| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Экспертное заключение по вопросу о правомерности создания
Факты Коммунальное государственное предприятие «Алматыжеркадастр» было создано решением акима г. Алматы № 733 от 7 августа 1998 года. 31 августа 1998 года на основании данного решения Управлением юстиции г. Алматы произведена государственная регистрация коммунального государственного предприятия «Алматыжеркадастр», о чем выдано свидетельство о государственной регистрации № 21194-910-ГП. При изучении регистрационных документов КГП «Алматыжеркадастр» Министерство юстиции решило, что регистрация предприятия произведена с нарушением ст. 18 Указа Президента РК, имеющего силу Закона, «О государственном предприятии». Виды деятельности, указанные в уставе предприятия, не соответствуют назначению предприятия на праве хозяйственного ведения. В соответствии с поручением Министерства юстиции РК Управление юстиции г. Алматы обратилось в Алматинский городской суд с иском к акиму г. Алматы и КГП «Алматыжеркадастр» об отмене решения акима от 7 августа 1998 года и признании государственной регистрации КГП «Алматыжеркадастр» недействительной. Дело находится в процессе рассмотрения в гор. суде. Прокуратура г. Алматы также внесла предписание акиму г. Алматы о ликвидации КГП «Алматыжеркадастр». Перед экспертом поставлен вопрос о правомерности создания КГП «Алматыжеркадастр» в соответствии со ст. 18 Указа «О государственном предприятии». Эксперт являлся руководителем рабочей группы по разработке проектов Гражданского Кодекса РК, Указов «О земле», «О государственном предприятии» и многих других законодательных актов. Юридический анализ В обоснование своих требований Министерство юстиции, Управление юстиции и Горпрокуратура ссылаются на то, что направления деятельности КГП «Алматыжеркадастр» противоречат Указу о государственном предприятии. Поэтому необходим правовой анализ прежде всего норм Указа о госпредприятии. Если исходить из направлений деятельности, осуществляемой КГП «Алматыжеркадастр», то основной нормой, определяющей правомочность его создания, является подпункт 4) ст. 18 Указа о государственном предприятии: «осуществление хозяйственной деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии или где был установлен специальный порядок хозяйствования». Этот подпункт является своего рода конкретизацией общих положений о назначении государственных предприятий, закрепленных в статье 2 Указа о государственном предприятии. В подпункте 2 пункта 1 статьи 2 закреплено: «осуществление деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии или являющихся функцией государства». Применительно к Указу о государственном предприятии под сферой, отнесенной к государственной монополии, понимается сфера, в которой осуществление деятельности производится только государством и в которой не могут осуществлять деятельность частные субъекты (негосударственные организации). Определение таких сфер производится в законодательных актах и устанавливается обычно закреплением за государственным органом определенных государственных функций. Государственный орган вправе передавать осуществление этих функций только государственным организациям, а точнее, только государственным предприятиям на праве хозяйственного ведения, как это закреплено в подпункте 4) статьи 18 Указа о государственном предприятии. Передача государственным органом осуществления своих функций не допускается только в той части, в какой это запрещено законодательными актами. В частности, часть вторая пункта 1 статьи 8 Указа о государственном предприятии (в редакции Закона от 4 октября 1999 года № 469-I) закрепляет: «Не допускается передача учредителем (уполномоченным органом) государственным предприятиям государственных контрольных и надзорных функций». Следовательно, передача государственным предприятием других функций, не связанных с контрольными и надзорными, допускается. В силу того, что выполнение функций, связанных с землеустройством и земельным кадастром, относится к сфере государственной монополии, эти функции не могут выполнять частные субъекты. На это справедливо указывает сама городская прокуратура в своем предписании об устранении нарушения Закона, направленном ею 24.08.98 в адрес ТОО «Алматыгеокад», после чего ТОО «Алматыгеокад» было ликвидировано. КГП «Алматыжеркадастр» осуществляет деятельность в пределах тех государственных функций, выполнение которых в соответствии со ст. 12 Указа о земле возложено на акима г. Алматы. В свете вышеизложенного ссылки на отсутствие данного вида деятельности в Законе о естественных монополиях, которые делает, в частности, в своем протесте городская прокуратура, нельзя признать обоснованными. Закон о естественных монополиях не имеет никакого отношения к понятию «государственной монополии». Здесь может быть применен только Закон РК от 11 июня 1991 года «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности» (статья 3). В силу того, что КГП «Алматыжеркадастр» выполняет функции государственной монополии, естественно, что как хозяйствующий субъект он занимает доминирующее положение на рынке и поэтому включен в Реестр монополистов (приказом Комитета РК по регулированию естественных монополий и защите конкуренции по г. Алматы от 26.10.99). Кстати, раздел этого Реестра, касающийся КГП «Алматыжеркадастр», звучит так: «Услуги, монопольно или эксклюзивно осуществляемые государственными предприятиями». То есть речь идет о государственной монополии, о деятельности, которую могут выполнять только государственные предприятия. Управление юстиции г. Алматы, горпрокуратура, Министерство юстиции доказывают, что ведение государственного земельного кадастра является прерогативой центральных исполнительных органов в соответствии со статьями 11, 114 Указа о земле. Однако в этих статьях речь идет о государственном земельном кадастре. Но в статье 12 Указа о земле закреплено, что «ведению областного исполнительного органа подлежат: 1) проведение землеустройства, ведение земельного кадастра и мониторинга земель в пределах области». Следовательно, Указ о земле различает государственный земельный кадастр, который ведут центральные исполнительные органы, и земельный кадастр области, который ведут областные исполнительные органы (то есть и аким г. Алматы) Таким образом, проведение землеустройства и ведение земельного кадастра города Алматы входят в компетенцию акима города Алматы, и осуществление этих функций может быть в законном порядке передано созданному им коммунальному государственному предприятию «Алматыжеркадастр». Анализ постановлений правительства и иных подзаконных актов, на которые ссылается в своем протесте горпрокуратура, представляется бесперспективным, так как эти нормативные акты, даже если их и можно трактовать по иному, не могут противоречить Указу о земле. В протесте госпрокуратуры и в ряде писем Министерства юстиции утверждается, что земельным кадастром должно заниматься республиканское государственное предприятие «Государственный научно-производственный центр земельных ресурсов и землеустройства» (РГП «ГосНПЦзем»), созданное постановлением Правительства РК № 628 от 24.05.99 г., и его дочерние предприятия на местах. КГП «Алматыжеркадастр» полностью дублирует функции государственного предприятия, созданного постановлением Правительства. В этих аргументах есть внутреннее противоречие. С одной стороны, утверждается, что создание КГП «Алматыжеркадастр» противоречит ст. 18 Указа о государственном предприятии. С другой стороны, поддерживается создание РГП «ГосНПЦзем», которое выполняет те же функции, что и КГП «Алматыжеркадастр». Но ведь и та, и другая организации являются государственными предприятиями на праве хозяйственного ведения. Следовательно, они в одинаковой степени должны соответствовать требованиям ст. 18 Указа о государственном предприятии. Если они выполняют одни и те же функции, очень странно, что одно из них не соответствует требованиям ст. 18 Указа, а другое соответствует. Во всех претензиях и протестах постоянно смешиваются оценки позиции с точки зрения законности и точки зрения целесообразности. В 1998 году было явно необходимо создание КГП «Алматыжеркадастр», Что было подтверждено центральным исполнительным органом по управлению земельными ресурсами РК (письмо № 13-1-10/141 от 07.08.98). В настоящее время и правительство, и центральный исполнительный орган против этого и считают, что надо создавать централизованную систему земельного кадастра. Но какое это имеет отношение к законности или незаконности создания КГП? Если правительство считает, что КГП надо ликвидировать, пусть добивается этого в установленном законодательством порядке, не пытаясь искусственно найти доводы о незаконности его создания (более чем через 2 года). Имеющиеся в Уставе КГП противоречия и неточности не могут служить основанием для признания регистрации недействительной, тем более эти указываемые противоречия не противоречат направлениям деятельности государственного предприятия, указанным в ст. 18 Указа о государственном предприятии и ст. 12 Указа о земле. В настоящее время это недостатки устранены, в Устав КГП внесены изменения акимом г. Алматы. Выводы В результате проведенного юридического анализа можно сделать выводы, что решение акима г. Алматы № 733 от 7.08.98 не противоречит ст. 18 Указа о государственном предприятии. В компетенцию акима в соответствии со ст. 12 Указа о земле входят проведение землеустройства и ведение земельного кадастра в пределах города Алматы, то есть осуществление функций в сфере государственной монополии. В соответствии с подпунктом 4) статьи 18 Указа о государственном предприятии аким вправе передать осуществление этих функций созданному им государственному предприятию.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |