Досье на проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов» (май 2017 года) (утратил силу)

02.05.2017

Досье на проект Закона Республики Казахстан

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов»

(май 2017 года)

Концепция

проекта Закона Республики Казахстан

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов»

1. Название проекта закона

Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов» (далее - законопроект).

2. Обоснование необходимости принятия проекта закона

Законопроект разработан во исполнение поручения Премьер-Министра РК, данного по итогам заседания Правительства РК от 23 мая 2016 года № 19 касательно проработки вопроса, связанного с выявленными фактами привлечения средств населения для приобретения жилья через потребительские кооперативы, и по недопущению создания финансовых пирамид.

В этой связи, законопроект направлен на совершенствование организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, усиление требований и введения прозрачности механизма приобретения жилья посредством вступления граждан в ЖК или ЖСК, а также на устранение законодательных пробелов и коллизий в действующем законодательстве в сфере жилищных и жилищно-строительных кооперативов.

I. Совершенствование организации и деятельности жилищно-строительных кооператив.

В Республике Казахстан строительство жилых объектов посредством жилищно-строительных кооператив (далее - ЖСК) регламентировано Законом РК «О жилищных отношениях» (далее - Закон) и статьей 108 Гражданского кодекса РК.

Так, согласно действующему законодательству ЖСК является некоммерческим объединением граждан с целью приобретения (строительства) и эксплуатации жилого дома, в котором право собственности на жилой дом принадлежит ЖСК, а граждане - члены ЖСК - обладают правом владения и пользования закрепленными за ними помещениями, в отдельных случаях - правом распоряжения в установленном порядке и участвуют в расходах на содержание общего имущества объекта кондоминиума.

Очень важно отметить, что создавая ЖСК его члены участвуют не только в строительстве и реконструкции жилого дома, но и в последующего его содержании. Действуют данные ЖСК на основании устава, принятого на общем учредительном собрании членов ЖСК, на котором должно присутствовать не менее двух третей лиц, вступающих в члены ЖСК или их доверенных лиц.

Правоприменительная практика законодательства в этой сфере показывает, что строительные компании, уклоняясь от соблюдений требований норм Закона РК «О долевом участии в жилищном строительстве», привлекают средства граждан продавая им недостроенное жилье, при этом будущие жильцы покупают изначально паи, а не квадратные метры.

Из-за недостаточного регламентирования норм Закона в данной сфере, появились лазейки позволяющие строительным компаниям, как минимум из трех «инициативных членов» создавать аффилированные ЖСК, уставы которых принимаются до вступления в него реальных членов, а также фактически принимающие сами решение по избиранию председателя правления ЖСК, его членов правления и ревизионной комиссии.

Таким образом, указанные недостатки показывают, что все права пайщиков, определяемые уставом ЖСК согласно Закона РК «О жилищных отношениях» менее защищены в сравнении с Законом РК «О долевом участии в жилищном строительстве».

В этой связи, концепцией предлагается в действующем законодательстве пересмотреть порядок вступления членов в ЖСК, а именно членами ЖСК должны быть только физические лица и количество членов ЖСК не может быть менее 50% граждан от общего количества жилых помещений в многоквартирном доме или в жилом комплексе, но не должно превышать количество жилых помещений в указанных объектах.

Также имеются случаи, когда дольщики долевого строительства при банкротстве строительной компании имеют право создавать ЖСК в целях завершения строительства жилого дома. Концепцией предлагается предусмотреть нормы, исключающие в данном случае требование по количеству членов ЖСК.

Кроме того, в целях прозрачности процесса создания ЖСК, избрания председателя правления ЖСК, членов правления и ревизионной комиссии, а также в целях недопущения ущемления прав всех членов ЖСК, определения равных обязанностей между членами ЖСК предлагаем уполномоченный орган наделить компетенцией по разработке и утверждению Типового устава ЖСК и Типового договора паевого взноса в ЖСК.

Ярким примером подтверждения создания ЖСК строительными компаниями является деятельность ТОО «Астана Дор Индустрия» и ТОО «BestRealEstate», осуществляющие строительство жилых комплексов «Бейбарыс», «Лея +», «Лея Сарыбулак».

Согласно сведениям акимата города Астаны, данные объекты были разделены на очереди, при этом не на каждую очередь объекта были выданы разрешительные документы на проведение строительно-монтажных работ, отсутствовали разрешения на привлечение денежных средств дольщиков.

В результате вышеуказанных неправомерных действий, к строительным компаниям были приняты меры административного характера с приостановлением работ на объектах. Однако, строительные компании используя пробелы в Законе РК «О жилищных отношениях» привлекали средства граждан создавая ЖСК, что позволило им уйти от ответственности перед пайщиками.

В этой связи, концепцией предлагается пересмотреть нормы касательно регистрации (перерегистрации) ЖСК, установить норму по обязательности наличия у ЖСК земельного участка на праве собственности или на праве пользования, в случаях изменения утвержденных проектных документов на строительство объектов либо изменения количества предполагаемых пайщиков предусмотреть основания для перерегистрации ЖСК.

В целях предоставления гарантий от мошеннических действий со стороны учредителей ЖСК предлагаем установить требование, запрещающее с момента создания ЖСК до завершения нулевого цикла застройки принимать последующих членов.

На сегодняшний день, имеется практика когда ЖСК создается для нескольких объектов. К примеру ЖСК «Толенды», который осуществляет свою деятельность по строительству 5 объектов (ЖК «Аниса-2», ЖК «Аниса-3», ЖК «Столичный-2», ЖК «Коктал», ЖК «Абат»).

Ввиду большого объема строительных объектов, ЖСК «Толенды» не смог скоординировать должным образом строительство всех объектов, что привело к не завершению в срок процедуры оформления разрешительных документов, земельных участков, к срыву срока своих обязательств по заключенным договорам. Приговором районного суда №2 Сарыаркинского района города Астаны председатель ЖСК «Толенды» приговорен к уголовной ответственности в виде лишения свободы на срок 5 лет условно.

В этой связи, концепцией предлагается предусмотреть норму уточняющего характера касательно создания ЖСК только для строительства одного многоквартирного дома или одного жилого комплекса.

В целях равного распределения исполнения финансовых обязательств между всеми членами ЖСК при строительстве жилого здания предлагаем, чтобы затраты на формирование проектной документации, на приобретение земельного участка включались в сумму паевых взносов всех членов ЖСК, так как сумма средств внесенных от членов вступивших в самом начале создания ЖСК уходит на вышеуказанные затраты, а после этих затрат вложенные средства последующих вступивших пайщиков не всегда учитываются в общей сумме затрат.

II. Совершенствования организации и деятельности жилищного кооператива.

В действующем законодательстве привлечение средств граждан для удовлетворения своих потребностей, предусматривается путем создания потребительского кооператива (далее - ПК) в соответствии с Законом РК «О потребительском кооперативе».

Механизм создания жилищного кооператива (далее - ЖК), в котором приобретается жилой дом, в соответствии с суммой паевого взноса регламентирован законами РК «О жилищных отношениях», «О потребительском кооперативе».

При этом, исследуя практику законодательного регулирования создания ПК следует отметить, что приобретать жилье для удовлетворения потребностей своих участников, за счет взносов вступивших в последующем граждан путем создания ПК не запрещено.

На сегодяшний день, с привлечением паевых взносов граждан под гарантией выдачи жилья, руководителями производственных кооперативов «Общий дом» (ТОО «Dream Life»), «Happy Dom» организованы финансовые пирамиды, по которым возбуждены уголовные дела (по статье 217 УК РК «Создание и руководство финансовой (инвестиционной) пирамидой»).

Согласно информации Службы экономических расследований Комитета государственных доходов Министерства финансов РК по данной статье квалифицированы в 2015 году - 5, 2016 году - 16, в 1 квартале 2017 года -11 уголовных правонарушений.

В условиях рыночной экономики, в связи с острой нехваткой жилья, ПК с заманчивыми предложениями о возможности приобретения жилья по себестоимости, путем первоначального взноса 20-50% от стоимости жилья привлекают граждан.

Таким образом, пайщику за счет последующих вступивших взносов от членов ПК, через определенное время (от 6 месяцев и дольше) предоставляется жильё, которое находится в собственности ПК, при этом, пайщик проживает в данном жилье на условиях аренды до оплаты оставшейся суммы.

В соответствии со статей 25 Закона РК «О потребительском кооперативе» собственником имущества, числящегося на балансе потребительского кооператива, является ПК как юридическое лицо. Статьей 28 Закона РК «О потребительском кооперативе» предусмотрено, что доли всех членов в имуществе (в стоимости имущества) ПК определяются пропорционально их вкладам в его имущество.

Таким образом, пайщик не имеет права претендовать на приобретаемую квартиру, так как она является общей собственностью всех пайщиков.

Выплаты первоначальных пайщиков для которых приобретаются квартиры, являются недостаточными для приобретения квартир следующих ожидающих по очереди пайщиков. ПК для решения вопроса этих ожидающих пайщиков вынужден дополнительно привлекать новых пайщиков.

Таким образом, в действующем законодательстве необходимо предусмотреть нормы, которые будут регламентировать процесс приобретения жилья вкладчиков согласно их очередности, а именно запретить ЖК приобретать жилые помещения для членов ЖК за счет первоначальных и паевых взносов последующих членов.

Также необходимо отметить, что в законодательстве ввиду отсутствия норм по ограничению у ЖК количества приобретаемых жилых помещений и вступающих в него членов, возникают предпосылки для создания финансовых пирамид, которые по достижению своих пределов и при отсутствии дальнейшего восстановления платежной способности могут причинить значительный ущерб гражданам государства.

Во избежание вышеуказанных последствий концепцией предлагается ограничить права ЖК путем приобретения жилых помещений только в одном многоквартирном доме или в одном жилом комплексе, при этом приобретать не более 100 жилых помещений и количество членов ЖК не должно превышать количество приобретаемого жилья.

Инициаторы созданных ЖК лоббируют в своих уставах в большей степени интересы самих руководителей ЖК, при этом права остальных пайщиков соблюдаются частично.

В этой связи, в целях прозрачности процесса создания ЖК, избрания председателя правления ЖК, членов правления и ревизионной комиссии, а также в целях недопущения ущемления прав членов ЖК, определения равных обязанностей между членами ЖК предлагаем уполномоченный орган наделить компетенцией по разработке и утверждению Типового устава ЖК и Типового договора паевого взноса в ЖК.

III. Устранение противоречий, пробелов и коллизий в действующем законодательстве.

В соответствии со статьей 108 Гражданского Кодекса РК, предусмотрены нормы, регулирующие деятельность ПК, которые образуются путем добровольного объединения граждан на основе членства для удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных (паевых) взносов.

Вместе с тем, Закон РК «О потребительском кооперативе» определяет правовое положение потребительских кооперативов, организационные, экономические и социальные условия их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности членов, полномочия и ответственность органов управления и контроля.

При этом привлечение средств населения для приобретения жилья через ПК регулируется также Законом РК «О жилищных отношениях», в котором оговаривается порядок образования, регистрации ПК, принятие устава и другие вопросы, касающиеся деятельности ЖК и ЖСК.

Согласно действующему законодательству предусмотрены различные цели для создания ПК, к примеру: ЖСК, ЖК, потребительские общества, гаражные кооперативы, дачные кооперативы, сельхозяйственные, кредитные объединения и т.д., регулирование которых осуществляется соответствующими отраслевыми законодательными актами.

На сегодняшний день, назрела необходимость по усилению требований и введения прозрачности механизма приобретения жилья посредством вступления граждан в ЖК или ЖСК.

Учитывая особенность деятельности кооперативов в сфере жилищных отношений, рост интереса к организации строительства и приобретения жилья путем создания ЖК и ЖСК, а также наличие фактов мошеннических операций в данной сфере, концепцией предлагается предусмотреть исключительные положения в Гражданском кодексе РК и Законе РК «О потребительском кооперативе».

В целях улучшения правовой основы и регламентации деятельности ЖК и ЖСК предлагается их регулирование установить только в рамках Закона РК «О жилищных отношениях».

Кроме того, в рамках разрабатываемого законопроекта в целях устранения правовых пробелов и коллизий в сфере жилищных отношений предлагается предусмотреть иные поправки.

3. Цели принятия проекта закона

Целью принятия проекта закона является совершенствование правового регулирования организации и деятельности ЖК и ЖСК в Республике Казахстан.

4. Предмет регулирования проекта закона

Предметом регулирования проекта закона являются общественные отношения в сфере организации и деятельности ЖК и ЖСК в Республике Казахстан.

5. Структура и содержание проекта закона

Проект закона состоит из 2 статей:

первая статья содержит пункты, предусматривающие внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс РК, Законы РК «О жилищных отношениях» и «О потребительском кооперативе».

вторая статья предусматривает порядок введения Закона в действие.

6. Результаты проведенного правового мониторинга законодательных актов в соответствующей сфере

По результатам проведенного правового мониторинга законодательных актов в сфере организации и деятельности ЖК и ЖСК выявлено следующее.

На сегодняшний день, назрела необходимость по усилению требований в приобретении жилья посредством вступления граждан в ЖК или ЖСК, а также разработки действенного механизма государственного участия в такой форме организации строительства.

Виду того, что ЖСК как организационно-правовая форма объединения граждан для строительства широко применяется среди обманутых дольщиков, желающих достроить своё жильё, правила контроля за движением денежных средств, предназначенных для строительства были усилены только в отношении долевого участия граждан в жилищном строительстве (Закон РК «О долевом участии в жилищном строительстве»), вследствие чего вступление в ЖСК стало выгодным.

Особую озабоченность вызывает вопрос гарантийных мер защиты прав и законных интересов граждан-покупателей, являющихся участниками объединений, а именно ЖСК.

Практика показывает, что зачастую права участников-пайщиков ущемляются строительными компаниями, которым удобно реализовывать «преступные схемы продаж» продавая недостроенные дома либо существующие только на бумаге. Другим примером ущемления прав пайщиков выступает «одностороннее решение» со стороны строительных компаний, которое выражается в праве влиять на принятое решение о размере взносов и иных выплатах, на порядок и сроки сдачи жилого помещения внаем либо использовать его в коммерческих целях, «диктовать» членам кооператива порядок и условия передачи прав и обязанностей третьим лицам и другие. Более того, в договорах содержатся положения, позволяющие строительной компании передавать ЖСК на любой стадии строительства в случае «временного» приостановления финансирования. Отметим, что ЖСК не несет ответственность за срыв оговоренных сроков при полном его финансировании, а в отношении пайщиков платежи, внесенные несвоевременно облагаются пенями и штрафами вплоть до возможного разрыва договора. Поэтому целесообразно разработать типовой устав ЖСК, типовой договор паевого взноса в ЖСК, пересмотреть нормы касательно порядка вступления членов в ЖСК, установить нормы по наличию земельного участка у ЖСК, нормы по равномерным финансовым обязательствам для всех членов ЖСК и т.д.

Полагаем, что введение таких новшеств в действующее законодательство, регулирующего сферу ЖСК позволит оказать помощь по приобретению жилья для граждан, желающих улучшить свои жилищные условия.

По итогам проведенного правового мониторинга выявлена необходимость внесения изменений в Гражданский кодекс РК, в Законы РК «О жилищных отношениях» и «О потребительском кооперативе».

7. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия проекта закона

В случае принятия законопроекта предполагаются следующие положительные правовые и социально-экономические последствия:

- повышение объективности и прозрачности деятельности ЖК и ЖСК;

- исключение злоупотреблений застройщиками правами в отношениях, связанных с ЖСК;

- исключение возможности создания ЖК, имеющие признаки финансовых пирамид.

8. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым проектом закона

Не требуется.

9. Урегулированность предмета проекта закона иными нормативными правовыми актами.

В настоящее время ряд вопросов проекта закона регулируется Гражданским кодексом РК, Законами РК «О жилищных отношениях» и «О потребительском кооперативе».

10. Наличие по рассматриваемому вопросу международного опыта

В зарубежных странах системы кооперативов играют важнейшую роль в развитии жилищного сектора, особенно для удовлетворения жилищных потребностей социально-уязвимых слоев населения. ЖСК в разных государствах имеют разное название (кооперативы, жилищные кооперативы, строительно-сберегательные кассы: синдикаты во Франции; квартирные акционерные общества в Финляндии; объединения совладельцев многоквартирных домов в Украине) и имеют различия в режиме функционирования и правового регулирования.

При этом обращаем внимание на то, что в системе ЖСК зарубежных стран также имеются различные проблемные аспекты, которые препятствуют эффективному развитию кооператива и в целом решению важнейших социально-экономических задач государства.

1. Реализация строительных проектов сопровождается существенным объемом административной и юридической работы, которые иногда могут быть неправомерно возложены на застройщиков.

В США кооператив несет ответственность, как собственник имущества, за все юридические и финансовые обязательства. Член кооператива платит ежемесячные комиссионные сборы за различного рода эксплуатационные расходы.

В Португалии способ организации кооперативов позволяет им выполнять дополнительные услуги, такие как юридическая и административная помощь по реализации строительного проекта.

В Испании при ЖСК создаются специальные органы, которые выполняет технические и административные функции по реализации жилищного объекта.

В РФ руководство текущей деятельностью кооператива осуществляется правлением кооператива, который избирается из числа членов кооператива общим собранием членов кооператива. При этом, правление кооператива из своего состава избирает председателя правления, который действует от имени кооператива, представляет его интересы и совершает сделки.

2. Строительные проекты, как правило, сопровождаются увеличением стоимости жилищного проекта. ЖСК должны учитывать такого рода стоимостный риск.

В Норвегии члены ЖСК должны предусмотреть пропорциональную долю в текущих расходах. Паи обычно продаются на открытом рынке по их полной рыночной стоимости, но члены кооперативных жилищных ассоциаций имеют право преимущественной покупки по цене, установленной на рынке.

В РФ есть определенные требования по размещению документов и иной информации в единой электронной системе по деятельности жилищных кооперативов. Так, например кооперативы размещают свой устав, информацию по количеству членов, разрешение на строительство, право на земельный участок, количество жилых помещений, предпологаемый срок ввода в эксплуатацию объекта. При этом каждый жилищный кооператив обязан вести реестр своих членов, в том числе размер вступительных и паевых взносов в отношении каждого члена ЖСК. Тем самым каждый гражданин, желающий вступить в кооператив, может оценить свои возможности и риски.

3. Также в РФ имеются некоторые особенности при создании жилищных кооперативов. Так, например, количество членов кооперативов не может быть менее чем пять, но не должно превышать количество жилых помещений в строящемся или приобретаемом кооперативом многоквартирном доме.

Члены жилищных кооперативов своими средствами участвуют в строительстве, реконструкции и последующем содержании многоквартирного дома, при этом сам кооператив, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, выступает в качестве застройщика и обеспечивает на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию многоквартирного дома в соответствии с выданным ему разрешением на строительство. Однако, кооператив не вправе осуществлять одновременно строительство более одного многоквартирного дома с количеством этажей более чем три.

Кроме того, предусмотрены требования к содержанию устава жилищного кооператива, который должен содержать сведения о наименовании кооператива, месте его нахождения, предмете и целях деятельности, порядке вступления в члены кооператива, порядке выхода из кооператива и выдачи паевого взноса, иных выплат, размере вступительных и паевых взносов, составе и порядке внесения вступительных и паевых взносов, об ответственности за нарушение обязательств по внесению паевых взносов, о составе и компетенции органов управления кооператива и органов контроля за деятельностью кооператива, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, порядке покрытия членами кооператива понесенных им убытков, порядке реорганизации и ликвидации кооператива.

4. Базовым условием успешности жилищно-строительного деятельности является финансовая обеспеченность участников ЖСК. В ряде стран отсутствие достаточных финансовых ресурсов приводило к затягиванию строительных проектов и даже к провалу кооперативного подхода в жилищном секторе.

В этой связи, весьма важным является формирование специальных финансовых механизмов или процедур, которые позволили бы поддерживать строительной проект на длительной основе.

В Италии все ЖК должны вносить 3% своего чистого сальдо в специальный фонд развития. ЖК должны перевести от 30%-70% своего бюджетного профицита в неделимый резерв. Эти суммы не облагаются налогом. После роспуска кооператива, резерв должен быть передан фонда кооперативного развития, и не может быть предоставлен отдельному члену.

В Турции члены ЖСК выплачивают ежегодный финансовый взнос в соответствии с ежегодным бюджетом ЖСК, который должен утверждаться Генеральной Ассамблеей ЖСК. Бюджет должен охватывать все ожидаемые расходы на строительство, администрацию и т. д.

11. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией проекта закона

Реализация норм проекта закона не потребует выделения средств из государственного бюджета.