|
Анализ законодательных актов Республики Казахстан по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на предмет их коррупционности
Анализ по заказу Независимого информационного агентства «Политон» выполнен Ильясовой К.М, профессором Академии юриспруденции - Высшей школы права «Адилет», доктором юридических наук
1. Нормативно-правовая база для настоящего анализа
1. ГК РК (Общая часть) от 27.12.1994 г.; 2. ГК РК (Особенная часть) от 01.07.1999 г.; 4. Налоговый кодекс РК от 12.06.2001 г.; 5. Закон РК от 16.04.1997 г. «О жилищных отношениях» (далее - Закон о жилищных отношениях); 6. Закона РК от 21.01.1997 г. «О банкротстве» (далее - Закон о банкротстве); 7. Закон РК от 30.06.1998 г. «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей»; 8. Закон РК от 16.07.2001 г. «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» (далее - Закон об архитектуре); 9. Закон РК от 23.12.1995 г. «Об ипотеке недвижимого имущества» (далее - Закон об ипотеке); 10. Закон РК от 14.07.1997 г. «О нотариате»; 11. Указ Президента РК от 25.12.1995 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Указ о регистрации); 14. Временное положение о порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утв. постановлением Правительства РК от 20 февраля 1997 г. № 236 (далее -Временное положение); 15. Временный порядок присвоения кадастровых номеров объектам недвижимого имущества, расположенным на земельном участке, утв. постановлением Правительства РК от 20 февраля 1997 г. № 236; 16. Постановление Правительства РК от 15 августа 1997 г. № 1261 «О преобразовании учреждений и предприятий по оценке и регистрации недвижимого имущества в государственные предприятия «Центры по недвижимости Агентства по регистрации недвижимости и юридических лиц Министерства юстиции Республики Казахстан» (далее - постановление Правительства РК от 15 августа 1997 г. № 1261);; 17. Постановление Правительства РК от 16.05.2003 г. № 454 «Об утверждении ставок сборов за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - постановление Правительства РК от 16 мая 2003 г.); 18. Постановление Правительства РК от 22.08.2003 г. № 851 «Об утверждении форм документов, удостоверяющих право на земельный участок»; 19. Правила оказания информационных услуг Центрами по недвижимости Комитета регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан, утв. приказом Министра юстиции РК от 29.01.2000 г.; 20. Правилами по проведению технической инвентаризации (технического обследования, недвижимости для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утв. приказом Председателя регистрационной службы МЮРК от 14 декабря 1999 г.
2. Общая характеристика проблемы
С введением в Республике Казахстан права частной собственности на земельные участки и другую недвижимость возникла необходимость создания регистрационной системы, которая бы отвечала как частным интересам участников гражданского оборота, так и публичным интересам государства и общества. Для этого с принятием ГК РК (Общая часть) от 27.12.1994 г. было введено требование о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая имеет правообразующее значение (ст. ст.118 и 155 ГК РК). В последующем отношения по государственной регистрации более детально были урегулированы Указом Президента РК от 25.12.1995 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; постановлениями Правительства РК от 20.02.1997 г. № 236, от 16 мая 2003 г. № 454, от 15 августа 1997 г. № 1261 и др. Введение в РК системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество потребовало законодательного разрешения ряда вопросов. Наиболее значимыми из них являются: 1) перечень объектов гражданских прав, квалифицируемых как недвижимое имущество, помимо тех, которые перечислены в п.1 ст. 117 ГК РК; 2) выбор системы регистрации (системы регистрации прав или системы регистрации сделок; 3) определение регистрирующего органа; 4) определение объектов и значения государственной регистрации; 5) способы защиты прав добросовестных приобретателей недвижимости; 6) процедура государственной регистрации; 7) обеспечение достоверности информации о зарегистрированных правах и обременениях прав на недвижиме имущество и др. От решения указанных вопросов зависят гарантии действительности зарегистрированных прав, стабильность гражданского оборота, риски и затраты правообладателей, связанные с признанием их прав на недвижимость, в том числе прав, возникших до введения системы регистрации (далее - ранее возникшие права), обеспечение публичных интересов в сфере недвижимости и т.д. В связи с формированием системы нормативно-правового регулирования отношений по государственной регистрации, данные вопросы нашли отражение в законодательстве РК. Однако, подход законодателя в решении многих вопросов нельзя признать удовлетворительным. В частности, неудачным необходимо признать определение понятия недвижимости в п. 1 ст. 117 ГК РК, поскольку к самостоятельным объектам отнесены все виды недвижимости, указанные в перечне. В мировой практике объекты, расположенные на земельном участке (здания, деревья на корню, поверхностные водные объекты), признаются частью земельного участка или его принадлежностью. Приемлема также концепция сложной вещи. Признание земельных участков, зданий, сооружений, многолетних насаждений самостоятельными объектами обязывает отдельно регистрировать права на каждый из них. Более того, правовая природа прав на объекты, физически и функционально связанных друг с другом, может не совпадать. На основании п.1 ст. 42. ЗК не требуется отдельная регистрация только прав на многолетние насаждения и замкнутые водоемы. Система регистрации в РК может быть охарактеризована как смешанная система (регистрации прав на недвижимость и сделок с ней), в то время как в мировой практике система регистрации вводится либо как система регистрации прав либо как система регистрации сделок (документов). Смешение систем регистрации влечет за собой неопределенность в определении объекта регистрации (права или сделки) и значения регистрации (правообразующая или учетная). Возложение функции по регистрации прав на недвижимое имущество на коммерческие организации (РГП «Центры по недвижимости»), несовершенство процедуры государственной регистрации, проблемы с признанием ранее возникших прав, необходимость оформления актов на земельные участки при каждой новой сделке, допустимость конкуренции исков при защите прав на недвижимость и многое другое создают благоприятную почву для коррупции при оформлении правоустанавливающих документов на недвижимое имущество и регистрации прав на него. Одним из возможных путей борьбы с коррупцией в сфере регистрации прав на недвижимое имущество является усовершенствование законодательства, регулирующего указанные отношения. В частности, в Казахстане давно назрела необходимость разработки концепции недвижимости, включающей регистрацию прав на нее. Реализация такой концепции потребует принятия нового Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и внесения изменений и дополнений в ряд законодательных актов, в том числе в ГК РК, ЗК РК.
3. Понятие и виды недвижимости. Оформление и регистрация прав на земельные участки.
В отличие от законодательства многих стран, в п. 1 ст. 117 ГК РК закреплена норма, согласно которой к недвижимости относятся земельные участки, здания, сооружения, многолетние насаждения и иное имущество, прочно связанное с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (концепция самостоятельных объектов). Признание самостоятельными объектами всех видов недвижимого имущества, перечисленных в п. 1 ст. 117 ГК РК, влечет за собой для участников гражданского оборота ряд негативных последствий и дает почву для коррупций: 1) в гражданском обороте каждый из перечисленных объектов функционирует как отдельная единица недвижимости. Учет таких объектов осуществляется в разных системах. В частности, учет земельных участков ведется в земельном кадастре (ст.ст.152-158 ЗК РК,) зданий и сооружений - в градостроительном (ст.ст. 37-40 Закона РК об архитектуре). Оформление правоустанавливающих и идентификационных документов (технических паспортов, актов на земельный участок) осуществляется в разных системах. Соответственно, в регистрационной системе регистрационный сбор вносится за каждую единицу недвижимости (постановление Правительства РК от 16 мая 2003 № 454). Один регистрационный сбор может быть внесен только при регистрации прав на имущественный комплекс (подпункт 1 пункта 1 постановления Правительства РК от 16 мая 2003 г.). Соответственно, для регистрации прав на земельный участок и расположенные на нем здания (сооружения) участнику гражданского оборота необходимо представить документы, которые подтверждают права на все объекты. Зарегистрировать права на здание невозможно без представления документов на земельный участок. Проблема существенно осложняется в тех случаях, когда права на земельный участок возникли до введения системы регистрации, в том числе в советское время, когда государственные органы зачастую не давали на руки правообладателю необходимые документы, хотя был совершен в установленном порядке отвод земельного участка. Чтобы оформить правоустанавливающие документы на земельные участки, права на которые возникли ранее, правообладателю приходится соблюсти все общие процедуры, предусмотренные ЗК РК для нового предоставления (статьи 44-52 ЗК РК) и нести затраты и время на оформление прав. Между тем, правообаладатель, которому ранее государственные органы не выдали необходимых документов на земельный участок, не должен нести затраты и проходить все общие формальные и неформальные процедуры оформления прав. Оформление документов и регистрация прав на них должна быть, на наш взгляд, осуществлена в ходе легализации недвижимости по упрощенным процедурам на основании решения соответствующих комиссий с полным освобождением от предусмотренных плат или по пониженным ставкам (тарифам). 2) одним из самых негативных последствий закрепления в ГК РК концепции самостоятельных объектов для всех видов недвижимости, расположенных на земельном участке, является то, что при совершении каждой новой сделки участникам гражданского оборота приходится переоформлять на свое имя правоудостоверяющий документ на земельный участок. Между тем, согласно подпункту 34 ст. 12 ЗК РК правоудостоверяющий документ на земельный участок - это документ, отражающий идентификационные характеристики земельного участка. Из излагаемой нормы ЗК РК не вытекает, что такой документ должен быть именным. Однако формы правоудостоверяющих документов на земельные участки (актов на право собственности, на право временного или постоянного землепользования), утвержденные постановлением Правительства РК от 22.08.2003 г. № 851 «Об утверждении форм документов, удостоверяющих право на земельный участок», содержат графу о правообладателе. Это дало основание банкам, регистрирующим органам и другим структурам, куда представляются такие документы, требовать, чтобы каждый новый приобретатель переоформлял на себя акт на земельный участок. Для этого участникам гражданского оборота приходится еще до регистрации сделки обращаться в управления земельных отношений при акиматах (УЗО) для оформления акта на земельный участок. Это требует затрат времени и средств, увеличиваются риски, что в конечном счете создает условия для совершения коррупционных правонарушений лицами, от которых зависит решение вопроса о выдаче акта, в том числе по ускоренным процедурам. Между тем, анализ ЗК РК показывает, что по своему назначению правоудостоверяющий документ на земельный участок - это идентификационный документ, а не документ, который удостоверяет права. Для этого существует понятие правоустанавливающего документа (подпункт 33 ст. 12 ЗК РК) . Необходимость переоформления правоудостоверяющего документа на земельный участок при каждой новой сделке существенно усложняет оборот земельных участков, создает почву для коррупций, получения взяток за ускоренное или необоснованное оформление таких документов. Между тем роль такого документа сводится к идентификации земельного участка, и он должен переходить к новому правообладателю при смене собственника (как технический паспорт); 3) незавершенное строительство на земельном участке функционирует как движимое имущество (ст. 236 ГК РК), в то же время ЗК РК (п. 2 ст. 52) относит его к недвижимости. В этой связи для залога земельного участка необходимо заключить и зарегистрировать два договора, один по правилам, установленным для недвижимости, другой - для движимого имущества. Необходимость обращения правообладателя для регистрации залога как движимого, так и недвижимого имущества, не только увеличивает затраты правообладателя, но и создает одновременно условия для злоупотреблений. Между тем незавершенное строительство по своей правовой природе отвечает всем признакам недвижимости и должно следовать юридической судьбе земельного участка. Распространение на незавершенное строительство режима земельного участка путем отнесения его к недвижимости избавило бы правообладателя от необходимости заключения двух договоров, изготовления инвентарного документа на незавершенное строительство и, соответственно, обращения в органы по инвентаризации и органы по регистрации. Актуальность этого вопроса значительно возрасла в связи с расширением долевого строительства. До приемки в эксплуатацию к незавершенному строительству применяется режим движимого имущества. В этой связи участники долевого строительства не могут проконтроливать юридические операции, совершаемые с движимым имуществом, поскольку они не подлежат регистрации. Договоры же долевого участия они не могут зарегистрировать в правовом кадастре как обременение права на земельный участок, так как на основании законодательства о регистрации (п.1 и 2 ст. 118 ГК РК, ст. 2 Указа о регистрации) такие договоры не могут быть однозначно определены как основания возникновения обременений прав на земельный участок, зарегистрированный за подрядчиком. Поскольку в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимость отсутствуют нормы о регистрации юридических притязаний (кроме случаев, установленных в п. 2 ст 27 Указа о регистрации) и обременений, следующие за вещью, регистрирующие органы на практике отказывают принимать такие договоры на регистрацию. В итоге подрядчик безо всяких ограничений его прав на любом этапе может распорядиться незавершенным строительством вместе с земельным участком. 4) п. 1 ст. 117 ГК РК дает приблизительный перечень недвижимости и указывает на два его общих признака. В этой связи на практике возникли проблемы определения правовой природы таких объектов, как линии электропередач, трубопроводы, скважины. Отнесение автомобильных и железных дорог к самостоятельным объектам недвижимости обуславливает необходимость регистрировать права на них отдельно от прав на земельный участок. Решение вопроса о том, являются ли такие объекты, как линии электропередач, трубопроводы, скважины, недвижимостью, и нужно ли регистрировать права на них, зависит от того, соответствуют ли они двум общим признакам недвижимости. В связи с тем, что законодатель не дает однозначного ответа на этот вопрос, на практике могут возникнуть проблемы с признанием прав на них и соврешением сделок, если права не зарегистрированы. Указанные объекты могут иметь большую протяженность. Для регистрации прав на них необходимо обращаться в каждый регистрирующий орган по месту нахождения объекта и вносить пообъектную плату. При этом процедуры регистирации прав на такие объекты не существует. Некоторые регистрирующие органы отказываются регистрировать права на них. Вместе с тем для технической инвентаризации указанных объектов Комитет регистрационной службы МЮ РК в разработанных правилах технической инвентаризации отнес линии электропередач, линии городского электротраспорта, трубопроводы к недвижимости. Проблемы юридической квалификации тех или иных объктов в качестве движимого или недвижимого имущества, поскольку законодатель не дает однозначного ответа на этот вопрос, во-первых дает основание для произвольного толкования норм законодательства, в том числе при принятии производных нормативных правовых актов, и, во-вторых, является причиной субъективизма при опредении правового режима указанного имущества, в том числе в регистрационной системе.
4. Создание регистрирующих органов и дата введения системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Республике Казахстан
С принятием ГК РК (Общая часть) от 27.12.1994 г. было введено требование о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 118 и 155 ГК РК). Вместе с тем в момент вступления в силу Общей части ГК РК (01.03.1995 г.) в Республике Казахстан не были созданы регистрирующие органы по правам на недвижимое имущество. Существовавшие в тот момент органы по ведению земельного кадастра (территориальные органы по управлению земельными ресурсами) и Управления по оценке и регистрации недвижимости, которые были созданы в 1995 г. на базе БТИ (Бюро технической инвентаризации), не были уполномочены регистрировать права на недвижимое имущество. К их полномочиям были отнесены вопросы регистрации (учета) недвижимости, а не прав не нее . Кроме того, в соответствии с ГК РК КазССР 1963 г. и ЖК РК 1992 г. БТИ, а в последующем Управления по оценке и регистрации недвижимости, должны были регистрировать вновь построенные объекты, а также такие сделки с жилыми домами, как купля-продажа, мена, дарение, отчуждение с условием пожизненного содержания и залог (ст.ст. 132, 190, 226, 249, 251, 331). С принятием Указа Президента РК от 25.12.1995 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» регистрирующимим органами были признаны регистрирующие органы Министертсва юстиции РК (ст. 5). Хотя Указ о регистрации вступил в силу 1 марта 1996, регистрирующие органы Министерства юстиции стали создаваться только после 15 августа 1997 г. с связи с принятием постановления Правительства РК № 1261 «О преобразовании учреждений и предприятий по оценке и регистрации недвижимого имущества в государственные предприятия «Центры по недвижимости Агентства по регистрации недвижимости и юридиченских лиц Министерства юстиции Республики Казахстан», который определил их организационно-правововую форму. Таким образом, формально-юридически система регистрации прав на недвижимое имущество в РК введена с 1 марта 1995 г. (дата вступления в силу Общей части ГК РК), но фактически она начала функционировать только с осени 1997 года, когда на основании постановления Правительства РК от 15 августа 1997 г. № 1261 в Казахстане было создано 16 регистрирующих органов (14 - областных и 2 - городских) с системой филиалов в административных районах. Одной из причин того, что с даты установления требования о правообразующей регистрации прав на недвижимое имущество (п. 2 ст. 118 ГК РК) до даты создания регистрирующих органов в РК прошло более чем 2,5 года, было то, что в бюджете страны не были предусмотрены средства для создания регистрирующих органов, а разработчики проекта Указа о регистрации не предусмотрели норму о введении системы регистрации с момента создания регистрирующих органов. В этой связи были инициированы изменения в ст. 5 Указа о регистрации. Ст. 5 Указа о регистрации в редакции от 12.11.1997 г. предусматривает, что государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют Министерство юстиции РК и подведомственные органам юстиции государственные предприятия. Ими в настоящее время являются Центры по недвижимости, которые созданы в форме государственных предприятий на праве хозйственного ведения. Создание регистрирующих органов в форме государственных предприятий на праве хозяйственного ведения и разрыв в 2,5 года между датой установления в ст. 118 ГК РК требования о правооборазующей регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и датой фактического создания Центров по недвижимости как регистрирующих органов МЮ РК имеет для участников гражданского оборота следующие негативные последствия, в том числе почву для коррупционных правонарушений: 1) Участники гражданского оборота, которые приобрели права на недвижимое имущество с 1 марта 1995 г., но до создания Центра по недвижимости по месту нахождения объекта, не имели возможности зарегистрировать свои права. В особенности, это касается прав на земельные участки, поскольку существовавшие в то время Управления по оценке и регистрации недвижимости не принимали на регистрацию документы на земельные участки. Более того, производимая ими регистрация на иные объекты недвижимости носила учетный характер, и не имела правообразующего значения. После создания Центров по недвижимости при обращении участников гражданского оборота для совершения юридических операций с недвижимостью (для совершении сделок, деления и слияния объектов и т.д.) на основании правоустанавливающих документов, выданных в рассматриваемый период, регистрирующие органы как правило отказывают в регистрации, если в правоустанавливающем документе нет отметки о регистрации. В итоге лицу необходимо осуществить две регистрации: сначала ранее возникшего права, а затем перехода (изменения, прекращения, обременения) права. Проблемы участников гражданского оборота возрастают в тех случаях, когда правообладатель умер или юридическое лицо ликвидировалось, а на правоустанавливающих документах нет отметки о регистрации. Нотариусы не дают свидетельства о наследовании, считая, что без регистрации права наследодателя не признаются возникшими. Регистрации на имя наследодателя по заявлению наследников препятствует императивно сформулированная норма п. 2 ст. 118 ГК РК, которая гласит, что права на недвижимое имущество (всего 8 прав) возникают с момента государственной регистрации. В момент же регистрации наследодателя нет. Он утратил свою правосубъектность в связи со смертью. В итоге, наследник не может оформить свои права, так как права наследодателя не подтверждаются регистрацией. За наследодателем право не может быть зарегистрировано, так как в момент регистрации его нет в живых. Наследникам приходится обращаться в суд для признания права наследодателя. В настоящее время также получила распространение практика выдачи наследникам свидетельства о наследовании неимущественных прав, на основании которых они регистрируют права за умершим, что противоречит п. 2 ст. 118 ГК РК. Между тем, требование п. 1 ст. 118 ГК РК о регистрации прав на недвижимое имущество с момента вступления в силу Общей части ГК (1 марта 1995 г.) не может быть осуществлено, если к этому моменту не созданы соответстувющие регистрирующие органы. В этой связи, за исключеним случаев, предусмотренных в ГК КазССР 1963 г., права на недвижимое имущество, возникшие до создания регистрирующих органов Министерства юстиции РК, необходимо признать действительными без государственной регистрации. Для них в целях обеспечения полноты сведений в правовом кадастре может быть введена только учетная регистрация за счет средств государства. Таким образом, проблема признания ранее возникших прав была бы легко разрешима, если бы датой введения системы регистрации в РК в законодательном порядке была бы признана дата создания регистрирующих органов МЮ РК. Это исключило бы бесконечные хождения в разные структуры (к нотариусам, в суды, в земельные и регистрирующие органы и др.) участников гражданского оборота, уменьшило бы риски, затраты и возможности для совершения коррупционных правонарушений теми лицами, от которых зависит признание действительности ранее возникших прав на недвижимое имущество. 2) Создание в Казахстане регистрирующих органов в форме государственных предприятий на праве хозяйственного ведения является одной из причин, влекущих злоупотребления в регистрационной системе и увеличение затрат заявителей. В настоящее время плата за государственную регистрацию поступает в виде сбора, который полностью зачисляется в бюджет (ст.ст. 406-406 Налогового кодекса РК, постановление Правительства РК от 16.05.2003 г. «Об утверждении ставок сбора за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Регистрирующие органы, являясь самофинансируемыми, должны сами зарабатывать средства для функционирования системы. Источником финансирования системы, в частности, являются доходы от коммерческой деятельности (инвентаризации и оценки недвижимости), плата за оказание информационных услуг и средства, поступающие за государственные закупки услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В связи с изложенным создаются на нормативно-правовом уровне условия для злоупотреблений в сфере государственной регистрации. В частности, при отсутствии необходимости в оценке или инвентаризации объекта недвижимости участники гражданского оборота в ряде случаев вынуждены для регистрации прав на недвижимость нести затраты на оценку и (или) инвентаризацию объекта. Между тем, для регистрации прав оценка объекта недвижимости требуется только в некоторых случаях. В частности, перечень таких случаев определен в ст. 6. Закона РК от «Об оценочной деятельности». При регистрации прав на недвижимое имущество обязательная оценка проводится для приватизации, передачи в доверительное управление либо в аренду (аренду с последующим выкупом). Обязательная оценка согласно излагаемой нормы может осуществляться и в иных случаях, но перечень иных случаев нигде не дан. Это дает основание произвольно толковать нормы об обязательной оценке и требовать актов оценки в иных случаях, не предусмотренных в Законе об оценочной деятельности. В проведении инвентаризации объекта недвижимости при совершении каждой новой сделки также нет необходимости, кроме случаев, когда меняются идентификационные характеристики объекта (площадь, количество составляющих, целевое назначение и др.). В настоящее время деятельность по инвентаризации объектов недвижимости регламентируется Правилами по проведению технической инвентаризации (технического обследования, недвижимости для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утв. приказом Председателя регистрационной службы МЮРК от 14 декабря 1999 г. Согласно п. 6 Правил текущее обследование производится при смене правоообладателя. Ситуация несколько изменилась после того, как была принята новая форма техпаспорта, в котором сведения о правообладателе не указываются. При переходе права на недвижимость техпаспор передается приобретателю. В связи с изложенным решение вопроса о том, нужно ли при смене правообладателя изготавливать новый техпаспорт, зависит от утвержденной госорганами его формы. Между тем, смена правообладателя не меняет идентификационных характеристик объекта недвижимости. Замена идентификационного документа должна происходить, на наш взгляд, при изменение характеристик объекта. Решить вопрос можно, на наш взгляд, путем регламентирования отношений по государственному техническому учету недвижимости на уровне законодательного акта и основанных на нем производных нормативных правовых актов. Государственный технический учет недвижимости является необходимыи условием регистрации прав на него. Оценка недвижимости также тесно связана с регистрацией. Однако отнесение регистрации, инвентраризации и оценки недвижимости к компетенции государственных предприятий на праве хозяйственного ведения создает почву для совершения коррупционных правонарушений. Заявители нередко вынуждены нести затраты на изготовление документов, в которых нет необходимости. Таким образом, соединение функций по регистрации, инвентраризации и оценке недвижимости в одном регистрирующем органе, являющимся коммерческим предприятием, увеличивает возможности для совершения коррупционных правонарушений, влечет за собой увеличение затрат и рисков участников гражданского оборота.
5. Объекты и значение государственной регистрации
В настоящее время перечень объектов государственной регистрации в правовом кадастре дан в ГК РК (ст. 118) и Указе о государственной регистрации (ст.ст. 2, 27), ЗК РК (ст. 75), Законе о жилищных отношениях (ст.32). В частности, в п. 1 ст. 118 ГК РК предусмотрено, что подлежат регистрации не только возникновение, переход и прекращение прав на недвижимое имущество, но их ограничения. Перечень прав на недвижимое имущество, подлежащих государственной регистрации, дан в п. 2 ст. 118 ГК РК. Перечня обременений, подлежащих государственной регистрации, законодатель не устанавливает. Есть в разных нормативных актах (ст. 4 Указа о регистрации, ст. 75 ЗК РК, п. 1 ст. 80 Закона о жилищных отношениях) перечень прав (обременений прав) на недвижимое имущество, не подлежащих регистрации. В этой связи возникает неопределенность в решении вопроса о том, какие обременения (кроме прав, перечисленных в п. 1 ст. 118 ГК РК, некоторые из которых одновременно могут быть квалифицированы как обременения) подлежат государственной регистрации. Определение понятия «обременения», данное в п. 1 Указа о регистрации, не позволяет определить их перечень. Более того, согласно ст. 118 ГК РК подлежат регистрации ограничения, а согласно ст. 2 Указа о регистрации - обременения. Установить соотношение этих понятий на основании законодательных актах не представляется возможным. Изложенное создает неопределенность в регулировании отношении в сфере госудаственной регистрации, так как участники гражданского оборота не знают, какие обременения прав на недвижимость необходимо регистрировать. Это дает почву для коррупций в сфере регистрации, так как неопределенность в объектах государственной регистрации дает почву для субъективизма и волюнтаризма при решении возникающих вопросов. Так, например, в деятельности регистрирующих органов не получило распространение практика регистрации фактов подачи заявлений о банкротстве или возбуждения дела о банкротстве, хотя согласно ст. 28 Закона РК о банкротстве с момента возбуждения дела о банкротстве для должника, собственника его имущества и иных лиц наступает запрет на распоряжение, то есть по своей правовой природе введение процедур банкротства является обременением прав должника. На основании определения суда о возбуждении дела должен быть зарегистрирован запрет на распоряжение. Ограничение права на распоряжение имуществом должника в процедурах банкротства, как правило, регистрируются при наложении ареста. В итоге, если должник с момента возбуждения дела до момента наложения ареста произведет отчуждение имущества, пострадает в последующем добросоветный приобретатель недвижимости, который полагаясь на записи в правовом кадастре, приобрел имущество, которое ограничено в распоряжение, но сведения об этом в правовой кадастр не поступили. Для защиты прав участников гражданского оборота необходимо к объектам регистрации отнести не только права и обременения, но и юридические притязания (факты подачи исковых заявлений, решения об изъятии земельных участков для госнадобностей, факты подачи заявлений о банкротстве и др.). В настоящее время из-за отсутствия в законодательстве норм о регистрации юридических притязаний или обязательств, следующих за вещью (инвестиционных обязательств, рентных платежей), регистрирующие органы могут отказать в регистрации, в результате чего возникнут риски для участников гражданского оборота. Кроме того, поводом для правонарушений в сфере регистации может послужить норма п. 1 ст. 118 ГК РК о том, что подлежат регистрации возникновение, переход и прекращение прав или ограничений прав. Однако, указанные факты не могут в любом случае признаваться самостоятелными объектами регистрации. В частности, при купле-продаже не нужно для продавца регистрировтаь прекращение права, а для покупателя - возникновение права, и при этом платить отдельные регистрационные сборы. На практике имели место такие случаи. Прекращение прав продавца и возникновение прав покупателя - это один объект государсвтенной регистрации на основании одного заявления и одного регистрационного сбора. Переход права означает возникновение права у одного и прекращение права - у другого и также не может быть признан самостоятельным объектом регистрации. В сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество одним из неудовлетворительных необходимо также признать решение в законодательстве вопроса о значении регистрации. В п. 2 ст. 118 ГК РК предусмотрено, что права на недвижимое имущество возникают с момента государственной регистрации. Между тем, в ряде случаев права на недвижимость должны считаться возникшими с иного момента (со дня открытия наследства, с момента внесения в полном объеме паевого взноса в дачных, жилищных, гаражных коопертаивах и др.). Для ранее возникших прав регистрация может быть учетной. В этой связи на основании п. 2 ст. 118 ГК РК регистрирующие органы в ряде случаев, вопреки иным нормам ГК РК (п. 4 ст. 235, ст. 1072 ГК РК), датой возникновения права ставят дату подачи заявления, признаваемой датой регистрации. В п. 2 ст. 3 Указа о регистрации иные права (не перечисленные в п. 1 ст.2) признаются возникшимим с момента совершения сделки или наступления иного юридического факта, влекущего возникновение права. При этом устанавливается приоритет зарегистрированного права перед незарегистрованным. Норма о приоритете зарегистрированных прав перед незарегистриорованы может быть введена только при учетной регистрации и противоречит правообразующей регистрации, вытекающей из п. 2 ст. 118 ГК РК. Из изложенного следует, что в РК введена противоречивая система регистрации, сочетающая признаки как системы регистрации прав, так и системы регистрации сделок (документов), которые не могут сочетаться в одной системе. Устранить такие противоречия и условия для правонарушений, в том числе коррупции, необходимо путем дифференциации норм о значении регистрации. В связи с тем, в настоящее время законодательство РК не содержит норм, на основании которых могли бы быть определены все объекты государственной регистрации в правовом кадастре, значение регисрации не дифференцировано в зависимости от основания и даты возниковения права, а существующие нормы противоречивы, в деятельности регистрирующих органов может допускаться субъективизм и злоупотребления при определении юридических интересов различной правовой природы, подлежащих регистрации в правовом кадастре.
В настоящее время процедура государственной регистрации прав на недвижимое имущество регулируется нормами Указа о регистрации и Временного положения. В связи с принятием ГК РК (Особенная часть) от 01.07.1999 г. нормы, регламентирующие процедуру государственной регистрации (подачу заявлений, правовую экспертизу документов, отказ и приостановление регистрации и др.), устарели. Указ регистрации был принят в то время, когда многие сделки с недвижимостью подлежали нотариальному удостоверению. Процедура регистрации отвечала задачам учетной регистрации. В частности, в соответствии со ст. 13 Указа о регистрации, если основанием возникновения права является сделка, заявление может подать одна сторона. Такая процедура может быть применена только в тех случаях, когда сделка с недвижимостью нотариально удостоверена, поскольку при нотариальном удостоверении сделки нотариус проверяет правоспоосбность участников, подлинность подписей, соответствие воли и волеизъявления, законность совершения сделки. После отмены в ГК РК (Особенная часть) нотариальной формы для сделок с недвижимостью (кроме договора ренты) процедура регистрации должна быть дифференцирована для регистрации прав на основании, сделок, удостоверенных и не удостовернных в нотариальном порядке и в иных случаев. Между тем, Указ о регистрации для всех случаев устанавливает общие требования. Более того, Указ о регистирации по процедуре регистрации содержит внутренние протиовречия. В частности, устанавливая требования о подаче заявления одной из сторон сделки (п.1 ст. 13), одновременно предусмотрено, что если сделка нотариально не удостоверена регистрирующий орган должен проверить подлиность подписей лиц, совершивших сделку, а также сответствие их воли и волеизъявления (п. 3 ст. 22). Если заявление подает одна сторона, у регистрирующего органа нет возможности проверить указаные обстоятельства для всех участников сделки.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |