|
Становление и развитие гражданского законодательства Республики Казахстан
Автор директор НИИ частного права КазГЮУ, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор М. СУЛЕЙМЕНОВ подверг научному анализу процесс создания и развития гражданского законодательства Республики Казахстан. Он выделил три развития гражданского законодательства, соответствующие этапам экономического развития республики, при этом исследовал процесс принятия и содержание основных, наиболее важных законов, принятых на каждом этапе.
Начальный этап становления гражданского законодательства
Концепция самоуправления и самофинансирования Казахской ССР Только с созданием гражданского законодательства можно говорить о суверенитете и независимости страны. Правовое государство означает диктатуру закона. Диктатура закона возможна только там, где есть свободные, экономически независимые люди, способные отстаивать свои законные права. Свобода есть, прежде всего, экономическая независимость. Гражданское право создает условия для формирования экономически независимого слоя общества - предпринимателей, среднего класса общества. Историю государственной независимости Казахстана принято отсчитывать от Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР от 26 октября 1990 г. и Конституционного закона о государственной независимости Республики Казахстан от 16 декабря 1991 г. Это верно, если вести речь о политической независимости. Однако основу политической независимости составляет экономическая независимость. Я хочу обратить внимание на один документ, который, на мой взгляд, незаслуженно забыт, хотя он сыграл важную роль в становлении именно экономической независимости Казахстана. Это Концепция самоуправления и самофинансирования Казахской ССР, которая была разработана в 1989 г. под руководством Д.Х. Сембаева (который в то время был заместителем председателя Госплана Казахской ССР). Я в то время работал в Институте философии и права Академии наук Казахской ССР заведующим отделом правовых проблем народного хозяйства. Даулет Хамитович приехал в институт в поисках юриста, который мог бы участвовать в разработке концепции, и академик М.Т. Баймаханов, который был тогда директором института, предложил мою кандидатуру. Так я начал сотрудничать с Д.Х. Сембаевым, одним из наиболее ярких государственных деятелей, внесших вклад в становление независимого Казахстана. Потом мы тесно сотрудничали, и когда он был заместителем председателя Высшего экономического совета при Президенте РК (я был его главным юридическим советником), и когда он был заместителем председателя Правительства РК (я помню, он как-то позвонил мне и говорит: «Срочно приезжай, мне юридические мозги нужны»; тогда же он предлагал мне любую должность в правительстве, вплоть до министра юстиции), и когда он был председателем правления Национального банка РК (мы вели с ним войну при определении соотношения Гражданского кодекса РК и банковского законодательства) и т.д. Разработка проекта Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР производилась в соответствии с решением Высшего экономического совета Казахской ССР от 19 мая 1989 года. Проект концепции самоуправления и самофинансирования мы писали в горах, в санатории Госплана, в течение месяца. В это время в стране происходили драматические события, шел I съезд народных депутатов СССР, начинались события, приведшие к распаду Советского Союза. Одним из самых острых вопросов был вопрос о праве собственности союзной республики на природные ресурсы. Я заложил право Казахской ССР на природные ресурсы в проект концепции, Д.Х. Сембаев все время сомневался, стоит ли это положение оставлять, но я его все же убедил. А через неделю с поста первого секретаря ЦК Компартии Казахстана ушел Колбин (я не помню его имени и отчества, да он и не заслужил этого), его место занял Н.А. Назарбаев, и одно из первых заявлений, сделанных им, было положение о том, что Казахская ССР должна иметь право собственности на природные ресурсы. Поэтому можно утверждать, что в концепции были заложены основные принципы суверенитета и независимости, которые были затем воплощены в последующих законах. Многие идеи концепции сыграли свою роль в развитии гражданского законодательства. В частности, впервые в концепции были заложены понятия «право собственности Казахской ССР на природные ресурсы» и «индивидуально-производственная собственность» (причем в первоначальном проекте концепции к этому еще добавлялась «мелкая частная собственность», но при окончательном редактировании эти слова все же исключили). Эти понятия были развиты в Законе о собственности 1990 г. и вместе с понятием «акционерное общество» стали краеугольными камнями нового гражданского законодательства. Поскольку в настоящее время о концепции самоуправления и самофинансирования мало что известно, хотя, как я считаю, она сыграла значительную роль в становлении основных понятий гражданского законодательства, я посчитал полезным привести в этой книге написанной мной раздел II концепции «Отношения собственности».
Отношения собственности Исключительной собственностью Казахской ССР являются земля, ее недра, воды, леса и другие природные ресурсы, входящие в ее территорию на основе общепризнанных принципов международного права, и на которые республика распространяет свою юрисдикцию как в интересах самой себя, так и Союза ССР. В Казахской ССР функционируют в различных сочетаниях в качестве самостоятельных и равноправных форм собственности государственная собственность, коллективная (групповая) собственность и индивидуальная собственность. Государственная собственность может выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и коммунальной собственности. Казахская ССР как суверенное государство является самостоятельным субъектом права государственной собственности республики. Местные Советы народных депутатов в пределах, установленных законом, осуществляют от имени Казахской ССР права владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами Казахской ССР. Порядок распределения полномочий между сельскими, районными в городах, городскими и областными Советами народных депутатов определяется законодательством Казахской ССР. Местные Советы народных депутатов заключают с расположенными на подведомственной им территории предприятиями, объединениями, организациями и учреждениями (независимо от их подчиненности) договоры о пользовании природными ресурсами на основе общих положений и нормативов, устанавливаемых законодательством Казахской ССР. Аналогичные договоры местные Советы народных депутатов заключают с иностранными физическими и юридическими лицами, а также гражданами, которым земля предоставляется в аренду для занятия производственной деятельностью. Запрещается строительство, реконструкция, расширение предприятий и других объектов или любые иные действия, влекущие за собой пользование в той или иной форме природными ресурсами, без согласия соответствующего местного совета. Высшие органы власти и управления Казахской ССР имеют право запрета любых действий любых организаций и граждан, если они причинили или могут причинить ущерб природным ресурсам и здоровью населения. К общесоюзной собственности на территории Казахской ССР относится имущество предприятий, объединений и организаций оборонных отраслей, специализированных строительных министерств СССР, общесоюзных систем железнодорожного, морского, воздушного, трубопроводного транспорта, информатики и связи, а также общесоюзные резервные, страховые и другие фонды, средства союзного бюджета, государственного банка СССР и других банков Союза ССР, иное имущество, необходимое для осуществления задач, стоящих перед Союзом ССР. Имущество предприятий, объединений и организаций базовых отраслей промышленности (как правило, вневедомственного статуса), агропромышленного комплекса, по производству товаров народного потребления и сферы услуг, строительства, промышленности строительных материалов и стройиндустрии, транспорта, в том числе трубопроводного, связи, дорожного хозяйства и других отраслей экономики, имеющих общереспубликанское или межобластное значение и находящихся в непосредственном ведении республиканских органов управления, а также культурные и исторические ценности народа Казахской ССР, республиканские резервные, страховые и другие фонды, средства республиканского бюджета, банки Казахской ССР и иное имущество, необходимое для осуществления задач, стоящих перед республикой, являются республиканской государственной собственностью. Конкретный перечень указанных предприятий, объединений и организаций определяется Советом Министров Казахской ССР. К коммунальной государственной собственности, выступающей как собственность административно-территориальных образований (области, района, города), относится все имущество, не являющееся общесоюзной или республиканской собственностью и находящееся во владении, пользовании и распоряжении местных Советов народных депутатов. Объектом коммунальной собственности является имущество предприятий, объединений и организаций, находящихся в ведении соответствующего местного Совета народных депутатов, а также средства местного бюджета. Передача республике основных средств производства и других видов имущества осуществляется на безвозмездной основе. После перехода Казахской ССР на самоуправление и самофинансирование передача имущества в общесоюзную или республиканскую собственность осуществляется также на договорной основе. В таком же порядке производится передача имущества из республиканской государственной в коммунальную государственную собственность и наоборот, а также коммунальной собственности одного Совета народных депутатов в собственность другого совета. Государственные предприятия владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим имуществом на основе права оперативного (хозяйственного) управления. При использовании и углублении арендных отношений допускается выкуп имущества предприятий в собственность трудового коллектива предприятий, ассоциаций граждан и отдельных лиц (для занятия индивидуальной трудовой деятельностью). Наряду с государственной коммунальной собственностью возможно создание коммунальной собственности населения района, города, поселка, аула, села, микрорайонов или иных частей городских и сельских поселений. К объектам коммунальной собственности населения относится имущество и денежные средства, созданные в результате добровольного безвозмездного труда и взносов населения, добровольного участия общественных организаций, трудовых коллективов и граждан, а также объекты социального назначения, передаваемые в собственность. Владение, пользование и распоряжение коммунальной собственностью населения осуществляют собрания и сходы граждан по месту жительства, а также по их поручению - органы общественного территориального самоуправления. К коллективной групповой собственности относятся средства производства, объекты инфраструктуры, финансовые ресурсы, ценные бумаги и другое имущество, приобретенное за счет собственных и заемных средств кооперативных организаций и их объединений, общественных организаций и общественных движений, акционерных обществ и иных хозяйственных товариществ, организаций арендаторов, иных коллективов и ассоциаций граждан. Субъекты коллективной (групповой) собственности владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им на праве собственности имуществом в соответствии с зарегистрированными уставами (положениями). Индивидуальная собственность в Казахской ССР выступает в виде личной или индивидуально-производственной собственности. Владение, пользование и распоряжение индивидуально-производственной собственностью допускается на основе личного труда собственника и членов его семьи. Использование наемного труда допускается в случаях, предусмотренных законодательством. Гражданам, занимающимся индивидуальной трудовой деятельностью в сельском хозяйстве (крестьянское хозяйство), земля предоставляется в бессрочное пользование или в аренду с переходом прав арендатора по наследству. В Казахской ССР поощряется и всемерно поддерживается существование в самых разнообразных формах общей собственности, в том числе с организациями и фирмами зарубежных государств и с участием граждан, владеющих имуществом на праве индивидуальной собственности. Наряду с общесоюзной и республиканской собственностью допускается общая союзно-республиканская собственность, собственность Казахской ССР и других союзных республик, а также общая республиканско-коммунальная собственность нескольких регионов. Права пользования, владения и распоряжения этой собственностью определяются на договорной основе». Концепция самоуправления и самофинансирования Казахской ССР была утверждена на заседании Высшего экономического совета Казахской ССР 9 сентября 1989 г. и одобрена XVI пленумом ЦК Компартии Казахстана 12 сентября 1989 г. Пленум ЦК постановил опубликовать проект концепции для всенародного обсуждения и внести его на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета Казахской ССР. Решено было также разработать проект закона «О самоуправлении и самофинансировании Казахской ССР». Концепция самоуправления и самофинансирования (основные положения) была опубликована в газетах «Социалистик Казахстан» и «Казахстанская правда» 17 сентября 1989 г. На основе концепции был подготовлен проект постановления Совета Министров СССР «О первоочередных мерах по проведению в Казахской ССР в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования». Однако принятия данного постановления не понадобилось. Союзные республики в 1990 году уже сами решали все свои проблемы, не оглядываясь на решения центральных органов Советского Союза. Был подготовлен также проект «Основные положения Генеральной схемы управления народным хозяйством Казахской ССР на принципах самоуправления и самофинансирования». Затем на основе концепции планировалось принять закон о самоуправлении и самофинансировании. Для разработки проекта такого закона и сбора материалов мы совершили с тогдашним министром юстиции КазССР Долдой Джусуповым марш-бросок в страны Прибалтики и Белоруссию. В прибалтийских республиках уже начался в то время активный процесс выхода из Советского Союза, и подготовленные ими концепции самоуправления и самофинансирования они рассматривали только как этап на пути к окончательному выходу из Советского Союза. Поэтому нас встречали как героев, принимали на самом высоком уровне и говорили: как будет здорово, если Казахстан к нам присоединится. После этого мы поехали в Белоруссию и были поражены контрастом с Прибалтикой. Тишина и спокойствие. Концепция самоуправления и самофинансирования на самом деле все полномочия отдавала центру, Белоруссия оставалась обычной союзной социалистической республикой. Осенью 1989 г. Д.Х. Сембаевым и М.К. Сулейменовым был разработан проект закона СССР «О самоуправлении и самофинансировании Казахской ССР». На основе этого проекта в марте 1990 года был подготовлен проект закона СССР «Об экономической самостоятельности Казахской ССР». Проекты обоих законов совпадают почти полностью. Поскольку об этих проектах нигде никогда не писалось, я позволю себе привести в этой книге полный текст проекта закона СССР «Об экономической самостоятельности Казахской ССР». «Закон об экономической самостоятельности Казахской ССР закрепляет право Казахской ССР как суверенного государства на самостоятельное ведение хозяйства в рамках единого общесоюзного народнохозяйственного комплекса и предусматривает равноправное ее участие в межреспубликанской союзной деятельности. Положения настоящего Закона действуют в направлении дальнейшего укрепления советской федерации, децентрализации системы государственного управления, повышения заинтересованности и ответственности республики и местных органов управления в росте экономического потенциала и обеспечении эффективности общественного производства в целях подъема жизненного уровня и благосостояния населения Казахской ССР. Статья 1. Высшие органы государственной власти и управления Казахской ССР осуществляют в рамках законов СССР принятие законодательных актов, обеспечивающих перестройку и функционирование социально-экономической системы республики. Казахская ССР проводит самостоятельную экономическую политику на основе договорно-конституционных принципов взаимоотношений между Союзом ССР и Казахской ССР, сочетая интересы республики с общегосударственными на базе законодательно определенных полномочий Союза ССР, республиканских органов и местных органов. Статья 2. Взаимоотношения Казахской ССР и Союза ССР строятся на строгом разграничении прав, обязанностей и ответственности между союзными и республиканскими органами государственной власти и управления, установленном Конституциями Союза ССР и Казахской ССР, настоящим Законом, другими законодательными актами и заключаемыми на их основе договорами. Статья 3. Межреспубликанские хозяйственные связи Казахская ССР осуществляет на договорных (эквивалентных) началах с соблюдением принципов добровольности и равноправия, исключающих любые формы экономической дискриминации. Соответствующие органы Союза ССР и республики обеспечивают поддержу развития межреспубликанских хозяйственных связей Казахской ССР на основе максимального использования преимуществ внутрисоюзного разделения труда, специализации, кооперации и интеграции. Статья 4. Казахская ССР в рамках экономического суверенитета, и исходя из принципа валютной самоокупаемости, самостоятельно решает все вопросы внешнеэкономической деятельности, исходя из общегосударственной внешнеэкономической политики СССР. Высшие органы государственной власти и государственного управления Казахской ССР в соответствии с законодательством Союза ССР принимают решение о создании зон свободной экономической деятельности на территории республики. Казахская ССР образует централизованный валютный фонд за счет нормативных отчислений (устанавливаемых в соответствии с законодательством Союза ССР) от валютной выручки всех предприятий и организаций, расположенных на ее территории, и самостоятельно решает вопросы его формирования и использования. Статья 5. Собственность в Казахской ССР выступает в формах государственной (общесоюзной, республиканской и коммунальной), коллективной (групповой), индивидуальной. В исключительной собственности Казахской ССР находятся земля, ее недра, воды, леса и другие природные ресурсы. Права владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами осуществляют от имени Казахской ССР местные Советы народных депутатов в пределах, установленных Законом в интересах соответствующей территории, республики и Союза в целом. Порядок распределения полномочий между аульными, поселковыми, сельскими, районными, районными в городах, городскими и областными Советами народных депутатов определяется законодательством Казахской ССР. Статья 6. К общесоюзной собственности на территории Казахской ССР относится имущество предприятий, объединений и организаций оборонных отраслей, специализированных строительных министерств СССР, общесоюзных систем железнодорожного, морского, воздушного, трубопроводного транспорта, информатики и связи, а также общесоюзные резервные, страховые и другие фонды, средства союзного бюджета, Государственного банка СССР и других банков Союза ССР, иное имущество, необходимое для осуществления задач, стоящих перед Союзом ССР. Статья 7. Имущество предприятий, объединений и организаций базовых отраслей промышленности (как правило, вневедомственного статуса), агропромышленного комплекса, по производству товаров народного потребления и сферы услуг, строительства, промышленности строительных материалов и стройиндустрии, транспорта, в том числе трубопроводного, связи, дорожного хозяйства и других отраслей экономики, имеющих общереспубликанское и межобластное значение и находящиеся в непосредственном ведении республиканских органов управления, а также культурные и исторические ценности народа Казахской ССР, республиканские резервные, страховые и другие фонды, средства республиканского бюджета, банки Казахской ССР и иное имущество, необходимое для осуществления задач, стоящих перед республикой, являются республиканской государственной собственностью Статья 8. Передача республике основных средств производства и других видов имущества осуществляется на безвозмездной основе в соответствии с договоренностью между Правительством СССР и Правительством Казахской ССР. В дальнейшем передача имущества в общесоюзную или республиканскую собственность может осуществляться также и на договорной основе. Статья 9. Высшие органы государственной власти и управления Казахской ССР в рамках законов СССР осуществляют экономическое регулирование деятельностью всех отраслей и субъектов хозяйства, находящихся на территории республики. Статья 10. Основой нового хозяйственного механизма Казахской ССР является самостоятельность предприятий, учреждений, организаций и хозяйств, осуществляющих свою деятельность на принципах хозрасчета и равноправия всех форм собственности. Предприятия могут самостоятельно заключать договоры с хозяйственными партнерами и выступать на добровольных началах в республиканские, межреспубликанские, союзные и другие ассоциации. Статья 11. Экономически самостоятельная Казахская ССР располагает бюджетом, определяет источники и объемы поступления бюджетных средств. Бюджетные доходы, поступающие на территории республики, распределяются между союзным бюджетом и бюджетом республики в соответствии с законодательством Союза ССР и Казахской ССР. В силу объективных причин существенного отставания в Казахской ССР уровня удовлетворения потребностей в отдельных благах и услугах от среднего по стране и рациональных нормативов, а также для достижения перспективных целей развития базовых отраслей в интересах страны, для Казахской ССР сохраняются субвенции из союзного бюджета. Органы государственной власти и управления Казахской ССР определяют состав, структуру расходов и направления использования бюджетных ассигнований, права и обязанности распределителей бюджетных ассигнований, а также несут полную ответственность за сбалансированное исполнение бюджета и осуществляют расходы в пределах поступающих доходов. Верховный Совет Казахской ССР устанавливает отнесенные к ведению республики ставки налогов, республиканские налоги и другие обязательные платежи в бюджет, взимаемые на территории республики, разрешает местным Советам народных депутатов устанавливать местные налоги, а также законодательно регулирует местные бюджеты. Казахская ССР на взаимовыгодных и добровольных началах принимает участие в финансировании из своего бюджета общесоюзных (межреспубликанских) научно-технических программ, страховых фондов по охране окружающей среды, а также образовании резервных и других денежных фондов для нормального функционирования союзного рынка. Статья 12. Органы государственной власти и управления Казахской ССР руководят системой банков республики, включающей Государственный банк Казахской ССР, Казахский республиканский банк Внешэкономбанка СССР, Казахский республиканский банк Сбербанка СССР, хозрасчетные, коммерческие (региональные, отраслевые) и кооперативные банки. Казахская ССР осуществляет территориальное кредитное планирование и самостоятельно распоряжается кредитными ресурсами, формирующимися в республике. Часть этих ресурсов по установленным Госбанком СССР долговременным стабильным нормативам передается в союзный фонд регулирования кредитных ресурсов. Статья 13. Казахская ССР самостоятельно определяет региональную политику в природопользовании и экологии. Верховный Совет республики устанавливает порядок распоряжения государственным фондом природных ресурсов Казахской ССР и ответственность за сохранение, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, состояние экологической обстановки, а также лимиты, нормативы и правовые нормы природопользования. Местные Советы народных депутатов имеют право запрета, в случае отсутствия их согласия, на строительство, реконструкцию, расширение предприятий и других объектов или любых иных действий, влекущих за собой пользование природными ресурсами в той или иной форме. Высшие органы государственной власти и управления Казахской ССР имеют право запрета любых действий любых организаций и граждан, если они причинили или могут причинить ущерб природным ресурсам и состоянию экологической обстановки. Статья 14. При размещении на территории Казахской ССР стратегических объектов общесоюзного значения условия их эксплуатации, масштабы и сроки отчуждения земельных участков устанавливаются Верховным Советом Казахской ССР, с проведением в необходимых случаях всенародного обсуждения. При отчуждении территорий (независимо от времени, когда оно было произведено) под особые объекты соответствующими союзными ведомствами выплачивается материальная компенсация и принимаются меры к сохранению и восстановлению экологической обстановки. Статья 15. Настоящий Закон вступает в силу с 1 января 1990 года». Необходимость в принятии закона об экономической самостоятельности Казахской ССР отпала, так как в 1990 г. речь зашла уже не о разделении полномочий между Союзом ССР и Казахской ССР, а о полном суверенитете Казахской ССР. Развитие событий кончилось принятием 25 декабря 1990 г. Декларации о государственном суверенитете, а затем Закона РК от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан». Однако многие положения Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР и проекта закона об экономической самостоятельности Казахской ССР были использованы при разработке первых законодательных актов суверенного Казахстана.
Основные экономические законы, принятые на начальном этапе становления гражданского законодательства Я хочу привести перечень основных экономических законов, принятых на первом этапе. Большинство из них отменено на втором этапе развития законодательства и заменено новыми, более совершенными законами. Однако первые законы независимого Казахстана сыграли большую роль в становлении казахстанского общества и государства. Естественно, я не имею возможности рассказать о каждом законе, но наиболее важные я постараюсь охарактеризовать.
Основные экономические законы, принятые на начальном этапе развития законодательства: - О крестьянском хозяйстве от 21 мая 1990 года (отменен 31 марта 1998 года); - Земельный кодекс Республики Казахстан от 16 ноября 1990 года (отменен 22 декабря 1995 года); - О свободных экономических зонах в Казахской ССР от 30 ноября 1990 года (отменен 26 января 1996 года); - О банках и банковской деятельности от 7 декабря 1990 года (отменен 14 апреля 1993 года); - Об иностранных инвестициях в Казахской ССР от 7 декабря 1990 года (отменен 27 декабря 1994 года); - О свободе хозяйственной деятельности и развитии предпринимательства в Казахской ССР от 11 декабря 1990 года (отменен 20 декабря 2004 года); - О потребительской кооперации от 11 декабря 1990 года; - О собственности от 15 декабря 1990 года (отменен 27 декабря 1994 года); - Об основных принципах внешнеэкономической деятельности в Казахской ССР от 15 декабря 1990 года (отменен 8 апреля 1993 года); - О ценообразовании в Казахской ССР от 15 декабря 1990 года (отменен 20 декабря 2004 года); - О предприятиях от 13 февраля 1991 года (отменен 26 января 1996 года); - О защите прав потребителей от 5 июня 1991 года; - О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности от 11 июня 1991 года (отменен 19 января 2001 года); - Об инвестиционной деятельности в Казахской ССР от 10 июня 1991 года (отменен 28 февраля 1997 года); - Об обращении ценных бумаг и фондовой бирже в Казахской ССР от 11 июня 1991 года (отменен 10 марта 1995 года); - О валютном регулировании в Казахской ССР от 13 июня 1991 года (отменен 14 апреля 1993 года); - О государственном заказе в Казахской ССР от 20 июня 1991 года (отменен 18 декабря 1992 года); - Об обращении ценных бумаг и фондовой бирже в Казахской ССР от 11 июня 1991 года (отменен 20 марта 1995 года); - О товарных биржах от 13 июня 1991года (отменен 20 марта 1994 года); - О хозяйственных товариществах и акционерных обществах от 21 июня 1991 года (отменен 2 мая 1995 года); - О разгосударствлении и приватизации от 22 июня 1991 года (отменен 27 декабря 1995 года); - Об общественных объединениях в Казахской ССР от 27 июня 1991 года (отменен 31 мая 1996 года); - О залоге от 23 декабря 1991 года (отменен 27 декабря 1994 года); - О концессиях в РК от 23 декабря 1991 года (отменен 8 апреля 1993 года); - О банкротстве от 14 января 1992 года (отменен 7 апреля 1995 года); - Об арбитражном суде РК от 17 января 1992 года (отменен 1 июля 1999 года); - О порядке разрешения хозяйственных споров арбитражными судами РК от 17 января 1992 года (отменен 1 июля 1999 года) ; - Кодекс РК о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 года (отменен 27 января 1996 года); - Патентный закон от 24 июня 1992 года (отменен принятием Патентного закона от 16 июля 1996 года); - Об иммиграции от 26 июня 1992 года (отменен 13 декабря 1997 года); - О защите и поддержке частного предпринимательства от 4 июля 1992 года (отменен 31 января 2006 года); - Жилищный кодекс РК от 1 июля 1992 года (отменен 16 апреля 1997 года); - О страховании в РК от 3 июля 1992 года (отменен 3 октября 1995 года); - О государственной пошлине от 19 декабря 1992 года (отменен 31 декабря 1996 года); - О стандартизации и сертификации от 14 января 1993 года (отменен 16 июля 1999 года); - О единстве измерений от 18 января 1993 года (отменен 7 июня 2000 года); - О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров от 18 января 1993 года (отменен 26 июля 1999 года); - О золотом запасе и алмазном фонде от 3 апреля 1993 года (отменен 20 июля 1995 года); - О Национальном банке РК от 13 апреля 1993 года (отменен 30 марта 1995 года); - О банках в РК от 14 апреля 1993 года (отменен 31 августа 1995 года); - О валютном регулировании от 14 апреля 1993 года (отменен 24 декабря 1995 года); - О транспорте в РК от 21 сентября 1994 года; - Об индивидуальном жилищном строительстве от 3 ноября 1994 года.
Проблемы обеспечения качества законов С начала законотворческой деятельности в Республике Казахстан остро встала проблема не только количества законов, но и их качества. Я хочу привести здесь основные положения статьи, которую мы опубликовали в 1991 году (Басин Ю.Г., Диденко А.Г., Сулейменов М.К., Тазутдинов Р.С. По количеству законов обогнать не главное. «Казахстанская правда», 7 ноября 1991 г.). Верховный Совет Казахской ССР ведет активную законодательную работу. На каждой сессии принимается несколько десятков законов по самым острым вопросам нашей нелегкой жизни. Здесь и обеспечение независимости республики, и углубление политической реформы, и решение социальных проблем, и защита правопорядка. Множество законов посвящено созданию условий для перехода к рыночной экономике. Ни одна республика, наверное, не принимает такого большого количества законов в столь краткие сроки. Многие казахстанские законодательные акты опережают союзное и республиканское (других республик) законотворчество (например, законы о свободных экономических зонах, о хозяйственных товариществах и акционерных обществах, о товарных и фондовых биржах и т.п.). Ведущая роль Казахской ССР в развитии законодательства, особенно экономического, признается повсеместно. Многие казахстанские законы отличаются высоким качеством, четкими формулировками законодательных предписаний, определенностью решения сложных вопросов, широкой поддержкой новых экономических процессов, более полной защитой прав граждан. Но при бесспорных достижениях бурная законодательная деятельность сопровождается серьезными издержками, значительно снижающими уровень ряда новых парламентских актов республики; выявление таких издержек, определение их причин и нахождение путей исправления могут оказать помощь нашим законодателям в дальнейшем совершенствовании законотворческого процесса. Подвергая с этих позиций критической оценке законодательные акты, мы совершенно не затрагиваем правильность законодательных решений по существу. Их можно одобрять и не одобрять, но ясно выраженная воля законодателя подлежит безусловному исполнению и нами сомнению не подвергается. К сожалению, однако, даже правильные законодательные решения нередко содержат такие серьезные ошибки оформления, которые весьма затрудняют, а иногда делают просто невозможным исполнение некоторых законоположений. Как нам представляется, основная причина недостатков заключается в явной недооценке многими парламентариями значения правовой культуры как необходимого важнейшего условия законотворчества. Объясняется это, очевидно, и недостаточностью собственного самостоятельного законопроектного опыта, и незначительным удельным весом в Парламенте депутатов-юристов, и слабым привлечением специалистов юридического профиля к первоначальным стадиям законотворческого процесса. Отсюда - нарушение и юридических принципов, юридической логики и юридической техники. Начнем изложения с той очевидной истины, что закон - это собрание четко сформулированных, внутренне согласованных, не противоречащих друг другу правовых норм, каждая из которых устанавливает права и обязанности граждан, юридических лиц, различных органов и организаций, предусматривает механизм осуществления прав и ответственность за нарушение обязанностей. Это положение выдерживается далеко не всегда. Можно назвать множество актов, значительная часть которых состоит из призывов и деклараций. Чего стоят, например, преамбулы некоторых законов. Часть 2 ст. 1 Закона «О занятости населения» (чем обеспечивается занятость граждан), ст. 4 этого же закона (основные принципы политики государства в области занятости населения), многие положения законов об инвестициях, о внешней экономической деятельности и ряда других явно смешивают законы с лозунгами, политическими призывами, декларациями. Законы (особенно в области экономики) исполняются не только специалистами-юристами, но также многими другими лицами, подпадающими в сферу их обязательного действия. Поэтому и формулировки закона должны быть общедоступны и понятны для всех возможных исполнителей. Всегда ли казахстанские законы отвечают этому требованию? Увы... Весьма нередко встречаются текстовые обороты, недоступные пониманию даже профессионального юриста. Вот, к примеру, ст. 1 Закона о разгосударствлении и приватизации: «Разгосударствление - преобразование государственных предприятий с передачей функций хозяйственного управления и соответствующих полномочий непосредственно хозяйствующим субъектам». Что из этого можно понять? Мы затрудняемся ответить, хотя и не являемся, наверное, полными юридическим невеждами. Невольно напрашивается вывод, что эту норму специально сформулировали так, чтобы затруднить достижение цели закона, которая, кстати сказать, четко названа в преамбуле - преобразование государственной собственности. А преобразование означает превращение ее в другую - негосударственную собственность. Никакого иного толкования семантический смысл закона не допускает. В Законе СССР, между прочим, так и записано. «Разгосударствление - это преобразование государственных предприятий в коллективные предприятия, акционерные общества и другие предприятия, не находящиеся в государственной собственности». В формуле же казахстанского закона непонятного много, понятно лишь одно - это вовсе не преобразование государственной собственности в негосударственную. Между тем оставить разгосударствление в рамках государственной собственности означает сведение всего пафоса закона к бюрократическим перестановкам управленческих органов, осуществляющих руководство государственным имуществом.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |