Кашаган, благодаря которому в наше законодательство уже не раз вносились серьезные изменения, в этот раз может привести к изменению всей модели взаимоотношений государства с иностранными инвесторами

19.09.2007

Частный случай

Кашаган, благодаря которому в наше законодательство уже не раз вносились серьезные изменения, в этот раз может привести к изменению всей модели взаимоотношений государства с иностранными инвесторами

В ноябре прошлого года министр энергетики и минеральных ресурсов Бактыкожа Измухамбетов сообщил, что начало коммерческой добычи нефти на Кашагане будет, видимо, перенесено на 2009-2010 год. А стоимость проекта вырастет. Глава МЭМР довольно спокойно озвучивал скорректированные планы консорциума Agip KCO. Он даже соглашался с тем, что и новая отсрочка, и удорожание проекта вызваны объективными факторами, а не чьей-то злой волей или некомпетентностью. Он просто и доходчиво рассказывал про реконфигурацию морского комплекса в связи с конструктивной целостностью проекта и про создание новых островов на Каспии. Вспоминал про первую отсрочку, следствием которой стали штрафные санкции - консорциум выплатил Казахстану 150 млн долларов.

В январе этого года произошла смена правительства. Новый премьер-министр Карим Масимов на вопросы об его отношении к планам Agip KCO (и единственного оператора проекта - итальянской Eni) отвечал, что правительство отреагирует на отсрочку начала промышленной добычи лишь после того, как получит официальное уведомление от международного консорциума.

В конце июня такое уведомление было получено. Сроки начала коммерческой добычи сдвигаются с 2008−го на конец 2010 года, стоимость начальной стадии проекта вырастает с 10 до 19 млрд долларов, общие же затраты увеличатся с 57 до 136 млрд долларов. Правительство сообщило о том, что наши эксперты оценят обоснованность корректировки - и сроков, и стоимости. Но никакой трагедии из этого не делало. Наконец, в конце июля оно официально отреагировало на новость, которую весь мир обсуждал уже как минимум полгода. Реакция была достаточно острой, а требования выходили за пределы выплаты очередной компенсации. По словам премьера, «изменение срока по Кашагану мы рассматриваем как изменение самого контракта».

Начался переговорный процесс, то есть торг. Первый ход сделали итальянцы - еще в конце 2006 года они сообщили, что запасы нефти и объемы добычи на начальном этапе будут существенно выше прогнозируемых ранее. Совсем недавно они это повторили. Запасы, по уточненным данным, якобы составляют 13 млрд баррелей, а пиковая производительность составит к концу следующего десятилетия 1,5 млн баррелей в сутки и продержится на таком уровне более 10 лет. То есть сделали вброс информации, повышающей стоимость проекта, а следовательно, и той доли, которую Казахстан будет приобретать. В том, что Казахстан будет дополнительную долю именно покупать, а не отнимать, сомнений нет, хотя сравнения с Венесуэлой звучат довольно часто.

Между первой и второй

Консорциум был создан в конце 1993 года для того, чтобы Казахстан мог как-то воспользоваться своим правом на часть Каспийского шельфа. У наших компаний, в отличие от российских и азербайджанских, опыта разведки и добычи на шельфе не было. Впрочем, финансовых ресурсов у нас тогда тоже не было. Приходилось завлекать иностранцев соглашениями о разделе продукции (СРП), которые в краткосрочном плане давали нам деньги - в случае с Кашаганом эти так называемые бонусы составили около 200 млн долларов к концу 90−х годов. Но в долгосрочном плане СРП, по всеобщему признанию, были типично колониальными договорами, поскольку предусматривали получение всей прибыли от добычи нефти иностранными инвесторами до тех пор, пока не окупятся их затраты на разведку и добычу.

Оператором проекта первоначально была казахстанская компания «Казахстанкаспийшельф». В число участников консорциума вошли Agip, British Gas, BP/Statoil, Mobil, Shell и Total. В 1997 году членами консорциума подписывается СРП и создается OKIOC (Offshore Kazakhstan International Operating Company) - компания по разведке и добыче углеводородов в северной части Каспийского моря. Вскоре «Казахстанкаспийшельф» продает свою долю в OKIOC японской Inpex и американской Phillips Petroleum. А в 2000 году на шельфе в Северном Каспии находят нефть в коммерческих объемах.

В 2001 году оператором проекта становится итальянская компания Eni, а консорциум переименовывают в Agip KCO. Он обещает начать добычу нефти в промышленных объемах в 2005 году, однако уже в 2003−м становится понятно, что это обещание не будет выполнено. В феврале 2004 года Agip KCO и правительство приходят к соглашению об отсрочке начала добычи на Кашагане до 2007-2008 года. В качестве компенсации консорциум выплачивает 150 млн долларов.

Конфликт, связанный с первой отсрочкой, проходил в основном за кулисами - содержание СРП всегда было тайной, а тогдашний министр энергетики и минеральных ресурсов Владимир Школьник воспринимал публикации в прессе на эту тему как «нагнетание ажиотажа вокруг трудного и конфиденциального переговорного процесса», «целенаправленное введение в заблуждение казахстанской и мировой общественности», а также «подрыв доверия инвесторов». Несмотря на всю конфиденциальность, казахстанской и мировой общественности удалось кое-что узнать про ситуацию с Кашаганом.

Во-первых, СРП, принятое в 1997 году, то есть за три года до открытия коммерческих запасов нефти, не содержало обязательств начать добычу в 2005 году. Соглашение предусматривало начало добычи на седьмой год после открытия (сделанного в 2000 году). И именно на это ссылался Agip KCO, сообщая об отсрочке осенью 2003 года. А обязательство начать добычу в 2005 году относится не к самому соглашению, а к обещаниям, данным лично Нурсултану Назарбаеву.

«Есть данные мне лично обязательства, состоящие из пяти пунктов, - они это хорошо знают», - так в октябре 2003 года президент прокомментировал первый конфликт правительства с Agip KCO. Эти условия приняты консорциумом в 2001 году и были прямо связаны с получением Eni статуса оператора. На Евразийском энергетическом форуме в начале сентября этого года Карим Масимов напомнил об этих пяти пунктах: начать добычу на Кашагане в 2005 году, решить проблему с использованием газа, обеспечить подрядами казахстанские компании, беречь экологию Каспия и, наконец, дать компании «Казахойл» (сегодня это КМГ) статус сооператора. Нетрудно заметить, что в период между первой и второй отсрочкой эти обещания выполнены не были.

Кроме того, осенью 2003 года Владимиром Школьником на вопрос о том, кто выбрал итальянскую компанию оператором проекта, был дан недвусмысленный ответ: в соответствии с СРП (а именно - статьей 12.1) оператора выбирают компании, участвующие в проекте. И согласия Казахстана на это не требуется. Сегодня же премьер-министр уверенно заявляет о возможной смене оператора. Хотя формулировка «сменим» была позднее заменена на «потребуем смены», чувствуется, что Карим Масимов опирается на нечто большее, чем положения СРП.

Реконфигурация

21 августа министр охраны окружающей среды республики Нурлан Искаков заявил на заседании правительства о том, что его ведомство в ходе плановой проверки обнаружило в работе консорциума достаточно нарушений для приостановки его деятельности. Комитет таможенного контроля обнаружил нарушения закона при ввозе «Аджипом» в Казахстан двух вертолетов. А пожарные из МЧС нашли «грубые и трудноустранимые нарушения» в работе установки комплексной переработки нефти и газа. Через неделю совместными усилиями экологов, таможенников и пожарных работы на месторождении Кашаган были приостановлены на три месяца. После этого участников консорциума пригласили за стол переговоров.

Еще до их начала правительство озвучило свои требования. Во-первых, сделать нацкомпанию «КазМунайГаз» оператором проекта. Не единственным, а наряду с кем-то из участников, причем не обязательно с Eni. Во-вторых, увеличить свою долю в проекте (сегодня у КМГ 8,33%). И, наконец, поднять казахстанскую долю в «прибыльной нефти» с 10 до 40%.

Как считает экономический аналитик компании ATON Владимир Осаковский, сооператорство необходимо Казахстану для того, чтобы гарантировать сроки выполнения работ по обновленному графику или, по крайней мере, иметь в них полную ясность. «При этом история неоднократных переносов срока ввода месторождения в эксплуатацию серьезно подрывает переговорные позиции консорциума по этому вопросу. Логично предположить, что это требование вызовет наименьшее противодействие со стороны инвесторов, тем более что сам факт сооператорства национальной компании существенно снизит вероятность повторения в будущем кризиса, аналогичного нынешнему. Для Eni важен не сам факт появления второго оператора, а сохранение этого статуса за собой. Наверняка любая из компаний, входящих в консорциум, будет готова взять на себя эти функции по предложению Казахстана. Видимо, Паоло Скарони постарается поставить в центр переговоров с казахстанским правительством другие аспекты конфликта, безусловно, более важные. Кроме того, сам вопрос о лишении Eni статуса оператора будет в конечном счете решаться в рамках консорциума, а не на переговорах с властями страны», - сказал он «Эксперту Казахстан».

По мнению экспертов, чтобы претендовать на сооператорство в консорциуме, «КазМунайГазу» придется выкупить часть акций у ConocoPhilips, Inpex, Eni или Total, как минимум удвоив свою долю в проекте. По информации РБК daily, с некоторыми из этих компаний переговоры уже ведутся.

Экспертами проведены предварительные расчеты стоимости долей акционеров консорциума. Так, по мнению аналитиков из «БрокерКредитСервиса», исходя из консервативных прогнозов по запасам на Кашагане, доли Total и Eni оцениваются по 1 млрд долларов, ConocoPhillips - 460 млн, Inpex - 416 млн. В случае, «если запасы указаны по категории «АВС», то рыночная стоимость пакетов в четыре раза выше», - полагают эксперты. Валерий Нестеров из ИК «Тройка Диалог», беря за основу цену покупки «КазМунайГазом» половины доли British Gas в консорциуме в 2005 году, оценивает пакеты Eni и Total - по 2,3 млрд долларов, ConocoPhillips - в 1,26 млрд, Inpex - в 913 млн. Однако при этом подчеркивает, что «это цены 2005 года, на данный момент общий пакет этих компаний стоит не менее 7-8 млрд долларов».

Для приобретения акций возможно использование средств Национального фонда (по состоянию на 31 декабря 2006 года они составляли около 15,2 млрд долларов). Как заявил в рамках прошедшего 6-7 сентября в Астане II Евразийского энергетического форума представитель госхолдинга «Самрук» Галиаусат Кешубаев, обсуждается возможность использования средств Национального фонда для финансирования проектов в нефтегазовом секторе.

6 сентября Карим Масимов заявил: «Отсрочка начала коммерческой добычи кашаганской нефти и более чем двукратный рост расходов на освоение месторождения грозит серьезными социально-экономическими последствиями для Казахстана, а также может повлиять и на репутацию Казахстана как перспективного, надежного международного партнера, который вносит свой вклад в мировую энергетическую безопасность». Если премьер говорил об угрозе национальным интересам, то парламент пошел дальше - к их защите, то есть национальной безопасности.

Палата национальной безопасности

12 сентября, в день начала переговоров казахстанского правительства с президентом Eni, Ерлан Нигматулин озвучил запрос, в котором содержалась просьба предоставить информацию о результатах деятельности участников консорциума, а также ответить на вопрос, изучает ли правительство «опыт зарубежных стран в отношении недобросовестных компаний». И, наконец, депутаты попросили сообщить им обо всех нарушениях, которые выявили контролирующие органы, и о тех мерах, которые «намерено принять правительство, чтобы не допустить нанесения вреда национальным интересам республики». Правительство, разумеется, опыт зарубежных стран учитывает. Аналогии с российским проектом «Сахалин-2» более чем очевидны. И выбор «КазМунайГазом» в качестве консультанта той же юридической фирмы, которая работала с правительствами Боливии и Венесуэлы, достаточно красноречив. А «о нарушениях и мерах» уже написано во всех газетах. Поэтому запрос носит, в известной мере, риторический характер. Он послужил лишь преамбулой к более важным шагам.

В тот же день мажилис начал работать над пакетом поправок в закон о недрах и недропользовании. При этом депутаты отталкивались от положений закона о национальной безопасности, а именно - требований ее обеспечения при заключении контрактов по использованию стратегических ресурсов.

Хорошо, что наши законодатели обращаются к закону о национальной безопасности. Этот закон и в целом неплох, а статья 18, посвященная обеспечению экономической безопасности, особенно хороша. Там и про нецелевое использование бюджетных средств и государственных ресурсов сказано, и про дисбаланс в социально-экономическом развитии регионов. А уж пункт пятый этой статьи, в котором говорится про ответственность за принятие решений и действий, провоцирующих резкое падение курса тенге, в свете недавних событий куда как актуален.

Но нашим депутатам приглянулся пункт третий, звучащий весьма расплывчато: «Требования по обеспечению национальной безопасности в обязательном порядке учитываются при заключении контрактов по использованию стратегических ресурсов Республики Казахстан, выполнении этих контрактов и контроле за их исполнением». То есть тут надо обращаться к первой статье этого закона и определяться с тем, что есть национальная безопасность, ее объекты, субъекты и пр.

Показательно, что к тексту соглашения о разделе продукции депутаты интереса не проявили. Следовательно, это СРП, как и другие нефтяные контракты начала 90−х годов, останутся пока тайной для общественности. Взаимоотношения правительства с иностранными инвесторами в те годы были окутаны тайной, старые контракты сохраняют свою конфиденциальность до сих пор, поэтому сложно догадаться о том, как именно наше правительство видело наши интересы. А каковы наши интересы сегодня, будут решать выбранные нами депутаты.

В мажилис внесен законопроект, наделяющий правительство правом требовать от недропользователя изменений или дополнений условий контракта с целью восстановления экономических интересов республики.

Дружественные переговоры

Выступая на Евразийском энергетическом форуме в Астане, Карим Масимов пригласил для переговоров не только президента Eni, но и комиссара Еврокомиссии по энергетике Андриса Пибалгса, который ранее заявил о своей поддержке Eni.

12 сентября Паоло Скарони встретился с министром энергетики и минеральных ресурсов Сауатом Мынбаевым и премьером Каримом Масимовым. Разговор с главой МЭМР, судя по пресс-релизу, получился довольно жестким. Просьба «не политизировать обоснованные требования» была дополнена заявлениями «о недопустимости нанесения ущерба экономическим интересам республики» и озабоченностью «в связи с систематическими нарушениями отдельными иностранными недропользователями требований национального законодательства». Похоже, что в переговорном процессе Сауату Мынбаеву отводится роль «злого полицейского».

По мнению Владимира Осаковского, «наибольший интерес вызывает то, насколько сильно изменится доля страны в прибыльной нефти по условиям СПР. Казахстан требует увеличения доли страны с 10 до 40%, при этом его переговорные позиции достаточно сильны - это и неоднократное нарушение сроков ввода месторождения, и превышение заявленной сметы расходов. Все происходит на фоне демонстративного применения административной силы в виде уголовных расследований и экологических требований. Подобное увеличение, очевидно, противоречит интересам всех участников консорциума и, конечно же, вызовет наибольшее противодействие. Не думаю, что консорциум прибегнет к давлению на власти Казахстана через политизацию всего процесса (известно, что озабоченность ситуацией вокруг Кашагана уже высказали представители ЕС и Японии). Все-таки очевидно, что такой метод давления уже давно не так эффективен, как в 90−е годы.

Уверен, что обе стороны придут к устраивающей всех цифре. Это будет нечто среднее между 10 и 40%, то есть 25-30%. При этом наиболее действенными аргументами Eni являются высокая стоимость всего проекта и техническая сложность его реализации. Именно на этом итальянцы и будут делать упор. Помимо этого, можно также ожидать наложения штрафов на консорциум за срыв графика работ - примерно 200-500 млн долларов до 2010 года (возможно, эта сумма будет примерно равна стоимости выкупа доли для КМГ)». 8 сентября премьер Масимов заявил, что ущерб от отсрочки начала добычи уже подсчитан, однако в интересах переговорного процесса точную цифру назвать отказался. Надо полагать, что она может изменяться в зависимости от хода переговоров. Впрочем, в неофициальной форме правительственные чиновники уже оценили ущерб от всех переносов в десятки миллиардов долларов.

Хотя Карим Масимов и назвал нынешний спор с «Аджипом» «частным случаем», ни один из проектов не оказал такого воздействия на наше законодательство, как Кашаган (известный также как Северо-Каспийское СРП). Когда British Gas объявила о продаже своей доли, обнаружилось, что соглашение обеспечивает преимущественное право приобретения этой доли участникам консорциума, но не Казахстану. И в закон о недрах и недропользовании срочно были внесены необходимые изменения и дополнения, которые такое преимущественное право государству обеспечивали. Вскоре в закон будут внесены новые изменения. Фактически происходит юридическое оформление новой модели взаимодействия государства с иностранными инвесторами, которая включает в себя новые условия контрактов, новое понимание интересов Казахстана, новую ответственность сторон.

Сергей Смирнов, Николай Кузьмин