| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Пути совершенствования правового регулирования
Строительный бум в виде строительства как коммерческих, так и социально значимых объектов, захлестнувший Казахстан в последние годы, помимо положительных результатов выявили и ряд негативных моментов, обусловленных как объективными, так и субъективными причинами. Одним из таких наиболее проблемных вопросов в настоящее время является изъятие земельных участков для государственных надобностей, порождающих вал судебных споров. Анализирует ситуацию научный сотрудник НИИ частного права КазГЮУ, к.ю.н. Е.Осипов.
Именно актуальность вопросов рассмотрения судебных дел по изъятию земельных участков для государственных надобностей обусловило принятие Верховным судом Республики Казахстан Нормативного постановления от 25 декабря 2006 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об изъятии земельных участков для государственных надобностей» (далее - НПВС № 8). При этом справедливости ради, необходимо отметить высокую актуальность и своевременность принятия Верховным судом такого постановления. В то же время необходимо отметить и определенные пробелы, допущенные при его принятии, и некоторую его недосказанность. В первую очередь необходимо отметить не разработанность вопросов определения собственно государственных надобностей, ради которых могут быть изъяты земельные участки. Это может быть в определенной степени объяснено как недостатками правового регулирования изъятия земельных участков для государственных надобностей, так и отсутствием единообразного научного (научно-практического) толкования понятия «государственных надобностей» и научных исследований по этому вопросу. Как бы это не звучало странно, отсутствие научных исследований отдельных вопросов имущественного оборота зачастую становится проблемой для правоприменения. Если ряд ключевых вопросов, связанных с собственностью, правом собственности, имуществом, в достаточной степени исследуются наукой, эти вопросы раскрываются в достаточном количестве научных исследований, они широко освещены в юридической литературе, то результатом, безусловно, выступает возможность применения этих исследований в практической юридической работе судей, адвокатов, юрисконсультов, граждан и иных участников судебных процессов. Нередко результаты научных исследований, те или иные научные трактовки и научные концепции применяются в законотворчестве, становятся основой для совершенствования законодательства. Нельзя этого сказать по вопросу изъятия земель для государственных надобностей, имеющих место в казахстанской практике. Эти достаточно сложные вопросы недостаточно исследованы в науке, и при этом складывается определенная судебная практика. В связи с этим хотелось бы остановится только лишь на одном вопросе, связанном с судебной практикой, основанной на приоритете государственных надобностей над интересами права собственности граждан и иных негосударственных юридических лиц. Зачастую такой приоритет отдается чисто формально: на основании абсурдного буквального толкования судами отдельных норм права без учета основополагающих принципов, требующих в ряде случаев отход от буквального и применение доктринального толкования, то есть толкования норм права с учетом положений Конституции, иных законодательных актов и общепринятых принципов права. Это касается, в частности, категории дел по изъятию земельных участков для государственных надобностей на основании генерального плана городов и иных населенных пунктов, схем зонирования территорий и иной утвержденной в установленном порядке градостроительной или землеустроительной документации, которой хотелось бы уделить особое внимание. Практика рассмотрения таких дел такова, что любая застройка, в том числе и строительство коммерческих объектов (жилых комплексов, предназначенных для коммерческой продажи, частных торгово-развлекательных центров, элитных коттеджных городков и иных частных негосударственных строений, в том числе коммерческо-производственного характера), как только она попадает в генеральный план или иную градостроительную или землеустроительную документацию, становится как-будто бы государственной надобностью, и суд на основании этого принимает решение об изъятии земельного участка для государственной надобности. Верна ли такая практика, тем более в свете проводимой в Казахстане правовой реформы, одним из приоритетов которой является усиление и защита права собственности, дальнейшее усиления гарантий прав собственника в Казахстане как путь создания гражданского общества, создания основы гражданского общества - среднего класса? По нашему мнению, такая практика неверна и антиконституционна, и для ее устранения необходимо и достаточно доктринальное толкование законодательства по этому вопросу. Вопросы изъятия земельного участка для государственных надобностей урегулированы ст.84 Земельного кодекса Республики Казахстан. В пункте 2 этой статьи предусмотрены исчерпывающие основания изъятия или выкупа земельного участка для государственных надобностей, в пункте же 4 - гарантии защиты интересов собственника изымаемого участка в виде возмещение убытков в полном объеме, а также предоставления по желанию собственника другого участка. При этом, предусмотренные в подпунктах 1)-5) п.2 ст.84 Земельного кодекса такие основания для изъятие земельного участка для государственных надобностей, как: 1) выполнение международного обязательства Республики Казахстан; 2) предоставление земель для нужд обороны, особо охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 3) обнаружение под участком месторождения полезных ископаемых (кроме общераспространенных); 4) строительство дорог, линий электропередачи, связи и магистральных трубопроводов, а также других объектов, имеющих государственное значение, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 5) снос аварийного и ветхого жилья, грозящего обвалом (обрушением), не вызывают, по большей части, больших вопросов, так как в указанных случаях усматриваются в большей или меньшей степени государственные надобности, то такое предусмотренное подпунктом 6) этого же пункта основание, как генеральные планы городов и иных населенных пунктов, схемы зонирования территории и иная утвержденная в установленном порядке градостроительная или землеустроительная документация не может быть применено при одном только буквальном толковании. Мало того, подпункт 6) п.2 ст.84 Земельного кодекса не может и не должен применяться как самостоятельное основания для изъятия земельного участка для государственных надобностей. Это не вытекает из смысла п.2 ст.84 Земельного кодекса и понятия «государственные надобности», предполагающих использование в дальнейшем изымаемого земельного участка для строительства объектов, имеющих государственное значение и необходимых государству для выполнения возложенных на него государственных функций. Подпункт 6) п.2 ст.84 Земельного кодекса может и должен применяться только как дополнительное условие к основаниям, предусмотренным в подпунктах 1)-5) п. 2 ст.84 Земельного кодекса основаниям изъятия земельных участков для государственных надобностей, так как только при наличии утвержденной в установленном порядке градостроительной или землеустроительной документации (в том числе и генерального плана, схемы зонирования и т.д.) в отношении, например, предполагаемой к строительству дороги, имеющей государственное значение (либо, например, в отношении земельного участка, предоставляемого для нужд обороны и т.д.), может быть изъят земельный участок у его собственника. Сам по себе факт включения какого либо объекта, предполагаемого к строительству, в, например, генеральный план города не может являться основанием для изъятия земельного участка у собственника, так как в противном случае, безусловно, мы придем к полному абсурду, в соответствии с которым, с одной стороны, генеральный план и иная градостроительная и землеустроительная документация является основанием для изъятия земельного участка без какой либо государственной надобности, так как никакой объект строительства не может быть начат без утверждения градостроительной и землеустроительной документации (а она утверждается до изъятия земельного участка), с другой стороны получается, что изъятие земельных участков производится внесудебным порядком по решению государственных должностных лиц и государственных органов, принимающих участие в утверждении градостроительной и землеустроительной документации, а суд только рассматривает спор о цене выкупа и размерах возмещения убытков. Если же понимать подпункт 6) п.2 ст.84 Земельного кодекса буквально, как это делается в настоящее время в судебной практике рассмотрения дел по изъятию земельных участков для государственных надобностей на основании включения того или иного строительного объекта в генеральный план застройки населенного пункта, то есть если рассматривать данные генерального плана (включение какого либо строительного объекта в генеральный план, в том числе и объекта коммерческого строительства) как основания для изъятия земельного участка для государственных надобностей без учета предназначения строительного объекта, то в этом случае усматривается явное противоречие со ст.6 Конституции Республики Казахстан. Поскольку, при коммерческом строительстве происходит ущемление прав собственника и его дискриминация даже не в пользу государства, а в пользу иного частного лица, который при помощи государственных органов и должностных лиц только лишь утвердил в генеральном плане или иной градостроительной и землеустроительной документации свой объект строительства, так и ст.26 Конституции Республики Казахстан в том плане, что изъятие фактически производится на основании не решения суда (который только де-факто решает спор о цене выкупа и возмещения убытков), а решения государственных органов и должностных лиц, утверждающих генеральные планы и иную градостроительную и землеустроительную документации. В связи с этим считаем, что Верховному суду необходимо вернуться к доработке Нормативного постановления от 25 декабря 2006 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об изъятии земельных участков для государственных надобностей» для толкования п.2 ст.84 Земельного кодекса, в особенности по вопросам правоприменения судами при рассмотрении дел об изъятии земельных участков для государственных надобностей на основании подпункта 6) п.2 ст.84 Земельного кодекса. Это особенно актуально и в связи с тем, что суды являются последней инстанцией по рассмотрению столь важного вопроса, связанного с жилищем, находящимся на изымаемом земельном участке. В связи с этим суды при рассмотрении такой категории дел должны отойти от формального применения подпункта 6) п.2 ст.84 Земельного кодекса и в первую очередь уделять большее внимание исследованию и рассмотрению вопроса, изымается ли земельный участок, собственно, для государственных надобностей, то есть предполагается ли использование изымаемого земельного участка для строительства объекта для государственных надобностей, предусмотренных подпунктами 1)-5) п.2 ст.84 Земельного кодекса. При отрицательном ответе в иске, безусловно, должно быть отказано, так как, например, любое коммерческое строительство, предназначенное для извлечения прибыли негосударственным застройщиком или негосударственным собственником коммерческого объекта строительства, как основание для изъятия земельного участка у граждан - собственников, является формой дискриминации граждан, а также грубейшим фактом нарушения права собственности, гарантированной государством. Необходимо также отметить, что Верховным судом Республики Казахстан в Нормативном постановления от 25 декабря 2006 года имеются ссылки на нормативные постановления Конституционного совета Республики Казахстан, рассматривавших обращения по конституционности отдельных вопросов по изъятию земельных участков для государственных надобностей. В то же время Конституционный совет не рассматривал конкретного вопроса о конституционности такого основания изъятия земельных участков для государственных надобностей, как утверждение градостроительной и землеустроительной документации. При этом Конституционный совет в своих постановления также отмечал, что вопросы определения «государственных надобностей» требуют нормативного разрешения, которым может, по нашему мнению, стать Нормативное постановление Верховного суда, так как, в общем, при доктринальном толковании п.2 ст.84 Земельного кодекса и признания подпункта 6) п.2 ст.84 Земельного кодекса как дополнительного основания для применении подпунктов 1)-5) этого же пункта каких-либо сложностей в правоприменении быть не должно. Нужно отметить и тот факт, что в Земельном кодексе и в ряде иных законодательных актов произведена подмена термина «государственные нужды», используемая в Конституции Республики Казахстан, на термин «государственные надобности». Такая подмена произведена явно сознательно для обхода конституционных норм, так как в Конституции однозначно предусмотрено, что «… принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законом, может быть произведена при условии равноценного его возмещения». Если бы в Земельном кодексе применялся бы термин «государственные нужды», то изымать земельные участки пришлось бы в исключительных случаях, к которым никак нельзя отнести случай внесения в генеральный план (или в проект генерального плана) нового объекта строительства негосударственного субъекта на месте, где имеются объекты не аварийного и не ветхого жилья, требующего сноса, а вполне новых домостроений частных собственников. При этом объект строительства никак не относится к объектам, предназначенным для государственных нужд или необходимых для выполнения государством каких-то государственных функций. Мало того, такой коммерческий объект никак нельзя отнести и к объектам, каким-то образом относящимся к государственным надобностям. В Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 1 июля 2005 года № 4 «Об официальном толковании пункта 3 статьи 26 Конституции Республики Казахстан» также отмечается, что термины «государственные нужды» и «государственные надобности» различаются, что позволяет на практике расширительно толковать условия принудительного отчуждения земельных участков, предусмотренные пунктом 3 статьи 26 Конституции. В указанном постановление также отмечается, что термин «нужда» означает более высокую степень потребности, чем «надобность». Но при этом указанное Постановление и иные постановления Конституционного совета не дают правовой оценки этому факту. Хотя, если применение термина «государственные надобности» позволяют обходить конституционные ограничения, установленные в ст.26 Конституции, то такое применение является антиконституционным и относится к случаям обхода норм Конституции на основании норм законодательного акта более низкого уровня. И это при том, что для государственных нужд, как имеющих для государства более высокую потребность, изъятие имущества допускается только в исключительных случаях, а для государственных надобностей достаточно только лишь изменение генерального плана - одного из вида градостроительной документации, имеющей строительно-техническое, а не какое-то правовое значение для прав собственников.
Полную версию статьи читайте в четвертом номере журнала «Юрист»
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |