Проблемы материального и социального обеспечений судей (Г.Ж. Сулейменова, генеральный директор юридической компании «Vindex», кандидат юридических наук, профессор )

Проблемы материального и социального обеспечений судей

//Предупреждение преступности. 2009. № 2 (26). С. 13-16.

Г.Ж. Сулейменова,

генеральный директор юридической компании «Vindex»,

кандидат юридических наук, профессор

 В настоящее время юридическим сообществом республики обсуждается проект Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 годы, которым предусмотрен ряд мер по дальнейшему реформированию сферы судебной власти^[1]. Однако в числе этих мер проектом не уделено внимания такому важнейшему фактору, существенно влияющему на обеспечение независимого и высокопрофессионального осуществления правосудия, как принятия конкретных мер по обеспечению надлежащего уровня финансирования судов, а также достойного материального и социального обеспечения судей. На необходимость уделения особого внимания этим вопросам указывается во многих международных документах (например, Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов провозглашают: «Каждое государство-член обязано предоставлять соответствующие средства, позволяющие судебным органам надлежащим образом выполнять свои функции^»[1]. Следуя этому принципу, Всеобщая хартия судей устанавливает: «Другие ветви государственной власти должны обеспечивать судебную власть средствами, необходимыми для адекватного ее оснащения в выполнении своих функций»[2]).

Особая значимость этого аспекта обеспечения судебной власти усилена его закреплением в ст. 80 Конституции РК, устанавливающей источник финансирования и его объем: «Финансирование судов, обеспечение судей жильем производится за счет средств республиканского бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия». Однако нельзя не отметить, что по сравнению с действовавшим ранее Указом Президента РК, имеющим силу закона, от 20 декабря 1995 г. «О судах и статусе судей в Республике Казахстан»[3] (далее - Указ), уровень материального и социального обеспечения судей существенно снижен. Например, Указом устанавливался для судей ряд льгот, к числу которых были отнесены:

1) жилищные льготы:

- право судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на бесплатное предоставление им земельного участка для индивидуального жилищного строительства (п. 4 ст. 67);

- право судей по истечении 10 лет работы на судейской должности на получение жилой площади в собственность безвозмездно (п. 4 Указа Президента РК от 18 апреля 1994 г. № 1670 «О дополнительных мерах по повышению уровня материального и социального обеспечения судей судов Республики Казахстан»)

- для судей, освобожденных от должности по достижении предельного возраста, состоянию здоровья, сокращению штатов, и членов их семей, проживающих совместно с ними, устанавливалась, независимо от ведомственной принадлежности жилого фонда, скидка в размере 50% по оплате жилой площади, коммунальных услуг, топлива и эксплуатационных расходов на содержание жилья; допускалось предоставление льгот в виде денежных выплат с упреждением за содержание жилища и коммунальные услуги (централизованное отопление, холодное и горячее водоснабжение, канализация, электроэнергия, газ, мусороудаление, обслуживание лифтов), а проживающим в домах, где нет централизованного отопления, - также за топливо; судьи, пользующиеся жилым помещением по договору аренды, имели право на получение компенсации (п.п. 5 и 6 ст. 67):

2) медицинское и санаторно-курортное обеспечение судей (судьи и члены их семей, проживающие совместно с ними, обеспечивались в установленном порядке медицинским и санаторно-курортным обслуживанием в соответствующих государственных учреждениях здравоохранения (ст. 68);

3) надбавки:

- за выслугу лет (предусматривалось, что судьям ежемесячно выплачивается надбавка за выслугу лет в процентах к суммарному размеру должностного оклада с включением надбавки за квалификационный класс и в зависимости от выслуги лет в следующих размерах: при выслуге свыше трех лет - 15%, свыше пяти лет - 20%, свыше десяти лет - 30%, свыше пятнадцати лет - 40%, свыше двадцати лет - 50% (ст. 60);

- за квалификационный класс, а также иные выплаты, предусмотренные законами и другими нормативными правовыми актами (п. 1 ст. 59).

Кроме того, предусматривалось право на бесплатное пользование всеми видами общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения, кроме такси (ст. 60);

5) согласно п. 1 Указа Президента РК от 18 апреля 1994 г. № 1670 «О дополнительных мерах по повышению уровня материального и социального обеспечения судей судов Республики Казахстан» предусматривалось:

- право судьи на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно при использовании им ежегодно представляемого оплачиваемого отпуска;

 - заработная плата судьи районного суда составляет 60-65%, а судьи областного суда - 75% от должностного оклада Председателя Верховного Суда РК;

- пребывающему в отставке судье, имеющему стаж работы в должности судьи не менее 20 лет, выплачивается пенсия в размере 70% месячного денежного содержания по последней судебной должности, а пребывающему в отставке судье, имеющему стаж работы в должности судьи от 10 до 20 лет, выплачивается пенсия в размере 60%.

Однако, в связи с принятием в 2000 г. Конституционного закона РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»[4] (далее - КЗоС), указанные льготы были признаны утратившими силу, и, тем самым, уровень материального и социального обеспечения судей был значительно снижен, вопреки тому, что п. 1 ст. 59 Указа устанавливал запрет на уменьшение должностного оклада, надбавки за квалификационный класс, надбавки за выслугу лет.

Помимо этого, в последующем в связи с принятием Конституционного закона РК от 11 декабря 2006 г. № 199-III «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»[5] этот уровень вновь был снижен в результате исключения нормы о назначении пенсии с учетом выслуги лет. Так, ч. 2 п. 3 ст. 35 КЗоС до внесения в него в 2006 г. изменений и дополнений устанавливала, что пенсия, находящемуся в отставке судье, достигшего пенсионного возраста, назначается при наличии соответствующего стажа работы и выслуги лет на условиях, предусмотренных законодательством республики. Но, согласно ст. 60 Закона РК от 20 июня 1997 г. № 136-I «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», право на пенсионные выплаты за выслугу лет имеет только определенная категория работников - военнослужащие (кроме военнослужащих срочной службы), сотрудники органов внутренних дел и Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РК, органов финансовой полиции и государственной противопожарной службы, которым присвоены специальные звания и на которых распространяется порядок, установленный законодательством республики для сотрудников органов внутренних дел. Такая категория работников, как судьи, в этот перечень не входит, и пенсия судьям назначалась на общих основаниях в соответствии с Законом РК «О пенсионном обеспечении в РК». Вместе с тем, п. 1 ст. 6 Закона РК от 24 марта 1998 г. № 213-1 «О нормативных правовых актах» устанавливает, что при наличии противоречий в нормах нормативных актов разного уровня должны действовать нормы акта более высокого уровня, а в соответствии с п. 2 ст. 5 этого же закона, конституционные законы по отношению к законам являются актами вышестоящего уровня[6]. Следовательно, на основании ч. 2 п.п. 3 ст. 35 КЗоС судьям должна была назначаться пенсия с учетом выслуги лет. Однако, пенсия судьям назначалась на общих основаниях. В последующем, в 2006 г. в результате внесенных в КЗоС изменений и дополнений, ст. 35 была изложена в новой редакции, которая не предусматривала назначение пенсии с учетом выслуги лет[7].

В настоящее время пенсия судей в среднем составляет 30 тысяч тенге. В 2008 г. заработная плата у впервые назначенного судьи районного и приравненного к ним суда составляла 82 тысячи тенге, 111 тысяч тенге - у судьи, чей судейский стаж составляет 20 лет и больше[8]. При этом размер заработной платы судей состоит только из должностного оклада, а надбавки за выслугу лет и квалификационный класс КЗоС не предусмотрены. Хотя, предполагалось, что с января 2009 г. зарплата судей будет увеличена на 60%[9].

Таким образом, следует констатировать, что в сравнении с Указом, КЗоС значительно снизил уровень материального и социального обеспечения судей, Между тем, п. 3 ст. 13 КЗоС устанавливает: «Не допускается принятие законов или иных нормативных правовых актов, умаляющих статус и независимость судей», а ч. 4 ст. 25 КЗоС предусматривает важнейшими составляющими, характеризующими степень независимости судей «финансирование судов, материальное и социальное обеспечение судей, а также предоставление им жилья за счет средств республиканского бюджета в размерах, достаточных для полного и независимого осуществления правосудия».

Важно указать, что и международные стандарты в области правосудия указывают на недопустимость внесения в национальные законы изменений, направленных на снижение уровня гарантий, уже достигнутых в соответствующих странах (п. 1.1 Европейской хартии о законе о статусе судей, принятой на встрече председателей верховных судов государств-членов Совета Европы 10 июля 1998 г.[10]), а также обеспечение достойного вознаграждения судей. Так, п.п. «b» п. 1 Рекомендации № R (94) 12 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам «О независимости, эффективности судей и их роли» (принята Комитетом Министров 13 октября 1994 г. на 516-м заседании заместителей министров) указывает на обеспечение «такого статуса и вознаграждения судей, который был бы соразмерен их профессиональному авторитету и уровню ответственности». Пункт 13 Всеобщей хартии судей (утв. Центральным Советом Международной Ассоциации судей 17 ноября 1999 г.[11]), устанавливает: «Судья должен получать достаточную заработную плату для обеспечения реальной экономической независимости». Пункт 6.4. Европейской хартии о законе о статусе судей провозглашает, что судьи, достигшие установленного законом возраста для выхода в отставку с судейской должности и исполнявшие судейские обязанности в течение определенного срока, должны получать пенсию, уровень которой должен быть как можно ближе к уровню их последней заработной платы в качестве судьи.

На факты недостаточного материального и финансового обеспечения судов и судей неоднократно указывалось на официальном уровне. Например, в 2007 г. в Послании Конституционного совета республики отмечалось: «Не в полной мере реализуется в законодательстве и на практике конституционное требование (статья 80) о том, что финансирование судов и обеспечение судей жильем «должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия». По данным Верховного Суда Республики, выделенные на 2007 год из государственного бюджета средства на приобретение служебного жилья для судей местных судов, составляют лишь пять процентов от потребности. Заслуживают внимания и рассмотрения и доводы о необходимости улучшения материального обеспечения судей местных судов»[12]. В 2008 г. Конституционный совет вновь указывает, что «конституционное требование статьи 80 Основного закона о том, что финансирование судов и обеспечение судей жильем «должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия», реализуется на практике недостаточно полно, что нередко ставит судей в зависимое положение от органов местной исполнительной власти и способствует коррупционным проявлениям[13].

Комиссия по правам человека при Президенте РК, констатируя «о существовании серьезных факторов, которые следует рассматривать как ослабление принципа независимости судей и социальной защищенности судей, выходящих в отставку или на пенсию»[14], предлагала еще в 2004 г., что «одним из способов решения данной проблемы могла бы стать выплата судьям не пенсии, а пожизненного содержания и предоставления других льгот, что не отразится на бюджете страны и действующем пенсионном законодательстве. К сожалению, в сравнении с судебными системами других стран социальное положение казахстанских судей после ухода их в отставку или на пенсию намного ниже, с точки зрения, материального содержания, что недопустимо в условиях высокого статуса судей в любом обществе и государстве»[15].

Кроме того, имеющаяся на сегодняшний день дифференциация оплаты труда судей в зависимости от того, в суде какого звена они работают, противоречит установленному законом положению о том, что судьи обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями (п. 1 ст. 23 КЗоС). Имеется ввиду, что заработная плата судей Верховного Суда республики существенно превышает оплату труда судей местных судов.

В этой связи заслуживает внимания высказанное в юридической литературе мнение об упразднении квалификационных классов судей, наличие которых противоречит ст. 23 КЗоС[16] и «представляется сомнительным, поскольку нет и не может быть правосудия высшего, первого и других классов»[17]. Действительно, п. 1 ст. 48 КЗоС устанавливает такое различие между судьями, как присвоение им квалификационных классов. Однако, как справедливо указывает Ж.К. Сейдалина, «не бывает правосудия «сложного» или «простого». … различия в деятельности судей определяются не сложностью работы, а тем, к примеру, в каком суде работает судья (районном, областном или Верховном, в районном или специализированном), какую должность он занимает (председатель суда, председатель коллегии)»[18].

Кроме того, присвоение квалификационного класса не влечет за собой каких-либо последствий - наличие того или иного квалификационного класса судьи не учитывается не при назначении судьи в вышестоящий суд или на должность председателя суда, ни при определении его должностного оклада.

Поэтому при определении заработной платы судьи следует, на наш взгляд, исходить, прежде всего, из положений трудового законодательства, устанавливающего: «Размер месячной заработной платы работника устанавливается дифференцированно в зависимости от квалификации работника, сложности, количества и качества выполняемой работы, а также условий труда» (п. 1 ст. 121 Кодекса о труде). Исходя из специфики судебной деятельности, при установлении заработной платы судей необходим дифференцированный подход. В этой связи с учетом того, что установлены нормативы нагрузки судей[19], следует согласиться с высказанным в юридической литературе предложением о необходимости предусмотреть для судей доплаты при превышении ими норм нагрузки, в связи с наличием вакансий в штате суда, либо увеличением объема работы, сложности рассматриваемых судьей дел, специальным режимом работы[20], а также об установлении для судей доплаты за выслугу лет[21] вместо присвоения им квалификационных классов.

Таким образом, на сегодняшний день одной из насущных проблем для судейского корпуса страны является вопрос о достойном материальном и социальном обеспечении судей и, в частности, - повышение размера оплаты судьям при уходе в отставку и на пенсию. Представляется, что пути решения этого и других сопутствующих ему вопросов должны найти отражение в обсуждаемом проекте Концепции правовой политики. В этой связи, полагаем, что эти вопросы должны найти свою регламентацию в специальном законе (как это имеет место, например, в Российской федерации[22]), в котором, по аналогии с российским законом и с учетом казахстанских реалий, должны содержаться следующие положения:

 - в соответствии со ст. 80 Конституции РК судебная система республики финансируется только за счет средств республиканского бюджета;

- в республиканском бюджете предусмотреть отдельной строкой расходы на обеспечение судебной системы (т.е. внести соответствующие изменения в п. 1 ст. 53 Бюджетного кодекса от 4 декабря 2008 г. № 95-IV);

- финансирование судебной системы должно производиться в полном объеме в соответствии с Бюджетным кодексом РК на соответствующий финансовый год;

- недопустимость уменьшения размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судебной системы в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год;

- при исполнении бюджета Правительство РК не вправе в зависимости от поступления средств в доходную часть бюджета сокращать расходы на финансирование судебной системы;

- уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судебной системы в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год может быть принято только с согласия Союза судей РК, но не более чем на 5%;

- распоряжение средствами, выделенными на обеспечение судебной системы, должно быть возложены на Комитет по судебному администрированию при Верховном Суде РК, председатель которого обязан не реже одного раза в полгода представлять финансовый отчет перед судейским сообществом;

 - Правительство РК при разработке проекта бюджета на очередной финансовый год в части финансирования судебной системы должно учитывать также (постатейно) оплату труда судей, расходы на материальное и социальное обеспечение судей, работников аппаратов судов, Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде РК и его администраторов; ресурсное обеспечение судов для создания надлежащих условий для осуществления судебной деятельности, социальные гарантии судей и членов их семей, их защиту.

^[1] См.: Перспективы совершенствования правовой политики в Республике Казахстан. Материалы круглого стола (Алматы, 23 февраля 2009 г.). Алматы, 2009.

[1] Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов: приняты YII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Милан, 26 августа - 6 сентября 1985 г.); одобрены резолюциями генеральной Ассамблеи ООН 40/146 от 13 декабря 1985 г. // Международно-правовая защита прав и свобод человека. Сборник документов. М., 1990. С. 328-329.

[2]См.: Всеобщая хартия судей: утв. Центральным Советом Международной Ассоциации судей 17 ноября 1999 г. // www.sudreforma.samal.kz. December 25th 2002.

[3] См.: Ведомости Верховного Совета РК. 1995. № 23. Ст. 147.

[4] См.: Ведомости Парламента РК. 2000. № 23. Ст. 410.

[5] Там же. 2006. № 23 (2480). Ст. 136.

[6]См.: Закон РК от 24 марта 1998 г. № 298-II «О нормативных правовых актах» // Ведомости Парламента РК. 1998. № 2-3. Ст. 25.

[7] См.: Конституционный закон РК от 11 декабря 2006 г. № 199-III «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» // Ведомости Парламента РК. 2006. № 23 (2480). Ст. 136.

[8] Жалмуханбетов К. Давайте начистоту! // Литер. 2008. 22 апреля.

[9] Под знаком прогрессивных перемен // Казахстанская правда. 2008. 30 декабря.

[10] Российская юстиция. 1999. № 7, 8, 9.

[11] www.sudreforma.samal.kz .

[12] Послание Конституционного Совета РК от 29 мая 2007 г. № 01-4/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» // Казахстанская правда. 2007. 7 июня (№ 85 (25330).

[13] Послание Конституционного Совета РК от 23 июня 2008 г. № 09-6/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» //Казахстанская правда. 2008. 28 июня (№ 143-144 (25590-25591).

[14] О соблюдении прав человека и гражданина в Республике Казахстан в 2004 г.: Доклад комиссии по правам человека при Президенте РК. Астана: Комиссия по правам человека при Президента РК. 2005. С. 113-114.

[15] Там же. С.118

[16] Сейдалина Ж.К. Нужны ли судьям квалификационные классы? // Закон и время. 2004. С. 75-79.

[17] Маршунов М.Н. Комментарий к Закону «О статусе судей в Российской Федерации». М.-СПб.:Герда,1998. - 193.

[18] Сейдалина Ж.К. Указ раб. С. 76.

[19] См., например: Приказ Председателя Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде РК от 1 июня 2001 г. «Об утверждении нормативов нагрузки судей районных и приравненных к ним судов».

[20] Сейдалина Ж. К Указ раб. С. 72-73.

[21] Маршунов М.Н.Указ раб. С. 193.

[22] См.: Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации»: принят Государственной Думой 22 января 1999 г; Одобрен Советом Федерации 27 января 1999 г.