Комментарии к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений» (подготовлены Алматинским Хельсинкским комитетом и Казахстанским Международным Бюро по правам человека и соблюдению законности)

20.11.2008

Комментарии к проекту Закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений»

Подготовлены Алматинским Хельсинкским комитетом и Казахстанским Международным Бюро по правам человека и соблюдению законности

Евгений Жовтис, Казахстанское Международное Бюро по правам человека и соблюдению законности

Роман Подопригора, доктор юридических наук, профессор Каспийского общественного университета

Нинель Фокина, Алматинский Хельсинкский комитет

Алматы, июнь 2008

Содержание:

Введение

Раздел 1. Исходные положения

Раздел 2. Общий обзор законопроекта

Раздел 3. Комментарии к статьям законопроекта

Раздел 4. Приложения

Введение

Цель настоящей работы - проанализировать проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений» (далее - Законопроект) с позиций его соответствия положениям Конституции Республики Казахстан и международных обязательств Казахстана в сфере свободы мысли, совести и религии в рамках Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах и в рамках обязательств ОБСЕ.

Хотя Законопроект называется «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединениях», в действительности это проект совершенно нового пакета законов о религии, концептуально отличающийся прежде всего от действующего закона под названием «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях в Республике Казахстан» (далее Закон о религии).

Основные идеи этого законопроекта были воплощены в варианте закона «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях», принятого в 2002 году. Конституционный Совет (далее КС) РК Решением № 2 от 4 апреля 2002 года признал его не соответствующим Конституции РК и не подлежащим применению. В обоснование своего решения КС разъяснил условия ограничения прав и свобод, закрепленные статьей 39 Конституции РК.

Тем не менее, в 2005 году правительство, пренебрегая положением статьи 74 Конституции о том, что Решения КС являются общеобязательными на всей территории Казахстана, провело многие положения забракованного закона 2002 года в виде «Изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам укрепления национальной безопасности». Таким образом, конституционный принцип верховенства прав и свобод человека был принесен в жертву приоритетам национальной безопасности.

Настоящий законопроект почти в сегодняшнем виде вносился в парламент в январе 2007 года, но затем, в преддверии решения вопроса о председательстве Казахстана в ОБСЕ, в июне 2007 года отозван правительством.

В плане законопроектных работ правительства и парламента на 2008 год законопроект отсутствовал, однако 2 апреля он, уже «по инициативе группы депутатов Мажилиса», вновь внесен на рассмотрение парламента, а 11 июня 2008 прошел первое чтение. На всех этапах продвижения законопроекта в него вносились только изменения и дополнения, усиливающие его репрессивный и дискриминационный характер.

Разработка законопроекта осуществлялась в закрытом режиме, на фоне массированной кампании в средствах массовой информации, направленной против религиозных меньшинств.

Раздел 1. Исходные положения

1.1 Современное понятие и содержание свободы мысли, совести и религии

Содержание понятия свободы мысли, совести и религии

Статья 18 Международного Пакта о Гражданских и Политических правах (далее - МПГПП) определяет понятие свободы мысли, совести и религии следующим образом: «Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений».

Статья 1 Декларации ООН 1981 года о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений (далее - ДНДРУ) расширяет это понятие принципиальным условием выражения: «Это право включает свободу иметь религию или убеждения любого рода по своему выбору и свободу исповедовать религию и выражать свои убеждения как единолично, так и сообща с другими... (далее по тексту статьи 18 МПГП П).

Понятие и содержание свободы мысли, совести, религии и убеждений наиболее полно развиты в Итоговых документах Совещаний на Высшем Уровне ОБСЕ (Хельсинки 1975, Мадрид 1980, Вена 1989, Копенгаген 1990, Париж 1990, Будапешт 1994).

В частности, в пункте (9) Копенгагенского Документа 1990 года государства-участники ОБСЕ подтвердили, что «(9.4) - каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу менять религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или веру как индивидуально, так и совместно с другими, публично или частным образом путем отправления культа, обучения и выполнения религиозных и ритуальных обрядов». Здесь понятие свободы мысли, совести, религии и убеждений расширено свободой их изменять, а выражение этой свободы включает в себя также свободу обучения.

Таким образом, современное понятие свободы совести, включающее свободу мысли, убеждений и религии, состоит в следующем:

Это право иметь или не иметь, принимать или изменять любые убеждения или религию по своему собственному выбору, а также исповедовать и выражать свои убеждения или религию как индивидуально, так и совместно с другими, публично или частным образом, путем обучения, отправления культа и выполнения религиозных и ритуальных обрядов.

Содержание права на свободу совести и религии

Статья 6 ДНДРУ раскрывает содержание права на свободу мысли, совести, религии и убеждений, включая в него следующие свободы:

- отправлять культы или собираться в связи с религией или убеждениями и создавать и содержать места для этих целей;

- создавать и содержать соответствующие благотворительные или гуманитарные учреждения;

- производить, приобретать и использовать в соответствующем объеме необходимые предметы и материалы, связанные с религиозными обрядами или обычаями или убеждениями;

- писать, выпускать и распространять соответствующие публикации в этих областях;

- вести преподавание по вопросам религии или убеждений в местах, подходящих для этой цели;

- испрашивать и получать от отдельных лиц и организаций соответствующие финансовые и иные пожертвования;

- готовить, назначать, избирать или назначать по праву наследования соответствующих руководителей согласно потребностям и нормам той или иной религии или убеждений;

- соблюдать дни отдыха и отмечать праздники и отправлять обряды в соответствии с предписаниями религии или убеждениями;

- устанавливать и поддерживать связи с отдельными лицами и общинами в области религии и убеждений на национальном и международном уровнях.

Наиболее полным содержанием свободы религии как составляющей свободы совести можно считать положения Венского Документа 1990 года, в котором государства-участники обязались:

(16.4) уважать право религиозных конфессий:

- основывать и обеспечивать свободный доступ в места для проведения религиозных обрядов и собраний;

- объединяться и основывать организации в соответствии со своей собственной структурой и иерархией;

- подбирать, назначать и сменять штатных сотрудников в соответствии с собственными стандартами и требованиями, а также свободно принимать любые решения при взаимодействии между собой и с государственными структурами;

- испрашивать и получать добровольные финансовые и иные пожертвования;

(16.5) - осуществлять консультации и обмен информацией с другими религиозными конфессиями, институтами и организациями, для более полного обеспечения религиозных прав и свобод;

(16.6) - уважать право каждого давать и получать религиозное образование на выбранном им самим языке, как индивидуально, так и совместно с другими;

(16.7) - ...уважать приоритет родителей в выборе религиозного и морального воспитания своих детей в соответствии со своими убеждениями;

(16.8) - поощрять обучение религиозного персонала в соответствующих институтах;

(16.9) - уважать право верующих, как индивидуально, так и совместно с другими, приобретать, владеть и использовать религиозную литературу и публикации на выбранном ими языке, а также другие предметы и материалы, относящиеся к их религиозным убеждениям;

(16.10) - разрешать религиозным общинам, институтам и организациям производить, импортировать и распространять религиозные публикации и иные печатные материалы и предметы религиозного культа;

(16.11) - благожелательно учитывать интерес религиозных конфессий, общин, институтов и организаций к участию в публичных диалогах, включая средства массовой информации.

(32) - ...поддерживать установление и развитие личных и групповых контактов между верующими, исповедующими религию или веру индивидуально или совместно с другими, как в своих странах, так и с верующими в других странах, оказывать содействие в паломничестве, проведении религиозных собраний и других мероприятий... обеспечивать свободу приобретения, получения и распространения религиозной литературы, изданий и других публикаций и предметов, имеющих отношение к вере, религии и отправлению религиозных обрядов и культов.

Универсальность свободы мысли, совести и религии

Осуществление полного содержания права на свободу мысли, совести и религии, как оно изложено в Статье 6 ДНДРУ и положениях Венского Документа 1989 года, невозможно без осуществления широкого круга других прав и свобод:

- права на недискриминацию (пункт 1 статьи 2 и статья 26 МПГПП)

- права на эффективную правовую защиту и равенство перед законом (пункт 3а статьи 2 и статья 26 МПГПП)

- права на равенство мужчин и женщин (статья 3 МПГПП);

- запрета на ограничение во время чрезвычайного положения (статья 4 МПГПП);

- права на свободное передвижение (статья 12 МПГПП);

- свободы от произвольной высылки для иностранцев, законно находящихся на территории государства (статья 13 МПГПП);

- права на равенство перед судом (статья 14 МПГПП);

- свободы от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь (статья 17 МПГПП);

- права беспрепятственно придерживаться и выражать свои мнения (статья 19 МПГПП);

- права на мирные собрания (статья 21 МПГПП);

- права на свободу ассоциаций (статья 22 МПГПП); и других.

В силу этого именно соблюдение государством международных стандартов свободы совести и религии служит главным индикатором степени уважения прав и свобод человека в целом.

1.2 Конституционные гарантии свободы мысли, совести и религии

Выдержки из Конституции Республики Казахстан

(с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Казахстан от: 7 октября 1998 года № 284; 21 мая 2007 года № 254-III)

Хотя Конституция Республики Казахстан не содержит полного понятия «свобода мысли, совести и религии», она дает гарантии всех ее составляющих, как в части свободы мысли, совести, религии или убеждений, так и в части ее выражения, включая свободу вероисповедания, единолично и сообща с другими. Эти гарантии отражены в следующих статьях Конституции:

Статья 1.

1. Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.

Статья 4

1. Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, ... международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета...

2. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики.

3. Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно...

Статья 5

1. В Республике Казахстан признаются идеологическое и политическое многообразие.

2. Общественные объединения равны перед законом. Не допускается незаконное вмешательство государств в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов.

3. Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизированных формирований.

4. В Республике не допускается деятельность ... партий на религиозной основе ...

5. Деятельность иностранных религиозных объединений на территории Республики, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в Республике осуществляются по согласованию с соответствующими государственными органами Республики.

Статья 8

Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права ...

Статья 12

1. В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека, в соответствии с Конституцией.

2. Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.

4. Иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами.

5. Осуществление прав и свобод человека не должно нарушать прав и свобод других лиц, посягать на конституционный строй и общественную нравственность.

Статья 14

1. Все равны перед законом и судом.

2. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам.

Статья 19

1. Каждый вправе определять и указывать или не указывать свою национальную, партийную и религиозную принадлежность.

Статья 20

1. Свобода слова и творчества гарантируется. Цензура запрещается.

Статья 22

1. Каждый имеет право на свободу совести.

Статья 23

1. Граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений.

Статья 26

1. Граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество.

Статья 32

1. Граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование ...

Статья 39

1. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.

3. Не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам. Ни в каких случаях не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 10, 11, 13-15, пунктом 1 статьи 16, статьей 17, статьей 19, статьей 22, пунктом 2 статьи 26 Конституции.

Статья 74

2. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные неконституционными, в том числе ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека, отменяются и не подлежат применению.

3. Решения Конституционного Совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории Республики, окончательными и обжалованию не подлежат.

Статья 78

Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина ...

Конституционные гарантии свободы мысли, совести и религии выражены в следующих принципах:

- уважение принципов и норм международного права, верховенство международного права перед законами Республики - пункты 1 и 3 статьи 4, статья 8;

- признание абсолютности и неотчуждаемости права каждого на свободу мысли, совести и религии и запрет на ограничение свободы совести при любых обстоятельствах - пункты 1 и 2 статьи 12, пункт 1 статьи 18, пункт 1 статьи 19, пункт 1 статьи 22, пункт 3 статьи 39;

- равенство перед законом и свобода от дискриминации по любым основаниям - статья 14;

- равенство в правах граждан и не граждан - пункт 4 статьи 12;

- законодательная и судебная защита - пункты 1 и 2 статьи 4, пункты 2 и 3 статьи 74, статья 78.

Таким образом Конституция Республики Казахстан гарантирует, что:

- каждый (гражданин Казахстана, иностранец, законно находящийся на его территории, беженец или лицо без гражданства) имеет право на свободу совести (т.е., с учетом норм международного права, являющихся частью действующего права Республики Казахстан, право иметь или принимать или менять религию или убеждения по своему выбору);

- никто не может быть принужден к раскрытию своих мыслей или своей принадлежности той или иной религии или убеждениям;

- никто не может подвергаться дискриминации по мотивам отношения к религии, принадлежности к различным религиозным течениям, группам или объединениям.

Конституционные ограничения свободы мысли, совести и религии

Свобода совести не подлежит ограничению ни в каких случаях - пункт 3 статьи 39.

Конституционные гарантии свободы исповедовать религию или убеждения «как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком», выражены в следующих принципах:

- уважение принципов и норм международного права, верховенство международного права перед законами Республики - пункты 1 и 3 статьи 4, статья 8;

- идеологическое многообразие - пункт 1 статьи 5;

- равенство перед законом - пункт 2 статьи 5;

- свобода объединения и собраний - пункт 1 статьи 23, пункт 1 статьи 32;

- свобода от дискриминации по любым основаниям - статья 14;

- равенство в правах граждан и не граждан - пункт 4 статьи 12;

- запрет на незаконное вмешательство государства в дела объединений и объединений в дела государства, а также запрет на возложение функций государственных органов на объединения - статья 1, пункт 3 статьи 5;

- равенство в правах граждан и не граждан - пункт 4 статьи 12;

- законодательная и судебная защита - пункты 1 и 2 статьи 4, пункты 2 и 3 статьи 74, статья 78.

Таким образом Конституция Республики Казахстан гарантирует, что:

- религиозные институты (во всех их проявлениях) отделены от государства;

- в государстве нет одной или нескольких поддерживаемых государством религий и никакая религия не является государствообразующим фактором;

- никакие конфессии не выполняют каких-либо государственных функций;

- ни одна религия, религиозная группа или объединение не могут иметь никаких преимуществ по отношению к другим религиям, религиозным группам или объединениям;

- никто (гражданин Казахстана, иностранец, законно находящийся на территории Казахстана, беженец или лицо без гражданства) не может подвергаться дискриминации по мотивам отношения к религии, принадлежности к различным религиозным течениям, группам или объединениям.

Конституционные ограничения свободы исповедовать религию или убеждения «как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком» основаны на следующих положениях:

- осуществление прав и свобод человека не должно нарушать прав и свобод других лиц, посягать на конституционный строй и общественную нравственность - пункт 5 статьи 12;

- цели или действия ... объединений не должны быть направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизированных формирований - пункт 3 статьи 5;

- запрет на деятельность партий на религиозной основе - пункт 4 статьи 5;

- деятельность иностранных религиозных объединений на территории Республики, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в Республике должны согласовываться с государством - пункт 5 статьи 5;

- права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения - пункт 1 статьи 39.

1.3 Международные стандарты свободы мысли, совести и религии

Общие принципы правового регулирования в области прав и свобод человека

Принцип презумпции в пользу обеспечения и реализации прав и свобод

Решения и действия компетентных государственных органов должны быть направлены прежде всего на содействие реализации конституционных прав и свобод. Наложение установленных законом ограничений или запретов допускается лишь при наличии достаточных оснований. Достаточность оснований для ограничений или запретов должна быть доказана.

Принцип юридической определенности и предсказуемости

Ограничения пользования правом или свободой должны быть основаны на ясных критериях, позволяющих отличать правомерное поведение от противоправного и предвидеть правовые последствия такого поведения, исключая возможности произвольной интерпретации положений закона как представителями государственных органов власти, так и гражданами.

Принцип пропорциональности

Налагаемые ограничения должны быть пропорциональны преследуемой законной цели. Способы для достижения цели, сопряженные с минимальными ограничениями, должны всегда получать предпочтение.

Принцип недискриминации

Принцип, что права и свободы человека должны обеспечиваться без дискриминации, лежит в основе международных стандартов.

Статья 2 МПГПП требует от каждого государства «уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые Пактом, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства» и принимать законодательные или другие меры, необходимые для осуществления прав, признаваемых в Пакте.

Аналогичные положения содержат: Хельсинкский Заключительный Акт СБСЕ (далее - Хельсинкский Документ 1975), Итоговый Документ Венской встречи представителей государств-участников ОБСЕ (далее - Венский Документ 1989) и Документ 11-й встречи совета министров ОБСЕ (далее - Маастрихтский Документ 2003).

Принцип прозрачности процесса принятия решений

Решения уполномоченного органа по ограничению права или свободы должны приниматься в результате прозрачного процесса. Граждане должны иметь беспрепятственный доступ к информации о мотивах принятия решений, которые впоследствии могут лечь в основу налагаемых ограничений. Прозрачность процесса принятия решений является определенной гарантией того, что права и свободы не будут ограничиваться на основании воображаемой угрозы, а также что в случае реально существующих проблем такие проблемы будут разрешены заблаговременно.

Принцип быстроты и своевременности административного или судебного рассмотрения жалоб на решения

Доступ граждан к правосудию для оспаривания запрета или ограничений права или свободы должен быть усилен гарантиями быстрого рассмотрения дела судом. При этом наличие возможности оспорить решение в суде не заменяет эффективной административной процедуры по пересмотру решения.

Критерии допустимости ограничений государством индивидуальных прав и свобод

Впервые сформулированы во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (далее - ВДПЧ). Согласно статье 29 ВДПЧ: «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».

Аналогичные критерии изложены в статье 22 МПГПП, что накладывает на Республику Казахстан, как участника этого международного договора по правам человека, юридические обязательства по следованию этим критериям.

Обоснование ограничений прав и свобод человека и критерии их допустимости сформулированы в таком документе Организации Объединенных Наций (далее - ООН), как Сиракузские принципы в отношении положений Международного пакта о гражданских и политических правах, касающихся ограничений и отступлений, представленные Экономическим и Социальным Советом ООН в 1984 г., а также в решениях Европейского суда по правам человека, Комитета ООН по правам человека и других конвенционных органов ООН.

Оценка допустимости ограничения прав базируется на соблюдении следующих принципов:

Принцип законности

Ограничение прав и свобод должно быть предусмотрено законом или соответствовать закону. К обязательным элементам закона в этом смысле относятся:

- доступность (гражданин должен быть информирован о правовых нормах, применимых к его делу);

- предсказуемость (формулировки закона должны позволять лицу определять свое поведение и предвидеть последствия своих действий);

- гибкость (закон должен иметь возможность соответствовать меняющимся обстоятельствам);

- эффективность (закон должен точно и ясно определять объем и способы вмешательства компетентных органов государства, чтобы обеспечить лицу адекватную защиту против произвольного вмешательства).

Вводимые государством запреты или ограничения должны иметь законную цель. Ограничительные меры могут вводиться только в целях, указанных в международных правовых документах.

Принцип соразмерности

Вводимые государством запреты или ограничения должны быть соразмерными заявленным целям. Так, ограничения, вводимые в целях общественной безопасности и порядка, должны быть соразмерны или адекватны существующей угрозе и должен соблюдаться баланс между вводимыми ограничениями и опасностью вторжения в сферу основных прав и свобод.

Общественный порядок в Сиракузских принципах определен как «совокупность правил, обеспечивающих функционирование общества» или как «совокупность фундаментальных принципов, на которых основано общество». Эти принципы особо отмечают, что «уважение прав человека является частью общественного порядка».

Принцип необходимости

Любое государственное вмешательство в осуществление прав или свобод должно быть обусловлено насущной общественной или социальной необходимостью.

Принцип применимости в демократическом обществе

Все критерии допустимости ограничений прав и свобод человека должны быть применимы для демократического общества. К характерным признакам демократического общества относятся верховенство закона, толерантность и открытость.

Особые условия ограничения свободы мысли, совести и религии

Статья 18 МПГПП не допускает установления каких либо ограничений свободы мысли и совести или свободы иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору. Эти свободы защищены без всяких ограничений, также как и право каждого придерживаться своего мнения (пункт 1 статьи 19 МПГПП). В соответствии с пунктом 2 статьи 18 и статьей 17 МПГПП никто не может быть принужден к раскрытию своих мыслей или своей приверженности той или иной религии.

В соответствии с пунктом 3 статьи 18 МПГПП «Свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц».

Статья 4 МПГПП, допускающая возможность отступления от обязательств по Пакту «Во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется», особо оговаривает, что даже чрезвычайное положение «не может служить основанием для каких-либо отступлений» от статьи 18.

Международное право не допускает каких-либо ограничений свободы религии и вероисповедания по соображениям национальной безопасности. Ни статья 18 МПГПП, ни статья 9 Европейской конвенции о правах человека не включают «национальную безопасность» в число приемлемых причин для наложения каких-либо ограничений на свободу мысли, совести и вероисповедания.

«Интересы «национальной безопасности» могут служить основанием для ограничения определенных прав только в случаях, когда такие ограничения вводятся для защиты «суверенитета, территориальной целостности или политической независимости от угрозы силой или ее применения».

На «интересы национальной безопасности нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку», они не могут «служить предлогом для установления нечетких или произвольных ограничений», и их «допустимо использовать в качестве причины только при условии существования достаточных гарантий и эффективных средств правовой защиты против злоупотреблений».

При этом «интересы национальной безопасности» могут служить оправданием для ограничения только определенной группы прав и свобод:

- свободы передвижения и выбора места жительства;

- ограничений присутствия публики и прессы на судебных процессах;

- свободы слова;

- свободы объединения и собраний.

Условия ограничения свободы мысли, совести и религии по обязательствам ОБСЕ

В Венском Документе 1989 года государства - участники признали, что:

(17) - ... «вышеупомянутые права и свободы могут быть ограничены лишь в той мере, которая предусмотрена Законом и их международными

обязательствами. Они заявляют о готовности отрегулировать свое внутреннее законодательство в направлении полного обеспечения свободы мысли, совести и религии.»

(21) «Государства-участники будут обеспечивать, чтобы осуществление вышеупомянутых прав не могло быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и совместимы с их обязательствами по международному праву, в частности по Международному пакту о гражданских и политических правах, и их международными обязательствами, в частности по Всеобщей декларации прав человека. Эти ограничения носят характер исключений. Государства- участники будут обеспечивать, чтобы этими ограничениями не злоупотребляли и чтобы они применялись не произвольно, а так, чтобы обеспечивалось эффективное осуществление этих прав.»

В Копенгагенском Документе 1990 года государства-участники подтвердили, что:

(9.4) ... «Осуществление этих прав подлежит лишь таким ограничениям, которые предписаны законом и соответствуют международным стандартам.».

Раздел 2. Общий обзор законопроекта

2.1 Концепция законопроекта

Главный недостаток Законопроекта - концептуально ошибочные принципы и методы правового регулирования в сфере реализации фундаментального права человека - свободы мысли, совести и религии.

Эти подходы и методы в целом сводятся к следующему.

Законопроект, как и действующее законодательство Республики Казахстан в сфере свободы мысли, совести и религии:

- построены не на принципе презумпции в пользу обеспечения и реализации прав и свобод, а на принципе «презумпции виновности» и дискриминационном подходе к регулированию деятельности религиозных объединений;

- построены на принципе идеологической и политической целесообразности регулирования прав и свобод, субъективно интерпретируемой властями;

- имеют разрешительно-ограничительный характер;

- накладывают множество запретов и ограничений, полностью или частично не соответствующих критериям допустимости ограничений прав и свобод человека, сформулированным в международном праве;

- не соответствуют принципам юридической определенности и предсказуемости, что позволяет властям в правоприменительной практике произвольно интерпретировать их положения.

Законопроект имеет ярко выраженный репрессивный характер. Наложение необоснованных и недопустимых запретов и ограничений влечет несоразмерно суровое наказание за их нарушение, вплоть до запрещения деятельности религиозного объединения. Таким образом, лицо или группа лиц наказываются не за умышленное противоправное деяние или за причинение вреда или ущерба чьим-либо правам и интересам, а исключительно за действия, составляющие сущность свободы вероисповедания, неправомерно запрещенные или ограниченные законом.

Законопроект закрепляет действующую де-факто правоприменительную практику, когда представители власти, произвольно толкуя нормы действующего законодательства, жестко пресекают незапрещенные законом действия (например, религиозные собрания в жилых помещениях, или проповедование вне территории юридической регистрации и т.д.) и подвергают физических лиц, группы и юридических лиц наказаниям в виде огромных штрафов, приостановления и прекращения деятельности, высылки из местности или выдворения из страны.

Законопроект исключает более мягкие меры наказания за незначительные правонарушения, применяемые в отношении других физических и юридических лиц, такие как предупреждение, или возможность применить наказание в пределах широкой шкалы (например, штраф в сумме от ... до ...).

Законопроект вводит коллективную ответственность за персональные правонарушения, например штраф, или приостановление, или прекращение деятельности религиозного объединения за нарушение миссионером «правил учетной регистрации» или «правил деятельности»; или за появление ребенка на религиозном собрании или в воскресной школе без разрешения обоих родителей или других законных представителей и т.д.

Высоко дискриминационный Законопроект в целом направлен против религиозных меньшинств, малых религиозных групп и новых религиозных групп всех вероисповеданий.

Ситуация требует не внесения изменений и дополнений, а концептуального пересмотра всего действующего законодательства в области свободы вероисповедания и религии, так же, впрочем, как и всего законодательства Республики Казахстан, касающегося правового регулирования фундаментальных политических прав и гражданских свобод. Это необходимо с целью приведения внутреннего законодательства в соответствие с международными обязательствами Казахстана в рамках МПГПП ООН. Это необходимо для приведения внутреннего законодательства в соответствие с обязательствами Казахстана в рамках ОБСЕ, особенно в виду предстоящего в 2010 году председательства страны в этой организации.

2.2 Недопустимые запреты и ограничения и чрезмерное вмешательство государства во внутренние дела религиозных объединений

Закон о религии содержит множественные запреты и ограничения, выходящие за пределы, установленные статьями 5 и 39 Конституции РК, статьями 18 и 22 МПГПП и пунктами 17 и 21 Венского Документа ОБСЕ 1989 года и противоречащие принципам светского государства, закрепленным в статье 1 и пункте 2 статьи 5 Конституции РК, а также принципу презумпции в пользу обеспечения полноты прав и свобод.

Необоснованные и неопределенные запреты, установленные законом

1) на «распространение и размещение текстов и изображений, проведение публичных мероприятий, оскорбляющих религиозные чувства граждан, в общественных местах и в пределах ста метров от культовых зданий» (статья 3);

2) на деятельность незарегистрированных религиозных объединений (статья 4);

3) на «деятельность религиозных объединений, склоняющих и принуждающих к разрушению семьи, препятствующих получению обязательного среднего образования и выполнению гражданских обязанностей перед государством, наносящих ущерб нравственности, физическому и психическому здоровью граждан» (статья 4);