_______________________________________________________________________________________________ 4 См.: Жангалиева Г. Почему бездействует закон // Юридическая газета, 2005, 8 ноября; Кузнецова Н., Волкова Ж. Коррупции - решительный бой // Там же.
Так, часть 1 статьи 532 предусматривает ответственность за непредставление или представление неполных, недостоверных деклараций о доходах, имуществе и других сведений, предусмотренных законодательством о борьбе с коррупцией, лицами, являющимися кандидатами на государственную должность либо на должность, связанную с выполнением государственных или приравненных к ним функций, а равно супругом (супругой) указанных лиц. Но непонятно, кто несет ответственность за данное правонарушение: кандидат на государственную должность или его супруг. В практике возбуждались дела против супругов5, хотя они по смыслу и духу законодательства никакой ответственности нести не должны. _______________________________________________________________________________________________ 5 Там же
Статьи 533 и 534 наказывают за предоставление физическими или юридическими лицами лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним, незаконного материального вознаграждения, подарков, льгот либо услуг, если в содеянном не содержится признаков уголовно наказуемого деяния. Не совсем понятно, что считать незаконным материальным вознаграждением и чем оно отличается от законного вознаграждения. По смыслу уголовного законодательства любое предоставление вознаграждения, если оно было предварительно обговорено, и связано даже с законными действиями, является коррупционным. Любое вознаграждение за незаконные действия является наказуемым. И только в том случае, когда вознаграждение не было предварительно обговорено, связано с ранее совершенными законными действиями соответствующего субъекта и не превышает двух месячных расчетных показателей, лицо не подлежит уголовной ответственности, если при этом деяние совершено впервые (статья 312 Уголовного кодекса Республики Казахстан). Уголовный кодекс говорит не о законном/незаконном вознаграждении, а о законных/незаконных действиях, что не одно и то же. Ничего подобного в КоАП не упоминается. Такая «легкая» отсылка к Уголовному кодексу, без разъяснения существа и условий административного коррупционного правонарушения, запутывает ситуацию и, кстати, создает условия для новых коррупционных правонарушений, уже со стороны тех, кто указанные статьи применяет.
Проведенный нами анализ положений Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях показывает различные возможности для совершения коррупционных правонарушений в сфере общественных отношений, регулируемых законодательством об административной ответственности. При этом потенциально коррупционными являются и общие положения, касающиеся установления и принципов ответственности, и процедурные положения, и положения конкретных составов правонарушений. Справедливости ради следует отметить, что Кодекс представляет собой очень сложный акт с точки зрения юридической техники и круга регулируемых вопросов. В производстве по делам об административных правонарушениях задействованы десятки государственных органов, а иногда государственные и даже негосударственные организации, которые к тому же постоянно возникают, исчезают и реорганизуются. Административные правонарушения связаны с многочисленными правилами поведения граждан и организаций, которые устанавливаются десятками законов и подзаконных актов, и было бы неправильно не учитывать их при оценке вопросов административной ответственности. Кроме того, к причинам, способствующим возникновению коррупционных действий, относятся: — противоречие различных статей Кодекса; — недостаточная проработка теоретических положений Кодекса, особенно в отношении административной ответственности юридических лиц; — существование многочисленных норм, допускающих вариативность поведения и возможность действий государственных органов по усмотрению; — нечеткое определение субъектов административной ответственности; — недостаточное внимание к описанию процедурных правил привлечения к административной ответственности; — частое использование оценочных или недостаточно определенных характеристик; — несогласованность Кодекса с другими нормативными правовыми актами. Конечно, многие из отмеченных в анализе недостатков, пробелов, неточностей могут и не привести к совершению коррупционных правонарушений. Например, наличие у добросовестного судьи или должностного лица права выбирать различные варианты и размеры взысканий является скорее благом. Это дает ему возможность учесть все обстоятельства дела, личность правонарушителя, и вынести соразмерное справедливое наказание. Но в современной ситуации гораздо актуальней видится задача создания препятствий для недобросовестного государственного служащего или судьи, что предполагает другую методологию и идеологию акта. К сожалению, анализ явно обнаруживает еще одну причину, способствующую совершению коррупционных правонарушений. Эту причину можно обозначить как увлечение репрессивными санкциями. Кодекс, устанавливая во многих статьях очень жесткие наказания, в то же время предлагает альтернативу в этих же статьях в виде очень мягких наказаний, тем самым подталкивая к неформальному решению вопросов. Нельзя не отметить и то, что, учитывая общественную опасность большинства административных проступков, применение очень жестких санкций неоправданно и нарушает принцип соразмерности наказания совершенному правонарушению. В этом плане представляется необходимость политического решения, направленного на либерализацию и гуманизацию существующего законодательства об административной ответственности, в том числе и с позиций борьбы с коррупцией. Конечно, существуют проступки, которые требует очень строгих наказаний. Но такая строгость должна быть скорее исключением, чем правилом. Основываясь на выполненном анализе, можно сделать вывод, что отдельные существующие нормы и процедуры в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях способствуют распространению коррупции.
6. Рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства об административной ответственности
1. Исключить юридические лица из числа субъектов административной ответственности по причине недостаточной разработанности этого правового института и большого количества противоречий в КоАП. 2. В статье 48 КоАП закрепить положение о том, что штраф исчисляется из размера, соответствующего определенному количеству месячного расчетного показателя, устанавливаемого в соответствии с законодательным актом, действующим на момент совершения административного правонарушения. 3. Исключить из мер административного взыскания приостановление или запрещение деятельности или отдельных ее видов индивидуального предпринимателя или юридического лица с отнесением приостановления к разряду мер административного пресечения, а запрещения деятельности к ликвидации в принудительном порядке по гражданскому законодательству (при условии оставления ответственности юридического лица). 4. Исключить из статьи 28 КоАП положение о том, что «наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо». В качестве альтернативного варианта можно предложить положение о том, что «ответственность за административное правонарушение несет либо физическое, либо юридическое лицо» (при условии оставления ответственности юридического лица). 5. Провести анализ статей КоАП на предмет исключения из санкций двух основных взысканий (в частности из части 374). 6. Исключить из части 3 статьи 36 КоАП положение о том, что «если в нормах настоящего Кодекса не указано, применяются ли они к физическому или юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении того и другого лица, за исключением случаев, когда по смыслу данных норм они относятся и могут быть применены только к физическому лицу». 7. Пересмотреть положения статей 67 и 68 об освобождении от административной ответственности в связи с деятельным раскаянием или при малозначительности правонарушения. Деятельное раскаяние переименовать в раскаяние и связать его не только с возмещением причиненного ущерба или заглаживанием вреда, но и с извинениями, а также иными формами осознания противоправности поведения. Малозначительным считать правонарушение, санкция за которое не превышает пяти месячных расчетных показателей. 8. Отразить в КоАП перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. 9. Исключить из числа санкций за административные правонарушения те, которые не имеет право накладывать орган, уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении. 10. Исключить из части 3 статьи 640 КоАП положения о том, что «в случаях, когда протокол составлен неправомочным лицом, при неправильном составлении протокола и оформлении других материалов дела, а также в некоторых иных случаях, предусмотренных Кодексом, недостатки протокола и других материалов устраняются в срок не более трех суток со дня их получения от судьи, органа (должностного лица), рассматривающего дело об административном правонарушении. Исправленный протокол и другие материалы дела с внесенными в них изменениями повторно направляются судье, органу (должностному лицу), рассматривающему дело об административном правонарушении, в течение суток со дня устранения недостатков». Закрепить в этой же статье положение о том, что если протокол составлен неправомочным лицом или составлен неправильно, производство по делу прекращается. 11. Пересмотреть санкции за административные правонарушения с целью упорядочения минимальных и максимальных размеров взысканий. 12. Пересмотреть санкции за административные правонарушения с целью упорядочения субъектов административной ответственности, в том числе по коррупционным правонарушениям. 13. Пересмотреть составы правонарушений на предмет исключения одних и тех же составов из разных статей КоАП. 14. Принять норму об учреждении официальных источников опубликования актов местных органов государственной власти (помимо газет). 15. Внести изменения в КоАП в связи с возможностью местных представительных органов г. Алматы определять размеры и порядок взимания штрафов за административные правонарушения, совершенные на территории города Алматы либо исключить из Закона «Об особом статусе города Алматы» норму о полномочиях маслихатов, связанных с вопросами административной ответственности. 16. Увязать статьи 533 и 534, предусматривающие наказание за предоставление физическими или юридическими лицами лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним, незаконного материального вознаграждения, подарков, льгот и др. с нормами Уголовного кодекса Республики Казахстан.
Анализ выполнен Р. Подопригорой, профессором Академии юриспруденции - Высшей школы права «Адилет», доктором юридических наук по заказу Независимого информационного агентства «Политон».
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |