещательным органом при Президенте РК, вырабатывает предложения по эффективному использованию Нацфонда и его размещению в финансовые активы и иное имущество, за исключением нематериальных активов. Функциями Совета по управлению Нацфондом являются: 1) выработка предложений по повышению эффективности формирования и использования Национального фонда; 2) рассмотрение и выработка предложений по объемам и направлениям использования Национального фонда; 3) выработка предложений по перечню разрешенных финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, для размещения Национального фонда. Решение о создании Совета по управлению Национальным фондом, его состав и положение о нем утверждаются Президентом РК. Правительство РК и Нацбанк РК также реализуют правомочие распоряжения Нацфондом в тех случаях, когда заключают между собой договор доверительного управления, и когда Нацбанк реализует правомочия по управлению активами Фонда. Однако это распоряжение носит производный характер, поскольку осуществляется в пределах, определенных государством в лице Президента РК. Распорядительные акты Президента РК в отношении Нацфонда ограничены законодательными рамками, которые предопределены целями использования Нацфонда. Бюджетный кодекс РК исчерпывающим образом регламентирует этот вопрос. Национальный фонд расходуется: на компенсацию потерь республиканского бюджета, определяемых как разница между утвержденными и фактическими объемами поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора в целом по текущему финансовому году. Размер компенсации не может превышать общую сумму недоисполнения республиканского бюджета по поступлениям. В случае превышения общего фактического объема поступлений над их утвержденным объемом компенсация не осуществляется; в виде целевых трансфертов, передаваемых из Нацфонда в республиканский бюджет на цели, определяемые Президентом РК; на покрытие расходов, связанных с управлением Нацфондом и проведением ежегодного аудита. Нацфонд размещается в разрешенные финансовые активы и иное имущество, за исключением нематериальных активов, в целях обеспечения: сохранности Национального фонда Республики Казахстан; поддержания достаточного уровня ликвидности Национального фонда Республики Казахстан; высокого уровня доходности Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска; получения инвестиционных доходов. Концепцией формирования и использования средств Национального фонда предусмотрено, что активы Нацфонда инвестируются исключительно в зарубежные финансовые инструменты, номинированные в иностранной валюте, и имеют эталонные портфели, состоящие из ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте. Основной частью активов Нацфонда в настоящее время управляют «ABN AMRO Bank», «State Street Bank», «Deutche Bank», «BNP Paribas», «Citybank» и HSBC. Перечень разрешенных финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, определяется Правительством РК совместно с Национальным банком РК по предложению Совета по управлению Нацфондом. Нацфонд не может использоваться на кредитование физических и юридических лиц и в качестве обеспечения исполнения обязательств. Компенсация потерь республиканского бюджета за счет Нацфонда осуществляется в ходе его исполнения без уточнения республиканского бюджета в Парламенте РК по итогам финансового года с согласия Совета по управлению Нацфондом. Объемы целевых трансфертов, передаваемых из Нацфонда в республиканский бюджет, утверждаются законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год. Концепция формирования и использования средств Нацфонда в целях недопущения «истощения» Нацфонда не позволяет превышать в законе о государственном бюджете на соответствующий финансовый год объем трансферта из Нацфонда в госбюджет более чем одну треть активов Нацфонда. Порядок зачисления активов в Нацфонд и использования Нацфонда определяется Правительством РК.
Договор доверительного управления Национальным фондом
Договор доверительного управления Национальным фондом — гражданско-правовой договор Одним из немногих случаев участия государства в гражданских правоотношениях является договор доверительного управления Нацфондом. Пункт 6 ст. 11 Бюджетного кодекса устанавливает, что Национальный банк берет на себя ответственность по управлению Нацфондом на основе договора о доверительном управлении, заключенного между Нацбанком и Правительством. Договор этот особенный, ибо заключается между высшими публичными органами, но как любой гражданско-правовой договор имеет при этом частноправовое содержание. 18 мая 2001 г. Правительство РК приняло постановление «О договоре о доверительном управлении Национальным фондом Республики Казахстан», которое было в дальнейшем дополнено постановлением Правительства РК от 26 июля 2004 г. «О некоторых вопросах доверительного управления Национальным фондом Республики Казахстан». Заключая договор доверительного управления, государство выступает в гражданском обороте хотя и в публичном интересе (стабилизация социально-экономического развития, накопление сбережений для будущих поколений, сокращение уязвимости страны от внешних факторов), но реализует этот интерес чисто гражданско-правовыми инструментами. На настоящий договор распространяются как положения ГК о договоре доверительного управления (ст.ст. 883—895), так и общие нормы договорного права. Это обстоятельство иногда игнорируется в законодательных актах. Так, в постановлении Правительства РК от 18 мая 2001 г. «О договоре о доверительном управлении Национальным фондом Республики Казахстан» закреплено, что договор может быть расторгнут только на основании соответствующего решения Президента РК (п. 7.4). Но Президент РК не является стороной данного договора и, следовательно, не может обладать правомочием по его расторжению. Данный договор может быть расторгнут по общим основаниям, предусмотренным ГК, сторонами, которые его заключили.
Содержание договора доверительного управления Национальным фондом
Сторонами договора доверительного управления являются Нацбанк и Правительство. Ст. 24 Закона «О Национальном банке РК» регулирует деятельность Национального банка, когда он выступает в обычной роли центрального банка — держателя республиканских резервов. Функции Национального банка по доверительному управлению не урегулированы данной статьей закона. Национальный банк выполняет свои функции в качестве доверительного управляющего Национальным Фондом на основе гражданско-правового договора (т.е. договора о доверительном управлении). Предметом договора выступают средства Нацфонда. Срок действия договора 20 лет с автоматической пролонгацией его действия на следующий срок, если ни одна из сторон за месяц до окончания срока его действия письменно не уведомит другую сторону о нежелании продлить действие договора. Особенностью содержания данного договора является то, что все основные его условия предопределены в нормативном порядке, и, следовательно, выступают в роли так называемых нормативно-договорных условий, широко известных социалистическому праву и сведенных к минимуму в рыночном правовом механизме. Такие условия свойственны лишь публичным договорам и договорам присоединения, некоторые из которых заключаются на основе Типовых договоров, утвержденных в нормативном порядке. Данный договор не является ни публичным, ни договором присоединения. Правовой природе названных договоров присущ такой признак, как неопределенность одной из будущих сторон договора (присоединяющегося субъекта), в то время как в рассматриваемом договоре оба контрагента определены заранее. Основной обязанностью доверенного управляющего — Нацбанка является обеспечение сохранности первичного инвестиционного капитала, получение высокой доходности от управления фондом. При выполнении своих функций по Договору о доверительном управлении, Национальный банк получает прибыль для себя в форме дохода от управления Национальным фондом. Подпункт 4 пункта 1 статьи 2 Договора о доверительном управлении также предусматривает, что Национальный банк имеет право «…на получение комиссионного вознаграждения по итогам года, зависящего от результатов самостоятельного управления Фондом, равного 10 % полученного положительного сверхдохода, но не более 0,02 % от среднегодовой рыночной стоимости Фонда, находящегося в самостоятельном управлении Банка. Сверхдоход определяется как разница между фактической доходностью и доходностью эталонного портфеля Фонда, умноженная на среднее арифметическое рыночных стоимостей портфелей в самостоятельном управлении Банка на конец каждого месяца отчетного года. В случае получения отрицательной сверхдоходности Фонда, Банк возмещает Правительству сумму равную 10 % полученного отрицательного сверхдохода, но не более 0,01 % от среднегодовой рыночной стоимости Фонда, находящегося в самостоятельном управлении Банка». Основной целью Национального банка по Договору о доверительном управлении является инвестирование финансовых активов Национального фонда с целью получения прибыли для Республики Казахстан (п. 1 ст. 1 Договора о доверительном управлении, с изменениями, внесенными в соответствии с постановлением Правительства от 26 июля 2004 г. «О некоторых вопросах доверительного управления Национальным фондом Республики Казахстан»). Из законодательства и Договора о доверительном управлении Национальным фондом ясно следует, что основной целью доверительного управления Национальным фондом как раз и является предоставление возможности Национальному банку надлежащим образом инвестировать средства Национального фонда для целей получения прибыли для Республики Казахстан. Правительство имеет право получать от Банка информацию о его деятельности по управлению Нацфондом. Правительство также имеет право требовать перечисления денег из Фонда в республиканский и местные бюджеты в порядке и случаях, предусмотренных законодательством. Обязанности Правительства сводятся к выплате Банку комиссионного вознаграждения за управление Фондом, а также предоставлению Банку прогнозов квартальных поступлений в Фонд и расчеты ожидаемых сумм компенсации потерь республиканского и местного бюджетов за один месяц до даты предполагаемого изъятия денег (активов). Наряду с названными правами и обязанностями сторон, в договоре доверительного управления содержатся и другие условия, носящие более частный характер: о назначении юридического советника, который в случае необходимости, будет представлять интересы Фонда при разрешении юридических споров, о предоставлении отчетности, проведении аудита и т.д. Ст. 883 ГК предусматривает, что доверительному управляющему передаются учредителем определенные права в отношении имущества (владение, пользование, распоряжение). Собственником имущества при доверительном управлении остается учредитель. Казахстанское право не знает института траста, при котором доверительный управляющий становится собственником имущества наряду с учредителем траста. Поэтому бесспорно, что государство, заключив договор о доверительном управлении с Нацбанком РК, остается собственником переданного в доверительное управление имущества Национального фонда.
Ответственность сторон по договору доверительного управления Национальным фондом
В силу того обстоятельства, что сторонами настоящего договора являются высшие публичные органы, в нем не используется (хотя для этого не существует юридических препятствий) такая широко применяемая в повседневном рыночном обороте мера ответственности, как неустойка, и единственным видом ответственности выступает возмещение убытков. Пункт 2.3. Договора гласит: «Банк несет ответственность за убытки, причиненные Фонду, вследствие ненадлежащего исполнения своих обязательств по настоящему договору. Обязательства по сделкам, совершенные Банком с превышением предоставленных ему правомочий или с нарушением установленных для него ограничений, несет Банк за счет своего имущества». Текст настоящего пункта выполнен неудачно. Убытки являются формой ответственности должника перед кредитором и, следовательно, могут быть причинены только стороне по договору, то есть Правительству. Процитированная норма имела бы смысл, если бы казахстанский законодатель признал за Нацфондом статус субъекта права. Что же касается ответственности Банка при превышении предоставленных ему правомочий или нарушения установленных ограничений, то такие правонарушения вписываются в стандартные правила договорной ответственности, которые не требуют специальной оговорки. Так же отсутствует какой-либо смысл в указании на то, что Банк отвечает своим имуществом. Банк несет ответственность по правилам ГК об ответственности юридических лиц и никакой специфики этой ответственности постановлением Правительства предусмотрено быть не может. Нацбанк РК является государственным учреждением. В силу ст. 44 ГК государственное учреждение отвечает не всем принадлежащим ему имуществом, как это установлено законом в качестве общего правила, а только находящимися в его распоряжении деньгами. При недостаточности у государственного учреждения денег ответственность по его обязательствам несет Правительство РК или соответствующий местный исполнительный орган. Теоретически можно допустить совершенно необычную ситуацию. Нацбанк, нарушив договор с Правительством, обязан нести ответственность, на которую у него не хватает денег, следовательно, за Нацбанк в субсидиарном порядке само Правительство должно будет отвечать перед самим собой. Важным положением закона, регулирующим взаимоотношения по договору доверительного управления, является требование о том, что средства Нацфонда, находящиеся у доверительного управляющего по договору доверительного управления, подлежат учету доверительным управляющим отдельно от имущества, принадлежащего ему на праве собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления) (п. 2 ст. 885 ГК). Поэтому, применительно к Нацфонду, как бы ни велся в действительности учет доверенного имущества Нацбанком, какие бы правила ни принимал Нацбанк по этому поводу, всегда действует процитированная императивная норма. Противоречащие этому пункту банковские правила не действуют на основании п. 2 ст. 3 ГК и ст. 4 Закона РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах», ставящими ГК в иерархии нормативных актов выше других актов (кроме Конституции РК и конституционных законов). Следовательно, характер учетных операций, проводимых Нацбанком в отношении имущества Национального фонда, не влияет на статус государства как собственника этого фонда и потенциального субъекта ответственности за счет средств Нацфонда. Отдельный учет доверенного имущества доверительным управляющим является дальнейшим подтверждением того, что собственником этих средств продолжает оставаться государство. Из всего сказанного выше следует, что Национальный банк как доверительный управляющий средств Нацфонда не отвечает по долгам государства, то есть кредиторы государства не могут предъявить иски к Национальному банку и взыскать средства Нацфонда со специальных счетов в Национальном банке.
Ответственность государства по своим долгам за счет средств Национального фонда
При решении проблемы об ответственности государства по своим долгам за счет средств Нацфонда следует, прежде всего, проанализировать роль и правомочия в данном вопросе доверительного управляющего, то есть Национального банка.
Сложный правовой статус Национального банка
Правовой статус Национального банка является сложным и уникальным. Национальный банк играет различные роли в различных ситуациях. В определенных случаях Национальный банк действует как государственный орган. В этом качестве Национальный банк издает нормативные акты, в пределах его компетенции, выдает лицензии, и т.д. (ст.ст. 4 и 8 Закона «О Национальном банке РК»). Как регулирующий государственный орган Национальный банк может нести ответственность за свои незаконные акты в соответствии со специальными правилами ГПК (глава 27 Гражданско-процессуального кодекса РК и ст. 72 Закона «О Национальном банке РК»). Национальный банк представляет в пределах своей компетенции интересы Республики Казахстан в отношениях с центральными банками и банками других стран (ст. 1 Закона «О Национальном банке РК»), он подотчетен Президенту РК (ст. 3 Закона «О Национальном банке РК») и имеет право издавать нормативные правовые акты (ст. 4 Закона «О Национальном банке РК»). Как юридическое лицо, Национальный банк независим в своей деятельности от других государственных органов и Правительства. Ст. 21 Закона «О Национальном банке РК» точно определяет, что Национальный банк в пределах предоставленных ему законодательными актами полномочий независим в своей деятельности. Органы представительной и исполнительной власти не вправе вмешиваться в деятельность Национального банка Казахстана, его филиалов, представительств и организаций по реализации его законодательно закрепленных полномочий. Это не запрещает республике потребовать от Национального банка отчета по своим операциям в качестве доверительного управляющего Национальным фондом, что указано в Положении «О доверительном управлении Национальным фондом». В то же время, Национальный банк тесно взаимодействует с Правительством и другими государственными органами. Национальный банк координирует свои действия и регулярно совещается с Правительством. И Национальный банк, и Правительство обязаны информировать друг друга о предполагаемых действиях и достигнутых результатах (ст. 22 Закона «О Национальном банке РК», п. 3 ст. 24 и п. 16 ст. 58 Бюджетного кодекса РК). Председатель Национального банка принимает участие в заседаниях Правительства с правом совещательного голоса (ст. 22 Закона «О Национальном банке РК»); является членом Совета по управлению Национальным фондом (Указ Президента РК от 28 декабря 2004 г. «О некоторых вопросах Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан»). По соглашению с государственными органами Национальный банк может действовать как банк, финансовый советник и агент для таких органов (ст. 23 Закона «О Национальном банке РК»). Национальный банк является банком Правительства Республики Казахстан. В Национальном банке размещаются средства Правительства Республики Казахстан. Национальный банк Казахстана производит платежи, осуществляет иные операции по счетам Правительства, а также предоставляет ему другие услуги. На практике в этом контексте не должно возникать вопросов относительно ответственности Национального банка по долгам Правительства. Кроме выполнения вышеуказанных функций, Национальный банк также действует в качестве финансового советника Правительства РК при разработке и реализации политики государственного заимствования, формирования бюджетной политики по вопросам, связанным с денежно-кредитной политикой государства (ст. 25 Закона «О Национальном банке РК»), а также в качестве агента Правительства РК (например, при обслуживании им по согласованию с Правительством государственных займов республики (ст. 26 Закона «О Национальном банке РК»). Все гражданско-правовые сделки, заключаемые Национальным банком, подлежат государственной регистрации в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан (п. 1 ст. 44 ГК). Принятие государственным учреждением договорных обязательств, превышающих утвержденный план финансирования на соответствующий финансовый год, не допускается (ст. 105 ГК). Таким образом, Национальный банк имеет право вступать в гражданско-правовые сделки, но только после регистрации их в установленном порядке. Это означает, что, несмотря на то, что Национальный банк является юридическим лицом, в соответствии с Бюджетным кодексом он не может свободно вступать в гражданско-правовые отношения (т.е. контракты) без разрешения соответствующих государственных органов. Кроме того, Национальный банк отвечает по своим долгам только из фондов, находящихся в его распоряжении, то есть фондов, оставленных в его распоряжении Правительством в форме специальных отчислений в его уставной фонд, другие специальные фонды. Если данных средств недостаточно, Правительство отвечает по его долгам. Ст. 22 Закона «О Национальном банке РК» предусматривает, что Правительство не несет ответственности по обязательствам Национального банка, также как и Национальный банк не несет ответственности по обязательствам Правительства, за исключением случаев, когда он принимает на себя такую ответственность. Если сопоставить ст. 22 Закона «О Национальном банке РК» и п. 1 ст. 44 ГК, то можно сделать следующие выводы: (а) Национальный банк не отвечает по обязательствам государства, кроме случаев, когда он явным образом принимает на себя такую ответственность; (б) государство не отвечает по долгам Национального банка, кроме случаев, если средств Национального банка недостаточно для покрытия его долгов. Эта особенность нередко вызывает сложности в международных коммерческих арбитражах, западная практика которых не разделяет прав на имущество государства и государственных юридических лиц и, следовательно, исходит из естественной возможности возложения ответственности на государство по долгам государственных организаций и наоборот.
Обращение взыскания на средства Нацфонда
Источником погашения обязательств государства перед кредиторами является республиканский бюджет. В нем ежегодно предусматривается резерв для погашения обязательств Правительства РК, центральных государственных органов и их территориальных подразделений по решениям судов. В 2004 г. такой резерв составлял 230 млн 913 тыс. тенге, в 2005 г. — подобной специальной статьи в бюджете не содержится, подразумевается, очевидно, что такие обязательства будут погашаться за счет общего резерва Правительства РК. За счет бюджета погашаются гарантированные государством долги и прочие обязательства государства. Данный порядок относится к исполнению обязательств внутри страны. Конкретное государственное имущество не может быть объектом взыскания, допустим, какое-либо государственное предприятие, земельный участок из государственного фонда и т.д. Иное положение складывается, когда требование кредитора основано на решении иностранного государственного или международного суда, и истец требует исполнения решения путем обращения на имущество государства, расположенного за рубежом. При обращении взыскания на имущество государства, находящегося в другом государстве, действуют нормы международного публичного права и национального законодательства страны, где находится имущество. Общепризнанные положения международного публичного права состоят в следующем. Государство как субъект внешнеэкономической деятельности обладает иммунитетом. Различаются судебный иммунитет — когда без согласия государства оно не может быть привлечено к суду другого государства; иммунитет от предварительного обеспечения иска — когда без согласия государства нельзя наложить арест на его имущество; иммунитет от принудительного исполнения решения — когда без согласия государства нельзя обратить взыскание на его имущество. В соответствии с нормами международного права обращение взыскания на государственное имущество допускается, если оно не подпадает под иммунитет. Под иммунитет не подпадает имущество, вовлеченное в коммерческую деятельность. В казахстанском законодательстве нет понятия «коммерческая деятельность», имеется понятие предпринимательской деятельности (см., напр., ст. 10 ГК). Есть также понятия «коммерческие юридические лица» и «некоммерческие юридические лица». Предпринимательская и коммерческая деятельность — однозначные явления. При делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие имеется в виду не столько вид деятельности юридического лица — коммерческая или некоммерческая (предпринимательская или нет), а цель его деятельности и то, распределяет ли оно полученный доход между своими участниками или нет. Отсюда следует вывод, что решать вопрос, используется ли то или иное имущество в коммерческих целях, нужно исходя из содержания конкретной сделки, а не из того, какое юридическое лицо — коммерческое или некоммерческое совершает сделку. Следовательно, то обстоятельство, что Нацбанк является по своей организационной форме некоммерческим учреждением, не имеет значения для ответа на вопрос о коммерческом или некоммерческом использовании Нацфонда. Любая сделка некоммерческого юридического лица, преследующая цель извлечения дохода, должна считаться коммерческой. Мы хотим, однако, подчеркнуть, что сказанное относится к толкованию законодательства Республики Казахстан. Для споров по поводу обращения взыскания на государственное имущество, находящееся в других странах, имеет значение понимание «коммерческих целей», содержащееся в законодательстве этих стран. Так, по формулировкам Английского Государственного Акта о Неприкосновенности 1978 г. любой инвестиционный контракт, в который государство вовлечено не в качестве осуществления суверенной власти, может считаться преследующим коммерческую цель. В ст. 2 Конвенции о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, принятой на пятьдесят девятой сессии Генеральной ассамблеи ООН 10 ноября 2004 г., сказано, что «1. Для целей настоящей Конвенции: с) «коммерческая сделка» означает: «i) любой коммерческий контракт или сделку о купле-продаже товаров или о предоставлении услуг; ii) любой контракт о займе или иную сделку финансового характера, включая любое обязательство по гарантии или компенсации в отношении любого такого займа или сделки; iii) любой иной контракт или сделку коммерческого, промышленного, торгового или профессионального характера, за исключением трудовых договоров.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |