Ст. 22 Закона «О Национальном Банке РК» предусматривает, что Правительство не несет ответственности по обязательствам Национального Банка, также как и Национальный Банк не несет ответственности по обязательствам Правительства, за исключением случаев, когда он принимает на себя такую ответственность. Если сопоставить ст. 22 Закона «О Национальном банке РК» и п.1 ст. 44 ГК, то можно сделать следующие выводы: (i) Национальный Банк не отвечает по обязательствам Государства, кроме случаев, когда он явным образом принимает на себя такую ответственность; (ii) Государство не отвечает по долгам Национального Банка, кроме случаев, если средств Национального Банка недостаточно для покрытия его долгов.
5. Проблемы, связанные с правовым режимом Национального фонда Республики Казахстан, возникающие в иностранной и международной правоприменительной практике
Изложенная выше особенность ответственности государственных субъектов нередко вызывает сложности в международных коммерческих арбитражах, западная практика которых не разделяет прав на имущество государства и государственных юридических лиц и, следовательно, исходит из естественной возможности возложения ответственности на государство по долгам государственных организаций и наоборот. Ст. 24 Закона «О Национальном банке РК» регулирует деятельность Национального Банка, когда он выступает в обычной роли центрального банка-держателя республиканских резервов. Функции Национального Банка по доверительному управлению не урегулированы данной статьей закона. Национальный Банк выполняет свои функции в качестве доверительного управляющего Национальным Фондом на основе гражданско-правового договора (т.е. договора о доверительном управлении). При выполнении своих функций по Договору о доверительном управлении Национальный Банк получает прибыль для себя в форме дохода от управления Национальным фондом. Подпункт 4 пункта 1 ст. 2 Договора о доверительном управлении также предусматривает, что Национальный Банк имеет право «…на получение комиссионного вознаграждения по итогам года, зависящего от результатов самостоятельного управления Фондом, равного 10% полученного положительного сверхдохода, но не более 0,02% от среднегодовой рыночной стоимости Фонда, находящегося в самостоятельном управлении Банка. Сверхдоход определяется как разница между фактической доходностью и доходностью эталонного портфеля Фонда, умноженная на среднее арифметическое рыночных стоимостей портфелей в самостоятельном управлении Банка на конец каждого месяца отчетного года. В случае получения отрицательной сверхдоходности Фонда, Банк возмещает Правительству сумму равную 10% полученного отрицательного сверхдохода, но не более 0,01% от среднегодовой рыночной стоимости Фонда, находящегося в самостоятельном управлении Банка». В то же время, основной целью Национального Банка по Договору о доверительном управлении является инвестирование финансовых активов Национального Фонда с целью получения прибыли для Республики Казахстан. (п. 1 cт. 1 Договора о доверительном управлении, с изменениями, внесенными в соответствии с Постановлением Правительства от 26 июля 2004 «О некоторых вопросах доверительного управления Национальным фондом Республики Казахстан»). Из законодательства ясно следует, что основной целью доверительного управления Национальным фондом как раз и является предоставление возможности Национальному Банку надлежащим образом инвестировать средства Национального фонда для целей получения прибыли для Республики Казахстан. Важным положением закона, регулирующим взаимоотношения по договору доверительного управления, является требование о том, что средства Национального фонда, находящиеся у доверительного управляющего по договору доверительного управления подлежат учету доверительным управляющим отдельно от имущества, принадлежащего ему на праве собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления) (пункт 2 ст. 885 ГК). Поэтому, применительно к Национальному фонду, как бы ни велся в действительности учет доверенного имущества Национальным банком, какие бы правила ни принимал Национальный банк по этому поводу, всегда действует процитированная императивная норма. Противоречащие этому пункту банковские правила не действуют на основании п.2 ст.3 ГК и ст. 4 Закона РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах», ставящими ГК в иерархии нормативных актов выше других актов (кроме Конституции РК и конституционных законов). Следовательно, характер учетных операций, проводимых Национальным банком в отношении имущества Национального фонда, не влияет на статус государства как собственника этого фонда и потенциального субъекта ответственности за счет средств Национального фонда. Отдельный учет доверенного имущества доверительным управляющим является дальнейшим подтверждением того, что собственником этих средств продолжает оставаться государство. Из предыдущих разделов настоящей статьи вытекает, что Национальный Банк как доверительный управляющий средств Национального фонда не отвечает по долгам государства, то есть кредиторы государства не могут предъявить иски к Национальному Банку и взыскать средства Национального фонда со специальных счетов в Национальном Банке. Источником погашения обязательств государства перед кредиторами является республиканский бюджет. В нем ежегодно предусматривается резерв для погашения обязательств Правительства РК, центральных государственных органов и их территориальных подразделений по решениям судов. В 2004 г. такой резерв составлял 230 млн. 913 тыс. тенге, в 2005 г. - подобной специальной статьи в бюджете не содержится, подразумевается, очевидно, что такие обязательства будут погашаться за счет общего резерва Правительства РК. За счет бюджета погашаются гарантированные государством долги и прочие обязательства государства. Данный порядок относится к исполнению обязательств внутри страны. Конкретное государственное имущество не может быть объектом взыскания, допустим, какое-либо государственное предприятие, земельный участок из государственного фонда и т.д. Иное положение складывается, когда требование кредитора основано на решении иностранного государственного или международного суда, и истец требует исполнения решения путем обращения на имущество государства, расположенного за рубежом. При обращении взыскания на имущество государства, находящегося в другом государстве, действуют нормы международного публичного права и национального законодательства страны, где находится имущество. Общепризнанные положения международного публичного права состоят в следующем. Государство как субъект внешнеэкономической деятельности обладает иммунитетом. Различаются судебный иммунитет - когда без согласия государства оно не может быть привлечено к суду другого государства; иммунитет от предварительного обеспечения иска - когда без согласия государства нельзя наложить арест на его имущество; иммунитет от принудительного исполнения решения - когда без согласия государства нельзя обратить взыскание на его имущество. В соответствии с нормами международного права обращение взыскания на государственное имущество допускается, если оно не подпадает под иммунитет. Под иммунитет не подпадает имущество, вовлеченное в коммерческую деятельность. В казахстанском законодательстве нет понятия «коммерческая деятельность», имеется понятие предпринимательской деятельности (см., напр., ст.10 ГК). Есть также понятия «коммерческие юридические лица» и «некоммерческие юридические лица». Предпринимательская и коммерческая деятельность - однозначные явления. При делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие имеется в виду не столько вид деятельности юридического лица - коммерческая или некоммерческая (предпринимательская или нет), а цель его деятельности и то, распределяет ли оно полученный доход между своими участниками или нет. Отсюда следует вывод, что решать вопрос, используется ли то или иное имущество в коммерческих целях, нужно исходя из содержания конкретной сделки, а не из того, какое юридическое лицо - коммерческое или некоммерческое совершает сделку. Следовательно, то обстоятельство, что Национальный банк является по своей организационной форме некоммерческим учреждением, не имеет значения для ответа на вопрос о коммерческом или некоммерческом использовании Национального фонда, который находится в доверительном управлении национального банка. Любая сделка некоммерческого юридического лица, преследующая цель извлечения дохода, должна считаться коммерческой. Мы хотим, однако, подчеркнуть, что сказанное относится к толкованию законодательства Республики Казахстан. Для споров по поводу обращения взыскания на государственное имущество, находящееся в других странах, имеет значение понимание «коммерческих целей», содержащееся в законодательстве этих стран. В ст. 2 Конвенции о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, принятой на пятьдесят девятой сессии Генеральной ассамблеи ООН 10 ноября 2004 г., сказано, что «1. Для целей настоящей Конвенции: с) «коммерческая сделка» означает: «i) любой коммерческий контракт или сделку о купле-продаже товаров или о предоставлении услуг; ii) любой контракт о займе или иную сделку финансового характера, включая любое обязательство по гарантии или компенсации в отношении любого такого займа или сделки; iii) любой иной контракт или сделку коммерческого, промышленного, торгового или профессионального характера, за исключением трудовых договоров. 2. При определении того, является контракт или сделка «коммерческой сделкой» в соответствии с пунктом 1 (с), следует, прежде всего, исходить из природы этого контакта или сделки, однако следует также учитывать их цель, если стороны контракта или сделки договорились об этом, или, если, согласно практике государства суда, эта цель имеет отношение к определению некоммерческого характера этого контракта или сделки». Значение данной Конвенции заключается в том, что в содержащихся в ней понятиях сконцентрирован опыт и традиции правоприменения и научной доктрины. По мере присоединения к ней различных государств она приобретет для этих государств юридическую обязательность. Иногда делается вывод, что поскольку Национальный фонд создается в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагополучных внешних факторов, то, следовательно, цели фонда никакого отношения к осуществлению коммерческой деятельности не имеют. Однако цель и средства ее достижения суть разные философские категории. Вовлечение средств Национального фонда в коммерческую деятельность не противоречит, а, напротив, способствует достижению таких целей, как «накопление финансовых средств для будущих поколений, снижение зависимости экономики от воздействия неблагополучных внешних факторов». Поэтому, по нашему мнению, конкретные действия Национального банка по распоряжению Национальным фондом, безусловно, свидетельствуют о коммерческом характере этих действий. Коммерческая направленность действий Национального банка и их правовая допустимость полностью отвечает и Закону РК «О Национальном банке РК», в ст. 70-1 которого говорится о взимании платы за услуги по управлению Национальным фондом (в отличие от общего правила о безвозмездности оказания услуг государству в лице Правительства и Министерства финансов РК), и п. 11 Правил формирования и использования Национального фонда РК, утв. Указом Президента РК от 29 января 2001 г., в котором прямо указано, что Фонд размещается в надежные и ликвидные финансовые активы в целях его сбережения и получения инвестиционного дохода. Об этом же говорит Указ Президента РК от 1 сентября 2005, в котором одной из целей инвестиционных операций при управлении Национальным фондом названо «обеспечение доходности активов Национального фонда в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска». Возмездность предоставляемых услуг и получение дохода - основные признаки коммерческой направленности сделки. Таким образом, сделки Национального банка по распоряжению и управлению Национальным фондом отвечают сложившемуся пониманию коммерческой деятельности. Следовательно, на средства Национального фонда, размещенные в зарубежных банках, может быть обращено взыскание по решению иностранного или международного суда. Наиболее уязвимым местом в правовом режиме Национального фонда, способным повлечь нецелевой использование его средств, и, соответственно, злоупотребления в этой области, является как раз возможность обращения взыскания на имущество Национального фонда. Причем это возможно по любому иску, независимо от его суммы и существа. В этой связи необходимо в законодательном акте Республики Казахстан (например, в Бюджетном кодексе) прямо указать, что средства Национального фонда не используются в коммерческих целях.
- Многие принципиальные вопросы правового режима Национального фонда регулируются подзаконными нормативными правовыми актами. Учитывая особую значимость Национального фонда, все вопросы, возникающие по поводу Национального фонда РК, должны решаться на уровне законодательных актов. В целях избежания использования Национального фонда в коррупционных целях необходимо объединение всей совокупности норм о правовом режиме Национального фонда в рамках единого Закона РК «О национальном фонде». - Национальный фонд Республики Казахстан является объектом права государственной республиканской собственности. При этом более эффективной формой существования Национального фонда РК является некоммерческая организация - государственный фонд. - Помимо консультативно-совещательных функций Совета по управлению Национальным фондом, на него должны быть возложены еще и контрольные функции за использованием средств Национального фонда, что предотвратило бы возможные злоупотребления. - В законодательном акте Республики Казахстан должно быть прямо четко установлено, что средства Национального фонда могут расходоваться только в исключительных случаях, прямо предусмотренных в законодательном акте. - Информация о деятельности Национального банка по управлению Национальным фондом должна быть публичной и помещаться в установленных законом официальных средствах массовой информации. - Предоставление Правительству полномочий требовать перечисления денег из Фонда в республиканский и местные бюджеты не вполне соответствует целям его создания. - В законодательстве о Национальном фонде необходимо более четко предусмотреть ответственность конкретных должностных лиц, в частности, работников Национального банка, виновных в неисполнении Национальным банком обязанностей по договору доверительного управления Национальным фондом. - Наиболее уязвимым местом в правовом режиме Национального фонда, способным повлечь нецелевой использование его средств, и, соответственно, злоупотребления в этой области, является возможность обращения взыскания на имущество Национального фонда по решениям иностранных и международных судов. В этой связи необходимо в законодательном акте Республики Казахстан прямо указать, что средства Национального фонда не используются в коммерческих целях.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |