Вехи истории в судьбе основного закона (Татьяна Бондарцова, доцент, кандидат исторических наук)

27.01.2007

Вехи истории в судьбе основного закона  

История становления отечественного конституционного законодательства берет свое начало с внесения изменений в Конституцию Казахской ССР, действовавшую с 1978 года. В сегодняшнем материале хочется проследить все этапы развития нашего Основного закона.

Закон КазССР от 24 апреля 1990 года «Об учреждении поста Президента Казахской ССР» серьезно дополнил систему государственного управления, и именно с него начинается формирование президентской формы правления. В соответствии с этим документом в Конституцию была включена специальная глава, в которой оговаривались вопросы избрания, отстранения Президента и его основные полномочия.

В этот же период (25 октября 1990 года) принята Декларация «О государственном суверенитете Казахской ССР», имевшая не только декларативный, но и нормативный характер. Казахская ССР впервые была провозглашена суверенным государством, добровольно объединившимся с другими республиками СССР и строящим свои отношения на договорной основе. Важными положениями декларации явились переход к демократическому обществу через введение президентской власти, утверждение частной собственности (наряду с государственной), принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Провозглашалось верховенство Конституции и законов республики на территории КазССР и приостановление актов высших органов Союза.

Принятие Закона от 10 декабря 1991 года «Об изменении наименования Казахской ССР» и Закона «О государственной независимости» от 16 декабря 1991 года знаменует второй этап в истории конституционного законодательства независимой страны. В этих актах впервые зафиксированы самостоятельность республики, территориальная целостность единого государства, автономная система государственных органов, собственные Вооруженные силы. Законом «О гражданстве Республики Казахстан» внесены изменения в Конституцию. Они установили основы приобретения казахстанского гражданства и непризнания гражданства СССР. Но в целом, несмотря на дополнения и коррективы, Конституция 1978 года уже не отвечала веяниям времени.

Важнейшей политической задачей после провозглашения независимости стало принятие нового Основного закона. Первый проект Конституции после обсуждения в Верховном Совете был опубликован в печати в июне 1992 года. В ходе всенародного его обсуждения активизировались полярные фланги политических сил республики, представленные, с одной стороны, оппозиционными партиями и движениями в лице национал-демократов (гражданское движение Казахстана «Азат», Республиканская партия, «Желтоксан»), с другой - межнациональным движением «Единство», Партией демократического прогресса Казахстана (ПДПК), профсоюзом «Бiрлесу».

Самыми спорными в проекте Конституции были несколько моментов. Среди них проблема собственности. В первом варианте предлагалась следующая формулировка: «экономика Казахстана основывается на многообразных формах собственности - частной, коллективной и государственной», второй вариант оставлял две формы: государственную и частную. Национальная оппозиция категорически выступила против института частной собственности на землю, а русскоязычная - за включение соответствующей статьи. В окончательном варианте статья 45 раздела II была такой: «экономика Республики Казахстан основывается на многообразных формах собственности», а статья 46 закрепляла исключительно в государственной собственности «землю, ее недра, воду, растительный и животный мир, другие природные ресурсы».

Проблема государственного языка. Первый проект Конституции гласил: «В республике государственным языком является казахский. Русский язык является языком межнационального общения». После широкой дискуссии в прессе, деятельности депутатской фракции «Гражданское согласие», выступавшей за придание русскому языку статуса государственного, итоговый вариант получил компромиссное добавление и звучал так: «в Казахстане государственным языком является казахский язык. Русский является языком межнационального общения. Государство гарантирует сохранение сферы применения языка межнационального общения и других языков, заботится об их свободном развитии. Запрещается ограничение прав и свобод граждан по признаку невладения государственным языком или языком межнационального общения».

Форма правления. Острые дискуссии по этому положению развернулись относительно самой формулировки формы правления, статей о роспуске Парламента Президентом, создании двух палат Парламента, импичменте Главы государства и других. В итоге в Конституции 1993 года не нашли четкого отражения многие вопросы государственного управления.

Лишь в общих чертах была определена компетенция Правительства.

Проблема гражданства. Дискуссии в данной плоскости касались, прежде всего, права двойного гражданства, аспектов приобретения, изменения и лишения казахстанского гражданства.

Первая Конституция стала реальностью и знаменовала собой третий этап конституционного законодательства независимого Казахстана. Это был исторический правовой акт, совершенно по-новому определивший государство и его общественный строй. В то же время многие статьи документа носили противоречивый характер, а также незавершенность либо неточность формулировок. Например, государственный суверенитет по статье первой Преамбулы признавался воплощением только национального суверенитета. Но в следующем положении утверждалось, что весь «народ Казахстана является единственным источником государственной власти республики». Или еще: в Конституции 1993 года провозглашалось многообразие всех форм собственности, но отсутствовала статья о частной собственности на землю.

Подобные противоречия, равно как и неточности в Конституции 1993 года, являлись отражением сложного переходного этапа, необходимым компромиссом между социализмом и демократическим обществом на основе рыночной экономики. Этим можно объяснить и кратковременность ее действия. Вдобавок уже осенью 1993 года в жизни страны произошли серьезные изменения - отход от советов как политической основы власти, то есть ликвидация советской власти и формирование местных представительных органов в лице маслихатов, а исполнительной власти - в лице администраций Президента. Десятого декабря того года Верховный Совет КазССР принял решение о самороспуске, а Верховный Совет нового, 13-го созыва, проработал менее года - до марта 1995-го.

Таким образом, с марта по декабрь 1995 года в Казахстане отсутствовала законно избранная законодательная власть. Политический кризис в республике, выразившийся в противостоянии законодательной и исполнительной ветвей власти, противоречивости их функций, полномочий, и стал главным фактором, определившим необходимость подготовки новой Конституции. Основной закон 1993 года ввиду незавершенности формулировки о частной собственности не мог также способствовать и преодолению острого кризиса в экономике страны.

В июне 1995 года Глава государства Нурсултан Назарбаев представил свой проект Конституции - «Конституцию Казахской Республики». В начале июля он был вынесен на всенародное обсуждение сроком на месяц, после чего в августе предлагалось провести референдум. В ходе обсуждения большая часть критических замечаний касалась проблем собственности, гражданства, государственного языка, а также отражения вопросов власти и прав человека. Всего в ходе обсуждения было внесено 30 тысяч предложений, а непосредственно в текст документа - 1100 поправок.

Разработка и принятие Конституции РК 1995 года ознаменовали четвертый этап развития конституционного законодательства независимого Казахстана.

Важнейшими составляющими нового Основного закона стали четкие формулировки по источнику власти - «весь народ Казахстана» и форме правления - «Президентская Республика». Также были четко определены полномочия двухпалатного (Мажилис, Сенат) Парламента и нового органа - Конституционного совета. Обозначены права граждан, независимо от национальности, зафиксировано недопущение ни в какой форме национальной и религиозной розни.

Уточнено положение о государственном языке - исключена формулировка «язык международного общения» как юридически неверная. Статья седьмая раздела I гласит: «в Республике Казахстан государственным является казахский язык... В государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык». В статью шестую раздела I («Общие положения») включена норма о частной собственности на землю «на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом». Наконец, оформились новые разделы - о судебной власти, местном государственном управлении и самоуправлении. Выделился раздел «Человек и гражданин» в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека 1948 года.

30 августа 1995 года состоялся республиканский референдум по приему новой Конституции. Часть оппозиционных партий и движений призывали его бойкотировать. По официальным данным, в референдуме приняли участие 90 процентов граждан страны, имеющих право голоса. За Конституцию проголосовали 89 процентов.

Шестого сентября в резиденции Президента в Алматы состоялась торжественная церемония официального представления новой Конституции, а 30 августа был объявлен государственным праздником - Днем Конституции. Из пяти Основных законов советского и независимого Казахстана (годы их принятия - 1926, 1937, 1978, 1993 и 1995) это был единственный документ, принимавшийся не Верховным Советом или Парламентом, а всенародным референдумом. Со стороны Н. А. Назарбаева это был, несомненно, шаг большого мужества и политического риска - Глава государства напрямую обратился к своему народу в условиях острого кризиса первой половины 90-х годов.

Конституция 1995 года обеспечила ускоренный переход к рыночным отношениям, создала условия для поэтапного решения накопившихся социальных проблем, стала гарантом межнационального и религиозного согласия, юридически закрепила политический плюрализм, идеологическое многообразие. Однако развитие и совершенствование конституционного законодательства - процесс непрерывный. Поэтому 30 сентября 1998 года Глава государства передал на рассмотрение Парламента проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК». Суть нововведений - расширение прав Парламента по контролю за деятельностью Правительства, увеличение срока полномочий Президента, внесение изменений в избирательную систему, в том числе в механизм осуществления президентских выборов, усиление роли политических партий в избирательном процессе и так далее.

Сегодня в контексте совершенствования конституционного законодательства главными моментами являются проблемы местного государственного управления (в частности, децентрализации власти, постепенного перехода к выборности акимов), усиления института политических партий, формирования полновесного гражданского общества и многие другие. Потенциал же действующей Конституции, как отметил Нурсултан Назарбаев в Послании народу Казахстана от 18 февраля 2005 года «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации», огромен, а главная задача заключается в совершенствовании механизма реализации Основного закона, в четком использовании предоставленных им возможностей.

Татьяна Бондарцова,

доцент, кандидат исторических наук