|
|
|
РЕШЕНИЕ
См. также: Определение Суда города Астаны от 28 октября 2007 года
Суд города Астаны Республики Казахстан в составе председательствующей судьи Сапаровой А.А., при секретаре судебного заседания Ерденовой А.К., с участием помощника прокурора г.Астаны Мусапербекова М.Т, представителей Профессиональной аудиторской организации «Палата аудиторов Республики Казахстан» - Кошкимбаева С.Х. (на основании прав по должности), Баймаканова Б.Ш. (доверенность от 13 мая 2007 года), Балтабаева Б.К. (доверенность от 24 мая 2007 года), Мамлеева Э.Х. (доверенность от 4 июня 2007 года), Тулеуова А.О. (доверенность от 5 июня 2007 года), представителей Министерства финансов Республики Казахстан Амангелдiұлы Е., Бектуровой А.Т. (доверенности от 29 мая 2007 года), Рассмотрев в открытом судебном заседании 13 июня 2007 года в помещении городского суда в городе Астане гражданское дело по заявлению Профессиональной аудиторской организации «Палата аудиторов Республики Казахстан» о признании незаконным решение Министерства финансов Республики Казахстан от 8 мая 2007 года № ДМ-3-3/4402 об отказе в аккредитации Профессиональной аудиторской организации «Палата аудиторов Республики Казахстан»,
УСТАНОВИЛ:
23 апреля 2007 года Профессиональная аудиторская организация «Палата аудиторов Республики Казахстан» (далее - Заявитель) обратилась в Министерство финансов Республики Казахстан (далее - Министерство) с заявлением об аккредитации. 8 мая 2007 года Министерством в аккредитации профессиональной организации отказано по двум основаниям: 1) Согласно пункту 4 статьи 10 Закона Республики Казахстан «Об аудиторской деятельности» численность профессиональных организаций должна составлять не менее одной пятой от общего количества аудиторов и не менее одной пятой от общего количества аудиторских организаций, имеющих лицензию на осуществление аудиторской деятельности, за три месяца до момента подачи заявления на аккредитацию. В соответствии с указанной нормой, если на сегодняшний день свою деятельность в Казахстане осуществляют 160 аудиторских организаций и около 500 аудиторов, то 1/5 от 160 равняется 32 и 1/5 от 500 равняется 100, значит, численность профессиональных организаций должна составлять не менее 132; 2) Заявителем в нарушение положений Закона «О некоммерческих организациях», Правил аккредитации профессиональных аудиторских организаций, утвержденных приказом Министра финансов Республики Казахстан от 18 июля 2006 года № 265 не представлена нотариально засвидетельствованная копия учредительного договора. Не соглашаясь с решением Министерства, заявитель обратился в суд города Астаны с заявлением, в котором просит признать его незаконным. По мнению заявителя, утверждение Министерства о том, что пункт 4 статьи 10 Закона «Об аудиторской деятельности» подразумевает количество, множественность профессиональных организаций и их должно быть не менее 132, не основано на Законе. В данной норме указывается общая численность членов профессиональной организации, их должно быть не менее 1/5 от общего количества аудиторов и не менее 1/5 от общего количества аудиторских организаций, имеющих лицензию на осуществление аудиторской деятельности, за три месяца до момента подачи заявления на аккредитацию. Вместе с тем заявитель считает, что даже при принятии трактовки Министерства, она не могла быть препятствием для его аккредитации по следующим причинам: 1) указанная норма Закона (по утверждению Министерства) регулирует лишь общее количество (численность) всех профессиональных аудиторских организаций; 2) эта норма Закона не регламентирует численность аудиторов и аудиторских организаций внутри профессиональных аудиторских организаций; . 3) к моменту его обращения с заявлением была аккредитована лишь одна профессиональная аудиторская организация «Коллегия аудиторов», то есть численность профессиональных организаций не достигла 132. В законе «Об аудиторской деятельности» нет запрета или иных ограничительных норм на количественный состав профессиональных аудиторских организаций. Оспаривает заявитель и вывод Министерства о необходимости представления им для аккредитации нотариально засвидетельствованной копии учредительного договора. Он создан не как новое юридическое лицо, а в процессе преобразования. По смыслу пункта 2 статьи 41 ГК РК учредительный договор заключается в момент создания нового юридического лица, а в соответствии с пунктом 5 статьи 46 ГК РК при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом. Аналогичные положения содержатся в статьях 7, 16 Закона РК «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» и в Инструкции по государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств, утвержденной приказом Министерства юстиции Республики Казахстан от 12 апреля 2007 года № 112. Отсутствует требование о представлении учредительного договора при осуществлении государственной регистрации и аккредитации профессиональной аудиторской организации и в Правилах аккредитации профессиональных аудиторских организаций, утвержденных приказом Министра финансов Республики Казахстан от 18 июля 2006 года № 265. Министерством финансов Республики Казахстан требования заявителя не признаны по мотивам необоснованности. По утверждению Министерства, им решение вынесено в соответствии с Законом, в пределах его полномочий. Ссылаясь на разъяснение Генеральной прокуратуры Республики Казахстан от 23 февраля 2007 года о толковании пункта 4 статьи 10 Закона «Об аудиторской деятельности» о том, что под «численностью профессиональных организаций» подразумевается количество, множественность профессиональных организаций, оно указывает, что с учетом общего количества аудиторов (500) и аудиторских организаций (160), численность профессиональных организаций должна оставлять не менее 132. А аккредитация заявителя, включающего 414 аудиторов и 108 аудиторских организаций делает невозможным выполнение пункта 4 статьи 10 Закона, поскольку не будет достаточного количества аудиторов и аудиторских организаций, которые в свою очередь, должны составлять не менее 132 профессиональных организаций за три месяца до момента подачи заявления на аккредитацию. Необоснованным считает Министерство и довод заявителя об отсутствии в законодательстве нормы о предоставлении учредительного договора при аккредитации. Согласно подпункту 2) пункта 1 статьи 21 Закона Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» учредительными документами некоммерческих организаций иных организационно-правовых форм являются устав, утвержденный учредителями, и учредительный договор. В соответствии с подпунктом 1) пункта 3 вышепоименованных Правил профессиональные организации для аккредитации представляют в уполномоченный орган нотариально заверенные копии учредительных документов и устава. В судебном заседании представители заявителя Кошкимбаев С.Х., Баймаканов Б.Ш., Балтабаев Б.К., Мамлеев Э.Х. и Тулеуов А.О. требование о признании незаконным решение Министерства об отказе в аккредитации поддержали в полном объеме и просили удовлетворить заявление. Представители Министерства Амангелдіұлы Е. и Бектурова А. Т. требование заявителя не признали и просили в его удовлетворении отказать ввиду необоснованности. Изучив материалы гражданского дела, заслушав пояснения представителей сторон, свидетеля, заключение прокурора Мусапербекова М.Т. об удовлетворении требований заявителя, суд пришел к следующему. Решение Министерства об отказе в аккредитации заявителя является ненормативным (правовым) актом, так как содержит соответствующее распорядительное действие (отказ), касающееся его гражданских прав и обязанностей. В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах» правовой акт государственных органов должен отвечать следующим требованиям: 1) правовой акт не должен противоречить Конституции Республики Казахстан, законодательству и правовым актам вышестоящих государственных органов; 2) структура правового акта должна обеспечивать исчерпывающее раскрытие предмета регулирования, а содержание должно обеспечивать единообразное понимание и применение подготавливаемого правового акта; 3) в правовом акте должно быть четко изложено содержание намечаемых мер, исчерпывающе определен круг лиц, на которых распространяется действие правового акта и (или) которые несут ответственность за их реализацию в установленные сроки; 4) правовые акты, требующие реализации на нижестоящих уровнях управления, должны содержать конкретные поручения определенным государственным органам и (или) должностным лицам по их выполнению. Изучение оспариваемого решения Министерства показало, что оно не отвечает установленным Законом требованиям. Прежде всего, касательно вопроса о численности профессиональной аудиторской организации в решении приводятся положения нормы Закона (пункт 4 статьи 10 Закона «Об аудиторской деятельности»), содержится указание на обращение Министерства в Генеральную прокуратуру и поступившее из прокуратуры разъяснение, а также сделан расчет численности профессиональных организаций, согласно которому она должна составлять не менее 132. Каких-либо конкретных выводов по количественному составу заявителя, включающему 414 аудиторов и 108 аудиторских организаций, сделано не было. Хотя в случае повторного обращения заявитель должен был принять определенные меры по решению вопроса о своей численности. лишь в ходе судебного разбирательства представителями Министерства была высказана окончательная позиция по указанному вопросу, количественный состав заявителя чрезмерно велик, ему необходимо сократить свои ряды и, исходя из того, что в одной профессиональной организации могут состоять три аудитора (3 х 132) и одна аудиторская организация (1 х 132), то заявитель может получить свидетельство об аккредитации, если его численность не будет превышать ста десяти аудиторов и двадцати аудиторских организаций. По вопросу представления· заявителем учредительного договора, решение содержит следующее указание: «в целях оперативности, Министерством было предложено отработать замечания в рабочем порядке и представить до истечения срока рассмотрения заявления нотариально засвидетельствованную копию учредительного договора. Однако, Вами 4 мая 2007 года по факсу представлена копия выписки из протокола № 1 учредительного собрания, что не соответствует требованиям законодательств Республики Казахстан». В этой связи следует вопрос, в случае представления требуемого документа, Министерство удовлетворило бы заявление об аккредитации, несмотря на имеющуюся численность заявителя, или нет. То есть содержание ответа Министерства не обеспечивает его единообразное понимание. В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Закона «Об аудиторской деятельности» учредителями и участниками профессиональных организаций могут быть только аудиторы и аудиторские организации. Численность профессиональных организаций должна составлять не менее одной пятой от общего количества аудиторов и не менее одной пятой от общего количества аудиторских организаций, имеющих лицензию на осуществление аудиторской деятельности, за три месяца до момента подачи заявления на аккредитацию. Аудиторы и аудиторские организации выступают только членами одной профессиональной организации. Аудиторы - члены профессиональных организаций имеют право избирать и быть избранными в их органы управления. Отказывая в удовлетворении заявления об аккредитации, Министерство исходило из того, что названная норма подразумевает общее количество профессиональных организаций и аккредитация заявителя, включающего 414 аудиторов и 108 аудиторских организаций, делает невозможным выполнение этой нормы, поскольку не будет достаточного количества аудиторов и аудиторских организаций для создания не менее 132 профессиональных аудиторских организаций. Заявитель считает, что законодатель под словом «численность» подразумевает численность членов каждой профессиональной аудиторской организации и полагает, что она должна составлять не менее одной пятой от общего количества аудиторов и не менее одной пятой от общего количества аудиторских организаций. В обоснование своих доводов заявителем представлены: письмо заведующей отделом Аппарата Мажилиса Парламента Республики Казахстан Тлеухан Н. от 31 мая 2007 года за номером 11-30 1/3033; «Лингвистический анализ» от 4 июня 2007 года зав. отделом ономастики Института языкознания им.А.Байтурсынова МОН РК, кандидата филологических наук Рысбергена К.К.; «Лингвистическая экспертиза пункта 4 статьи 10 Закона «Об аудиторской деятельности» от 5 июня 2007 года зав. кафедрой русского и общего языкознания КазНПУ им. Абая, доктора филологических наук, профессора Жаналиной Л.К.; «Заключение специалистов» от 4 июня 2007 года доктора филологических наук, профессора Жаркынбековой Ш.К.; «Заключение по разъяснению и толкованию п.4 ст.10 Закона РК «Об аудиторской деятельности» от 5 июня 2007 года декана юридического факультета КазНУ им.Аль-Фараби, д.ю.н., профессора Байдельдинова Д.Л.; «Юридическое заключение» от 5 июня 2007 года зав. Кафедрой частноправовых дисциплин Академии юриспруденции Высшей школы права Адилет, д.ю.н., профессора Каудырова Т.Е. Следует отметить, что примененные в анализируемой норме Закона слова «численность профессиональных организаций» допускают возможность ее неоднозначного толкования. В силу статьи 6 Гражданского кодекса нормы гражданского законодательства должны толковаться в соответствии с буквальным значением их словесного выражения. При возможности различного понимания слов, применяемых в тексте законодательных норм, предпочтение отдается пониманию, отвечающему положениям Конституции Республики Казахстан и основным принципам гражданского законодательства, изложенным в первой главе ГК, прежде всего - в ее статье 2. При выяснении точного смысла нормы гражданского законодательства необходимо учитывать исторические условия, при которых она вводилась в действие, и ее истолкование в судебной практике, если это не нарушает требований, изложенных в пункте 1 настоящей статьи. При толковании пункта 4 статьи 10 Закона «Об аудиторской деятельности» суд исходит из положений статей 12, 23 Конституции Республики Казахстан, основных принципов гражданского законодательства, самого Закона «Об аудиторской деятельности». Необходимость беспрепятственного осуществления гражданами и юридическими лицами гражданских прав является краеугольным камнем и условием функционирования гражданского законодательства. В конечном счете, это вопрос о существовании в стране общего режима законности и правового государства. Права и свободы человека, провозглашенные Конституцией, являются основополагающими при разработке и принятии законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих условия и порядок осуществления этих прав и свобод. В этой связи в законе не может быть нормы, допускающей возможность ограничения количественного состава некоммерческой организации, поскольку это может повлечь препятствие для реализации одного из важнейших и неотъемлемых конституционных прав - права каждого по своему усмотрению вступать в некоммерческие организации. Если толковать норму Закона так, как толкует Министерство, общее количество профессиональных организаций должно быть не менее одной пятой от общего количества аудиторов и не менее одной пятой от общего количества аудиторских организаций (в данном случае - 132), то это приведет к тому, что в каждом случае образования профессиональной аудиторской организации ее количественный состав должен регулироваться и при превышении определенного количества ограничиваться. Что влечет нарушение конституционного права, закрепленного в статье 23 Конституции, на свободу объединений. Свидетельством этого является оспариваемое решение Министерства. Предложение Министерства заявителю для получения аккредитации сократить свои ряды до 110 аудиторов и 20 аудиторских организаций, фактически может повлечь нарушение названного конституционного права 304 аудиторов и 88 аудиторских организаций, которые во исполнение решения Министерства должны выйти из состава заявителя и вступить в другую профессиональную аудиторскую организацию. Это не допустимо и не законно. При толковании пункта 4 статьи 10 упомянутого Закона необходимо исходить из смысла как статьи 10, так и всего Закона в целом. Статья 10, именуемая «Профессиональные организации» определяет к какому виду юридических лиц они относятся, устанавливает на основании чего они осуществляют свою деятельность. Пункт 4 этой статьи содержит в себе перечень критериев (признаков), которым должны отвечать профессиональные организации. Во-первых, их учредителями и участниками могут быть только аудиторы и аудиторские организации. Во-вторых, поскольку профессиональное объединение предполагает наличие определенной общности для удовлетворения профессиональных интересов, законодатель установил численный состав профессионального аудиторского объединения как необходимое условие его аккредитации. Это согласуется с положениями статьи 11 Закона, определяющей права и обязанности профессиональных организаций и предполагающей создание внутри каждой из них нескольких структурных подразделений (комитетов) для осуществления возложенных на них законом функций. Что невыполнимо при образовании профессиональной организации тремя аудиторами и одной аудиторской организацией. Это также согласуется с положениями подпункта 3) пункта 1 статьи 12 Закона, установившего, что профессиональная организация лишается свидетельства об аккредитации в случае, если у десяти аудиторских организаций - членов профессиональной организации за один год были отозваны лицензии на осуществление аудиторской деятельности без ходатайства со стороны такой профессиональной организации. И, в-третьих, члены одной профессиональной организации не могут быть членами другой, то есть должны состоять только в одной профессиональной организации. Таким образом, учитывая вышеизложенные обстоятельства, суд приходит к выводу, что утверждение Министерства об установлении в рассматриваемой норме численности профессиональных организаций противоречит Закону. Нельзя отрывать из общего контекста статьи и отдельно толковать и применять одно из содержащихся в статье предложений. В обоснование своих возражений представителями Министерства суду представлены копии публикаций, писем и телефонограмм заявителя аудиторам и аудиторским организациям по вопросу их членства. Однако, данные публикации и письма не могут быть признаны доказательствами опровержения доводов заявителя о добровольности членства 414 аудиторов и 108 аудиторских организаций. В соответствии со статьей 65 ГПК РК каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений. Суд считает, что Министерство не представило достаточных доказательств обоснованности своего утверждения. Касательно требования Министерства о необходимости представления заявителем нотариально засвидетельствованной копии учредительного договора, проверив доводы обеих сторон, проанализировав действовавшее как в момент образования, так и преобразования заявителя законодательство, суд пришел к выводу о его незаконности. Как явствует из материалов дела, заявителем для аккредитации в Министерство представлен перечень документов, определенный пунктом 3 Правил аккредитации профессиональных аудиторских организаций, утвержденных приказом Министра финансов Республики Казахстан от 18 июля 2006 года № 265. В ходе судебного разбирательства достоверно установлено, что Министерством по телефону у заявителя была дополнительно истребована нотариально засвидетельствованная копия учредительного договора. Согласно пояснениям свидетеля Урустенова А.С. - должностного лица Министерства, работником заявителя во время телефонного разговора было сообщено о невозможности предоставления учредительного договора ввиду его отсутствия. А 4 мая 2007 года по факсимильной связи передана выписка из протокола № 1 учредительного собрания профессиональной аудиторской организации «Палата аудиторов Республики Казахстан» от 18 октября 2006 года. Что Министерство посчитало не достаточным и по причине не представления требуемого документа отказало в аккредитации. Однако, данное требование Министерства незаконно, так как учредительного договора у заявителя нет и не может быть. Юридическое лицо - «Палата аудиторов Республики Казахстан» в форме республиканского общественного (неправительственного) объединения было зарегистрировано Министерством юстиции Республики Казахстан 20 апреля 1994 года, регистрационный номер № 0419. В то время деятельность юридических лиц регулировалась главой 2 Гражданского кодекса Казахской ССР, а общественных объединений - также Законом Казахской ССР от 27 июня 1991 года «Об общественных объединениях в Казахской ССР». Статья 10 этого Закона регламентировала, что общественное объединение создается по инициативе группы граждан не менее десяти человек, созывающих учредительный съезд (конференцию, собрание), на котором принимается устав (положение или иной основополагающий документ) и формируются руководящие органы. Согласно статье 13 Закона (в редакции до внесения изменений Законом от 5 октября 1995 года) для регистрации устава (положения) общественного объединения в месячный срок со дня принятия устава подается заявление, подписанное членами руководящего органа данного общественного объединения с указанием места жительства каждого. К заявлению прилагается устав, протокол учредительного съезда (конференции) или общего собрания, принявшего устав, другие материалы, подтверждающие выполнение требований статей 10-12 Закона. То есть, составление и, соответственно, представление в Министерство юстиции учредительного договора не требовалось. В связи с принятием Закона Республики Казахстан «Об аудиторской деятельности» от 20 ноября 1998 года «Палата аудиторов Республики Казахстан» 12 марта 1999 года из общественного объединения была преобразована в самостоятельную организационно-правовую форму «Палата аудиторов Республики Казахстан» и являлась некоммерческой, независимой, профессиональной, самоуправляемой и самофинансируемой организацией. Статья 45 ГК и статья 17 Закона Республики Казахстан от 31 мая 1996 года «Об общественных объединениях» допускали возможность реорганизации общественного объединения путем преобразования. И, наконец, 14 ноября 2006 года «Палата аудиторов Республики Казахстан» в виду изложения Закона «Об аудиторской деятельности» в новой редакции была преобразована в некоммерческую организацию в иной организационно-правовой форме профессиональную аудиторскую организацию «Палата аудиторов Республики Казахстан», прошла соответствующую регистрацию в органах юстиции и получила свидетельство о государственной регистрации юридического лица от 14 ноября 2096 года № 81590-1910-ПАО. Требование Министерства о представлении учредительного договора основано на подпункте 2) пункта 1 статьи 21 Закона Республики Казахстан от 16 января 2001 года «О некоммерческих организациях» о том, что учредительными документами некоммерческих организаций иных организационно-правовых форм являются устав, утвержденный учредителями, и учредительный договор. Но при этом, Министерство не принимает во внимание вышеизложенные положения упомянутых нормативных правовых актов, введение в действие Закона «О некоммерческих организациях» в 2001 году и не возможность его распространения на отношения, возникшие до его введения. Помимо того, Министерство не принимает во внимание пункт 1 статьи 19 Закона, согласно которому некоммерческая организация может быть создана путем ее образования, а также в результате реорганизации существующей некоммерческой организации. Что имеет место в рассматриваемом случае. В соответствии с пунктом 5 статьи 46 ГК при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом. Кроме того, следует иметь в виду, что до внесения изменений в статью 41 Гражданского кодекса Законом Республики Казахстан от 16 мая 2003 года № 416-II часть первая пункта 1 этой статьи гласила, что юридическое лицо осуществляет свою деятельность на основании устава либо учредительного договора и устава, если иное не оговорено законодательными актами. В случаях, предусмотренных законодательными актами, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Также ныне действующий Закон «Об аудиторской деятельности» устанавливает, что профессиональные организации действуют на основании устава, принимаемого на общем собрании их членов. Следовательно, требование Министерства к заявителю, предоставившему весь пакет документов согласно перечню, установленному Правилами аккредитации профессиональных аудиторских организаций, необоснованно. При прохождении подобного рода процедур уполномоченный государственный орган не вправе истребовать документы, не предусмотренные установленным перечнем либо предъявлять требование о представлении документов, которых у заявителя не может быть в силу положений закона и иных нормативных правовых актов. Таким образом, оспариваемое решение Министерством принято с нарушением закона и в этой связи оно подлежит признанию незаконным, что влечет его отмену. В соответствии с частью 1 статьи 282 ГПК РК суд, признав заявление обоснованным, выносит решение об обязанности соответствующего государственного органа, органа местного самоуправления, общественного объединения, организации, должностного лица или государственного служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина и юридического лица. Согласно статье 110 ГПК РК заявителю подлежат возмещению расходы, связанные с оплатой государственной пошлины, в сумме 5 460 тенге. Руководствуясь ст.215, 219, 221, 282 ГПК РК, суд
Р Е Ш И Л:
Заявление Профессиональной аудиторской организации «Палата аудиторов Республики Казахстан» удовлетворить. Признать незаконным и отменить решение Министерства финансов Республики Казахстан от 8 мая 2007 года № ДМ-З-З/4402 об отказе в аккредитации Профессиональной аудиторской организации «Палата аудиторов Республики Казахстан». Обязать Министерство финансов Республики Казахстан устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и охраняемых законом интересов Профессиональной аудиторской организации «Палата аудиторов Республики Казахстан». Взыскать с Министерства финансов Республики Казахстан в пользу Профессиональной аудиторской организации «Палата аудиторов Республики Казахстан» в возмещение расходов по оплате государственной пошлины 5 460 (пять тысяч четыреста шестьдесят) тенге. Решение может быть обжаловано (опротестовано) в Верховный Суд Республики Казахстан в течение 15 дней после вынесения путем подачи жалобы (протеста) через суд города Астаны. См.: Постановление Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Казахстан от 31 июля 2007 года № 3а-36-07
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |