|
06.10.2007 О практике применения положений международных договоров и
Охрана окружающей среды является самым актуальным вопросом современности, поскольку планетарное потепление, развивающаяся мировая промышленность, всё ещё основанная на использовании углеводородных энергетических ресурсов, разрушение озонового слоя атмосферы, всё увеличивающиеся объёмы хранимых отходов производства и потребления, а также другие виды воздействия на природную среду, требуют чёткого и строго регулирования всей антропогенной деятельности. А надлежащее регулирование этих отношений возможно лишь тогда, когда есть стабильное законодательство и единообразная практика его применения. Республика Казахстан, как субъект международных отношений, после обретения суверенитета и независимости, в числе других стран СНГ, присоединилась ко многим международным правовым актам по вопросам охраны окружающей среды и взяла на себя ряд обязательств перед международным сообществом, направленных на рациональное, эффективное и безопасное использование природной среды. Так, например, по состоянию на 1 сентября 2007 года Республика Казахстан присоединилась, подписала, одобрила и/или ратифицировала многие важные международные акты по вопросам охраны окружающей среды. Вот некоторые из них:
1. Конвенция Всемирной Метеорологической организации от 11 октября 1947 года (Республика Казахстан присоединилась - 18 декабря 1992 года); 2. Международная Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью от 29 ноября 1969 года (Республика Казахстан присоединилась - 4 марта 1994 года); 3. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, принятая в 1972 году (Республика Казахстан ратифицировала - 29 июля 1994года); 4. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 30 ноября 1979 года (Республика Казахстан присоединилась - 23 октября 2000 года); 5. Венская конвенция об охране озонового слоя, принятая в марте 1985 году (Республика Казахстан присоединилась - 30 сентября 1997 года); 6. Монреальский Протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, принятый в сентябре 1987 года (Республика Казахстан присоединилась - 30 сентября 1997 года); 7. Поправка к Монреальскому Протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, принятый в июне 1990 года (Республика Казахстан присоединилась - 7 мая 2001 года); 8. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22 марта 1989 года (Республика Казахстан присоединилась - 10 февраля 2003 года); 9. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991 года (Республика Казахстан присоединилась - 21 октября 2000 года); 10. Конвенция о трансграничном воздействий промышленных аварий от 17 марта 1992 года (Республика Казахстан присоединилась - 23 октября 2000 года); 11. Конвенция об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озёр от 17 марта 1992 года (Республика Казахстан присоединилась - 23 октября 2000 года); 12. Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 11 июня 1992 года (Республика Казахстан ратифицировала - 4 мая 1995 года); 13. Конвенция о биологическом разнообразии, принятая на Конференции ООН в июне 1992 года (Республика Казахстан одобрила- 19 августа 1994 года); 14. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием от 17 июня 1997 года (Республика Казахстан ратифицировала - 7 июля 1997 года); 15. Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 11 декабря 1997 года (Указ Президента Республики Казахстан о подписании от 12 марта 1999 года); 16. Конвенция (Орхусская) о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды от 25 июня 1998 года (Республика Казахстан ратифицировала - 23 октября 2000 года); 17. Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле от 10 сентября 1998 года (Республика Казахстан ратифицировала - 20 марта 2007 года); 18. Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях от 22 мая 2001 года (Республика Казахстан ратифицировала - 7 июня 2007 года); 19. Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря от 4 ноября 2003 года (Республика Казахстан ратифицировала - 13 декабря 2005 года); 20. Международная Конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (Республика Казахстан присоединилась - 3 февраля 2004 года) и другие.
Таким образом, Республика Казахстан присоединилась к наиболее важным международным правовым актам, что свидетельствует о приверженности нашего государства соблюдать международные стандарты в сфере охраны окружающей среды и нести определённые обязательства перед мировым сообществом, направленные на сохранение природной среды. Хотелось бы остановиться на некоторых аспектах выполнения Республикой Казахстан своих обязательств по вышеуказанным международным актам. Следует отметить, что в нашей стране создана политическая, законодательная /2/ и институциальные основы для активного участия государственных органов, хозяйствующих субъектов, общественных объединений и граждан в решении экологических вопросов. Так, например, политической и законодательной основой реализации многих вышеприведённых международных актов является Указ Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 года, которым одобрена Концепция экологической безопасности страны на 2004-2015 годы, где главной целью государственной политики в области экологической безопасности признаётся обеспечение защищённости природных систем, жизненно важных интересов общества и прав личности от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду. В целях создания надёжной правовой базы для реализации задач по охране окружающей среды, Парламент страны принял ряд законодательных актов, каковыми являются Экологический, Водный и Лесной кодексы, законы «О промышленной безопасности на опасных производственных объектах», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «Об экологической экспертизе», «Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях», «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера», «О недрах и недропользовании», «О нефти» и другие. Даже Налоговый кодекс РК содержит целую главу (глава 83), предусматривающую обязательную плату за загрязнение окружающей среды. Правительством Республики Казахстан приняты специальные постановления, которыми утверждены, например: Программа охраны окружающей среды Республики Казахстан на 2005-2007 годы; План мероприятий на 2007-2009 годы по реализации Концепции экологической безопасности; Программа борьбы с опустыниванием на 2005-2015 годы и другие. Министерством охраны окружающей среды Республики Казахстан, как компетентным государственным органом, введены в действие многие ведомственные акты, регулирующие отношения в сфере природопользования, часть из которых утверждены Правительством Республики Казахстан. Среди таких нормативных правовых актов следует назвать:
1. Правила взимания платы за загрязнение окружающей среды (утверждены постановлением Правительства РК № 1213 от 1 декабря 1998 года); 2. Правила ведения мониторинга программ, проектов и мероприятий, связанных с охраной и воздействием на окружающую среду (утверждены приказом министра природных ресурсов и охраны окружающей среды РК № 221-П от 24 августа 1999 года); 3. Правила выдачи, отказа в выдаче, приостановки и аннулирования действия разрешений на природопользование (утверждены постановлением Правительства РК № 1154 от 6 сентября 2001 года, в настоящее время эти правила являются действующими, хотя они представлены к отмене в связи с принятием Экологического кодекса); 4. Методика расчёта платы за эмиссии в окружающую среду (утверждены приказом министра охраны окружающей среды РК № 124-П от 27 апреля 2007 года); 5. Правила проведения общественных слушаний (утверждены приказом Министра охраны окружающей среды РК № 135-п от 7 мая 2007 года); 6. Классификатор отходов (утверждены приказом министра охраны окружающей среды РК №169-п от 31 мая 2007 года); 7. Правила определения целевых показателей качества окружающей среды (утверждены постановлением Правительства РК № 448 от 1 июня 2007 года); 8. Правила выдачи разрешений на импорт, экспорт озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, производство работ с использованием озоноразрушающих веществ, ремонт, монтаж, обслуживание оборудования, содержащего озоноразрушающие вещества (утверждены Постановлением Правительства РК № 508 от 18 июня 2007 года); 9. Правила экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды (утверждены Постановлением Правительства РК № 535 от 27 июня 2007 года); 10. Перечень экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности (утверждены Постановлением Правительства РК № 543 от 27 июня 2007 года); 11. Перечень загрязняющих веществ и видов отходов, для которых устанавливаются нормативы эмиссий и взимается плата за эмиссии в окружающую среду (утверждены Постановлением Правительства РК № 557 от 30 июня 2007 года); 12. Правила ведения государственного реестра участков загрязнения (утверждены постановлением Правительства РК № 566 от 3 июля 2007 года) и другие.
Таким образом существующая правовая база в Республике Казахстан позволяет нашей стране в полной мере соответствовать положениям международных актов по вопросам охраны окружающей среды. Между тем изменение экономической ситуации, принятие новых стратегических документов социально-экономического развития государства, активное участие Казахстана в международном сотрудничестве и необходимость сближения с международными стандартами, ставит перед обществом новую задачу глубокого анализа существующей системы охраны окружающей среды, концептуального пересмотра приоритетов экологической политики и целей по обеспечению экологической безопасности. Например, в рамках реализации Орхусской конвенции необходимо: проводить информирование и обучение государственных служащих по основным требованиям и обязательствам государственных органов по вопросам охраны окружающей среды; формировать государственные информационные ресурсы для удовлетворения потребностей общественности и отдельных граждан в получении достоверных и полных сведений о состоянии природной среды, особенно в регионах, где имеются крупные производственные мощности; создавать информационные банки данных, отражающих реальное состояние окружающей среды; создавать общественные институты мониторинга. В этой связи в качестве положительного примера, надо отметить практику проведения общественных слушаний перед реализацией того или иного крупного производственного проекта. Следует приветствовать и инициативу Министерства охраны окружающей среды РК, разработавшего пару лет назад совместно с Центром ОБСЕ специальной памятки по работе с запросами общественности на получение экологической информации. В эту памятку были включены: подробная справочная информация о соответствующих положениях государственной Концепции экологической безопасности и национального законодательства; сведения о распределении функций по работе с экологической информацией между различными государственными органами и организациями; веб-сайты ключевых министерств и ведомств, располагающих экологической информацией. Орхусская конвенция выполняет чрезвычайно важную роль в Казахстане и в плане реализации конституционного положения, направленного на обеспечение экологических прав граждан. Так, пункт 1 статьи 31 Конституции Республики Казахстан гласит «государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека». Названная Конвенция, ратифицированная Казахстаном, создаёт хорошую и постепенно развивающуюся основу для реализации данной конституционной нормы, конкретизируя действия и меры, которые должны приниматься государственными органами в плане улучшения доступа общественности к экологической информации, учёта общественного мнения при принятии решений, влияющих на окружающую среду и облегчения возможностей граждан и неправительственных общественных организаций обжаловать нарушения природоохранного законодательства хозяйствующими субъектами и государственными органами. Республика Казахстан выполняет свои обязательства вытекающие и из положений Конвенции о биологическом разнообразии, которые носят глобальный характер, к числу которых, прежде всего относятся:
· разработка национальных стратегий и программ сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия; · создание системы особо охраняемых территорий и мер по восстановлению деградировавших экосистем, а также редких видов животных и растений; · предотвращение интродукции /3/ чужеродных видов, могущих угрожать экосистемам, местообитаниям и аборигенным видам флоры и фауны; · разработка и реализация нормативных актов различного уровня для охраны находящихся в опасности видов и популяций; · разработка и реализация мер по сохранению ex-situ /4/ компонентов биологического разнообразия для создания и поддержания условий, обеспечивающих отсутствие угрозы экосистемам, популяциям и видам; · использование сохранения ex-situ для восстановления в природе видов, находящихся в опасности.
Казахстанская национальная стратегия по выполнению положений Конвенций о биологическом разнообразии предусматривает сохранение и преумножение всего биологического разнообразия страны. Однако практика, основанная на деятельности государственных органов, хозяйствующих субъектов и отдельных граждан, свидетельствует о распространённости незаконного вмешательства в экосистему, отрицательно влияющую на состояние биологического разнообразия. К примеру, это и браконьерский вылов осетровых пород в Каспийском море, на реке Урал и других прилегающих к Каспию водоёмах; это и браконьерский отстрел животных, занесённых в Красную книгу; это и бесконтрольное вредное воздействие на земную поверхность, разрушающих растительный покров; это и многомиллиардные объёмы выбросов вредных веществ в атмосферу, разрушающих озоновый слой и способствующий планетарному потеплению климата. Трудно привести полный перечень нарушений экосистемы антропогенной деятельностью, воздействующей на природную среду. Однако о таком вредном воздействий на окружающую среду свидетельствуют многочисленные факты нарушений, допускаемых со стороны природопользователей, как хозяйствующих субъектов, так и физических лиц. Нельзя оставить без внимания действия Республики Казахстан по реализации положений Рамочной конвенции ООН об изменении климата, которую наша страна ратифицировала 4 мая 1995 года, а затем подписала в 1999 году и Киотский протокол к названной Рамочной конвенции, тем самым взяв на себя определённые обязательства по сокращению выбросов парниковых газов. Если обратиться к языку цифр /5/, то в Казахстане выбросы парниковых газов, например, в 2002 году составили 170,2 млн. тонн; в 2003 году - 180,5 млн. тонн, что составляет примерно 50% от уровня базового показателя, закреплённого Рамочной конвенцией в 1992 году (340,6 млн. тонн).Присоединение Казахстана к названной Конвенции и Киотскому протоколу позволяет на международном уровне продавать и покупать квоты на выбросы в атмосферу, а также привлекать значительные зарубежные инвестиции для реализации различных экологических проектов. В настоящее время, для Республики Казахстана это выгодное международное сотрудничество, поскольку наша страна может, продавая квоты на выбросы парниковых газов другим индустриально развитым странам, привлекать для нужд охраны окружающей среды значительные финансовые средства, однако для этого необходимо ратифицировать Киотский протокол. Ещё один важный межгосударственный акт, о котором нельзя умолчать, это Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря, одобренная 4 ноября 2003 года в Тегеране уполномоченными представителями прикаспийских государств. Республика Казахстан ратифицировала эту Рамочную конвенцию 13 декабря 2005 года, что является для нашей страны весьма важным событием, поскольку в настоящее время регион Каспийского моря, в том числе его казахстанская часть, испытывают ряд трудностей, связанных с негативным влиянием нерешённых вопросов. Так, например, последствия нарушения экологического равновесия, по мнению многих экологов, выражаются в виде прогрессирующей деградации экосистемы прибрежной зоны, ухудшения и изменения среды обитания животных и рыб, сокращения кормовой базы, возникновения препятствий проходу промысловых рыб к местам естественных нерестилищ. Антропогенные факторы воздействия на окружающую среду, усиливаются и природными явлениями, присущими данному региону, такими как многолетние, сезонные и кратковременные (сгонно-нагонные) повышения уровня воды. В связи с этим, Каспийское море находится в сложном состоянии по ряду параметров, определяющих биологическую продуктивность и устойчивость экосистемы, тем более в условиях индустриализации всех его частей. Основными целями этой Рамочной конвенции являются: предотвращение, снижение загрязнения от наземных источников, от деятельности на дне моря и сбросов с судов, иных видов хозяйственной деятельности; предотвращение привнесения в море видов-вселенцев с внешних объектов экосистемы; обеспечение межгосударственного сотрудничества по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Принимая во внимания то, что в рамках одной статьи практически невозможно осветить все международные акты, к которым в той или иной мере присоединилась Республика Казахстан, я хотел бы перейти к краткому анализу судебной и иной правоприменительной практики в сфере реализации положений международных актов и национального законодательства. Так, по данным Комитета по правовой статистике и специальным учётам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан /6/ за 12 месяцев 2006 года в производстве казахстанских судах находилось 681 дело, связанное с нарушением законодательства об охране окружающей среды, из них: в районных и приравненных к ним судах - 679 дел и в областных судах - 2 дела. За аналогичный период 2005 года, эти показатели соответственно составляли 621 дело и 16 дел. Из приведённого количества дел были рассмотрены по существу с вынесением решений районными и приравненными им судами: в 2005 году 470 дел, а в 2006 году - 540 дел; областными судами рассмотрено соответственно, в 2005 году - 12 дел, а в 2006 году - 2 дела. Как видно из приведённых цифр, количество судебных дел о нарушениях природоохранного законодательства в прошлом году возросло по сравнению с 2005 годом на 11,1%, что свидетельствует об активизации контрольных функций компетентных органов по вопросам охраны окружающей среды. К сожалению, я не располагаю судебной статистикой за 2007 год, но думаю, что основные показатели будут примерно такими же как в вышеуказанные годы. Дальнейший анализ судебной статистики свидетельствует, что в 2005 году судами были удовлетворены иски по 287 делам, а в 2005 году - по 260 делам, что соответственно в процентах дают следующие цифры - 52,9 и 53,9 от общего количества рассмотренных исков с вынесением решения. Этим показателям трудно дать объективную и однозначную оценку. Можно их интерпретировать по разному. Можно сказать, что более половины исков судами удовлетворяются и это расценить как положительный фактор. Между тем можно прийти к выводу и том, что почти половины исков были предъявлены необоснованно, а потому они оставлены без удовлетворения. Можно расценить эти цифры, как показатель объективности и справедливости судов. Видимо мне, как человеку сегодня не представляющую судебную систему, будет некорректно давать какую-либо однозначную оценку этому явлению, однако я осмелюсь, не претендуя на истину в последней инстанции, дать анализ некоторым вопросам, которые были предметом судебного рассмотрения. Приведу несколько примеров. Так, специализированным межрайонным экономическим судом Западно-Казахстанской области от 7 мая 2007 года было отказано в удовлетворении заявления общественного объединения «Экологическое общество «Зелёное спасение». В частности, общество обжаловало действие начальника управления статистики, отказавшего в предоставлении информации по выбросам загрязняющих веществ в атмосферу, осуществляемым совместным предприятием «Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.». Свои требования общество заявило в защиту интересов физических лиц, проживающих в пределах санитарно-защитной зоны названного предприятия. Отказ суда в удовлетворении заявления общества было в основном мотивировано тем, что ряд законодательных актов Республики Казахстан, в частности, Закон РК «О государственной статистики», обязывают государственные органы, в том числе органы государственной статистики, соблюдать принципы «сохранности государственных и коммерческих тайн, конфиденциальности первичной статистической информации». Кроме того, суд отметил, что статья 13 вышеназванного закона гарантирует физическим и юридическим лицам конфиденциальность первичной статистической информации и распространение такой информации осуществляется только с их согласия. При этом, экологическую информацию, полученную органами статистики от предприятия «Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б.В.» суд расценил как конфиденциальную первичную информацию. Поскольку это решение вступило в законную силу, я не хотел бы подвергать его сомнению, однако должен высказать несколько своих соображений по поводу справедливости и объективности такого решения и его соответствию положениям международных актов. Так, если обратиться к положениям Орхусской конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, ратифицированной Республикой Казахстан 11 января 2001 года, и которая является международным актом прямого действия, то трудно назвать решение суда справедливым и объективным. Согласно названной Конвенции, каждая сторона ратифицировавшая её, обязана «содействовать защите прав каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния». При этом, каждая сторона-участница Конвенции «гарантирует права на доступ к экологической информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды». Эти положения Орхусской конвенции перекликаются с положением, закреплённым в статье 71 Закона РК «Об охране окружающей среды», действовавшем в момент возникновения исследуемых правоотношений, которое гласит, что «сведения о состоянии, загрязнении и оздоровлении окружающей среды, о финансировании (источниках финансирования), о расходовании средств на мероприятия по охране и оздоровлению окружающей среды, состоянии, воспроизводстве и использовании природных ресурсов, воздействиях на окружающую среду, нормировании её качества и экологических требованиях к хозяйственной и иной деятельности» являются гласной, открытой и подлежит опубликованию через средства массовой информации. В силу этого, обращение общества в компетентный государственный орган о предоставлении информации о выбросах в атмосферу загрязняющих веществ конкретным предприятием, на наш взгляд, являются обоснованными, законными и такое право Общества вытекает из положений международного правового акта, который имеет превалирующее значение перед национальным законодательством. Более того, требований Общества было заявлено в интересах граждан, проживающих в пределах санитарно-защитной зоны предприятия-недропользователя.
Приведённый пример свидетельствует о том, что суды при рассмотрении дел, связанных с вопросами охраны окружающей среды не во всех случаях руководствуются нормами международных конвенции и других актов. Ещё один пример. Специализированным межрайонным экономическим судом Актюбинской области в мае 2007 года было рассмотрено дело по жалобе Акционерного общества «СНПС-Актюбемунайгаз» на действия Актюбинского областного территориального управления охраны окружающей среды. В жалобе Заявитель просил отменить «Задание» АОТУООС на проведение инспекторской проверки на предмет определения размера ущерба, образовавшегося вследствие сверхнормативного сжигания газа без специального разрешения. При этом, Заявитель мотивировал своё требование тем, что во-первых, письменное «Задание» АОТУООС не соответствует по своей форме и содержанию документу о назначении проверки в области охраны окружающей среды, название и образец которой предусматривается нормативными правовыми актами Республики Казахстан /7/, а во-вторых, что «Задание» о проверке основывалось на письме и постановлении о назначении проверки Департаментом по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями по Актюбинской области, то есть органа не являющегося уполномоченным (компетентным) в области охраны окружающей среды. Следует отметить, что судом это жалоба была удовлетворена по тем основаниям, что АОТУООС не является уполномоченным (компетентным) государственным органом по вопросам использования недр (?); что ущерб, причинённый вследствие нарушения требований в области использования и охраны недр определяется в ходе проверки уполномоченным (компетентным) государственным органом по вопросам использования и охраны недр (?), а не АОТУООС; что Постановление ДБЭиКП отменено прокурором; и что ДБЭиКП не вправе давать поручение другому компетентному государственному органу вследствие отсутствия совместного акта о взаимодействии двух государственных органов. Приведённое судебное дело ярко свидетельствует о наличии серьёзных проблем: в вопросах разделения компетенций между уполномоченными государственными органами, в данном случае, между АОТУООС, ДБЭиКП и Западно-Казахстанским территориальным управлением по использованию и охране недр (далее - ТУ Запказнедра); в вопросах определения предмета и объекта проверки; в вопросах разделения и характеристики понятий «специальное природопользование» и «использование и охрана недр». К сожалению, в данном случае, ошибочными, на мой взгляд, являются и мотивы, приведённые судом в своём решении. Для правильного понимания существа спора по данному делу следует отметить следующее: Во-первых, само по себе название документа, будь это «Акт о назначении проверки», «Задание о назначении проверки» и или иной документ о назначении проверки, не является юридически значимым обстоятельством, являющимся основанием к принятию судебного или иного правового решения. Поскольку главным здесь должно быть не название документа, а то, чтобы содержание документа о назначении проверки соответствовало требованиям нормативных правовых актов, чтобы этот документ был в установленном порядке зарегистрирован в соответствующем подразделении органов прокуратуры, чтобы в нём был чётко очерчен объект и предмет проверки. Во-вторых, в вышеизложенном случае, целью назначенной проверки было определение размера ущерба, нанесённого окружающей среде от сверхнормативного сжигания газа без специального экологического разрешения /8/. Этот вид деятельности хозяйствующего субъекта является специальным видом природопользования, как осуществление выбросов вредных веществ в атмосферу, то есть одним из видов эмиссии /9/ в окружающую среду вне зависимости от того есть специальное Разрешение на этот вид эмиссии или нет. В силу этого, все эти вопросы специально регулируются нормами главы 83 Налогового кодекса РК, где предусмотрено, что «эмиссии в окружающую среду без оформленного в установленном порядке экологического Разрешения рассматриваются как эмиссии в окружающую среду сверх установленных нормативов эмиссий в окружающую среду» (часть 3 статьи 459) за что обязательная плата «увеличивается в десять раз» (абзац 2 статьи 462). В-третьих, поскольку за вышеуказанный вид специального природопользования налоговым законодательством предусмотрена обязательная плата, то мониторинг/контроль за правильностью и полнотой производства такой платы должен осуществляться налоговыми органами и именно от них должны быть все претензии/иски, связанные с уклонением или ненадлежащим исполнением налогоплательщиком своих обязательств по закону. Хотя следует признать, что сами факты осуществления эмиссий без экологического Разрешения или сверх определённых лимитов могут быть установлены любым субъектом правоотношений, в частности, уполномоченными органами по использованию и охране недр, уполномоченными органами по вопросам охраны окружающей среды, природоохранной или территориальными органами прокуратуры и другими. Однако, размер обязательного платежа за выбросы вредных веществ, в частности, при сжигании газа без экологического Разрешения и/или сверх установленных лимитов должен определяться налоговой проверкой и полагаю, что и претензии/иски по этому поводу должны предъявляться также налоговыми органами. По крайне мере, так должна формироваться судебная и иная правоприменительная практика. В-четвёртых, в приведённом судебном деле, действия хозяйствующего субъекта по сверхнормативному сжиганию газа без экологического Разрешения судом необоснованно расценены как использование недр, а ТУ «Запказнедра» необоснованно признано уполномоченным (компетентным) органом в связи с претензиями по определению размера ущерба в связи с осуществлённой эмиссией. При этом, не принято во внимание то, что ТУ «Запказнедра» является только лишь территориальным уполномоченным органом по изучению и использованию недр, осуществляющим регулирование в области геологического изучения, рационального и комплексного использования недр. Вопросы охраны окружающей среды этому органу не подведомственны. В-пятых, вызывают сомнения полномочия ДБЭиКП по Актюбинской области инициировавшего проверку по определению «размера ущерба, нанесённого государству от сверхнормативного сжигания газа без специального разрешения» /10/. Какое отношение имеет этот орган к деятельности хозяйствующего субъекта по осуществлению специального природопользования, выразившегося в производстве выбросов вредных веществ в атмосферу вследствие сверхнормативного сжигания газа без специального экологического разрешения? Если же это касается уголовного преследования, то экологические преступления (глава 11 Уголовного кодекса РК) возбуждаются и расследуются только органами внутренних дел /11/, к каковым нельзя отнести ДБЭиКП по Актюбинской области. Кстати, в Атырауской области были примеры инициирования таких проверок и органами национальной безопасности.
Таким образом, одно только это судебное дело выявило целый ряд вопросов, которые требуют изучения в целях выработки единообразной судебной и иной правоприменительной практики. Ещё один интересный пример из судебной практики, затрагивающий положения «Международной Конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров» /12/, и из которого вытекает много вопросов, требующих своего разрешения на законодательном и правоприменительном уровне. 16 апреля 2007 года специализированным межрайонным экономическим судом Атырауской области с совместного предприятия «Тенгизшевройл» была взыскана денежная сумма в размере 1,057,132,131 тенге (примерно 8,4 млн. долларов США) якобы за размещение и хранение 441,023 тонны серы без экологического Разрешения. Компания добровольно исполнила судебное решение, после его вступления в законную силу. Я не хочу здесь оспаривать вступившее в законную силу судебное решение и приводить свои доводы по фактическим обстоятельствам дела, тем не менее хотел бы озвучить ряд проблем, которые требуют своего разрешения на законодательном уровне. Возможно по этим вопросам необходимы разъяснения и Верховного Суда Республики Казахстан. Обратимся к статье 461 Налогового кодекса РК, где приведён исчерпывающий перечень «объектов обложения», каковыми «являются объём эмиссий в окружающую среду». При этом, под «эмиссиями в окружающую среду», как ранее отмечалось, относятся «выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в окружающей среде, вредные физические воздействия» (пункт 26 части 1 статьи 1 Экологического кодекса РК). Из приведённого следует понимать, что и понятие «эмиссий в окружающую среду» тоже не подлежит широкому толкованию. Далее, обратимся к пункту 39 части 1 статьи 1 Экологического кодекса РК, где даётся законодательная интерпретация понятию «отходы производства и потребления», под которыми имеются ввиду «остатки сырья, материалов, иных изделий и продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства». Ранее действовавшее законодательство /13/ Республики Казахстан имело почти аналогичные положения по этим вопросам и давала более категоричные и недвусмысленные толкование объектам налогового обложения в сфере охраны окружающей среды, а также отходом производства и потребления. Поэтому дальнейшие мои рассуждения соответствуют как старым, так и новым законодательным положениям. 6 сентября 2001 года постановлением Правительства РК № 1154 были утверждены «Правила выдачи, отказа в выдаче, приостановки и аннулирования действия разрешений на природопользование», в которой было закреплено положение о том, что «продукты и материалы временного хранения, как источники воздействия на окружающую среду, рассматриваются аналогично отходам», если они размещены в «природной среде в открытом виде более трёх месяцев в году». К категории таких «продуктов и материалов» были включены, в частности, уголь и сера. Здесь возникает вопрос, можно ли допускать аналогию в правотворческом процессе, тем более в ведомственном акте, пусть даже и утверждённым специальным постановлением Правительства РК. Теория права этого не допускает. Аналогия может быть применена только в правоприменительном процессе в порядке, предусмотренном статьей 5 Гражданского кодекса РК. Отсюда вывод, что «продукты и материалы» ни при каких обстоятельствах нельзя по аналогии отнести к категории «отходов производства и потребления», тем более когда такое отнесение влечёт за собой материальные последствия, а также налагает на производителя продукции вполне конкретные налоговые и иные обязательства. Если инициаторы исследуемого правового акта преследовали цель расширить перечень «объектов обложения» и хранение определённых «материалов и продуктов» в природной среде отнести к виду эмиссии в окружающую среду и получать за это «обязательную плату» вследствие их вредного воздействия на окружающую среду, то необходимо было это сделать законодательным путём, то есть путём внесения изменений и дополнений в главу 83 Налогового кодекса и экологическое законодательство, а непутём издания ведомственного правового акта.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |