Проблемы применения норм административного законодательства (В.М. Ким, старший консультант юридической фирмы «AEQUITAS», судья Верховного суда в отставке)

Проблемы применения норм административного законодательства

VI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 11 апреля 2008 г.)

В течение ряда лет юридическая фирма «Эквитас» осуществляет правовое обеспечение ведущих нефтедобывающих предприятий в Республике Казахстан, включая представительство и защиту их интересов в судах. В связи с этим фирмой накоплен значительный опыт, в том числе и по административным делам, связанным недропользованием, экологией и таможенным законодательством. Этот опыт показывает, что судебная практика привлечения юридических лиц к административной ответственности очень разнообразна, и, как нам представляется, нуждается в выработке единых принципиальных подходов к рассмотрению административных дел. Старший консультант Юридической фирмы «AEQUITAS» Судья Верховного суда в отставке В.М. Ким анализирует сложившуюся практику.

Как нам известно, многие юристы считают основной проблемой при рассмотрении административных дел несовершенство Кодекса об административных правонарушениях^[1]. Нет нужды останавливаться на данном вопросе, поскольку примеров этому более чем достаточно. Известно также, что с целью совершенствования Кодекса планируется его переработка. Второй по значимости нам представляется проблема неправильного применения норм Кодекса, на примерах которой мы и остановимся в настоящей статье.

1. Неправильное применение КоАП в части исчисления административного штрафа

В 2006 году одна из нефтяных компаний оспаривала в суде ряд постановлений Атырауского областного территориального управления охраны окружающей среды (далее - АОТУООС) о наложении административных штрафов по ст. 243 КоАП за превышение нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу в больших размерах (745 618 тенге, 10 108 836 тенге, 124 817 тенге, 85 445 064 тенге, 1 051 539 тенге, 210 308 тенге и 127 707 тенге).

Специализированным административным судом г. Атырау все постановления АОТУООС были изменены и суммы штрафов были обоснованно снижены до 25 680 тенге. Однако надзорная коллегия Атырауского областного суда по протестам прокурора области отменила определения суда первой инстанции и оставила в силе постановления природоохранного органа.

По нашему мнению, надзорная коллегия неправильно применила нормы КоАП и тем самым дала неправильное направление судебной практике в Атырауской области. Данное мнение основывается на следующем анализе норм КоАП.

1.1. Об исчислении размера административного штрафа

Согласно ст. 243 КоАП (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела) «превышение нормативов предельно допустимых выбросов, сбросов, допустимых вредных физических воздействий, а также выброс в атмосферу загрязняющих веществ без разрешения специально уполномоченных на то государственных органов, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния, влекут штраф на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере 1000 процентов ставки платы за загрязнение окружающей среды».

Как следует из указанной статьи, размер штрафа исчисляется следующим образом: ставка платы, установленная на определенный год, умножается 1000 процентов.

Однако вопреки установленному конкретному порядку исчисления штрафа ставку платы на определенный год АОТУООС предварительно умножает еще и на фактический объем выбросов загрязняющих веществ, выраженный в условных тоннах, и только затем на 1000%.

Такой расчет АОТУООС, признанный правильным надзорной коллегией, не соответствует действующему законодательству и основан на расширительном толковании приведенной нормы КоАП.

Как известно, плата - это одна из разновидностей обязательных платежей в бюджет. Статьей 62 Налогового кодекса^[2] предусмотрены различные виды плат: плата за пользование земельными участками; плата за пользование водными ресурсами поверхностных источников, плата за загрязнение окружающей среды и другие платы.

В соответствии с п. 1 статьи 462 Налогового кодекса ставки платы за загрязнение окружающей среды ежегодно устанавливаются местными представительными органами областей. В частности, решением Атырауского областного Маслихата ставка платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников на 2006 год была установлена в размере 2568 тенге за условную тонну. Исходя из этого штраф мог быть исчислен путем умножения указанной цифры на 1000%, что равнялось бы 25 680 тенге.

Что касается суммы платы, согласно п. 1 ст. 463 НК она исчисляется налогоплательщиками самостоятельно, исходя из фактических объемов загрязнения окружающей среды и установленных ставок.

Таким образом, очевидно, что ставка платы и сумма платы (или, иными словами, стоимость), предусмотренные Налоговым Кодексом, и административный штраф (далее - штраф) являются совершенно разными понятиями.

Плата - это платеж в бюджет, взимаемый в соответствии с налоговым законодательством при осуществлении юридическим лицом определенной деятельности в обычном порядке, то есть в соответствии законодательством либо в его пределах, и осуществляется вне зависимости от наличия или отсутствия вины.

Что касается административного штрафа, то в силу статей 14, 48 КоАП таковой является денежным взысканием, налагаемым за административное правонарушение в случаях нарушения законодательства.

Штраф по ст. 243 КоАП должен исчисляться от ставки платы за загрязнение окружающей среды, а не от суммы платы (стоимости платы), исчисляемой с учетом фактического объема выбросов.

Однако АОТУООС, в нарушение закона, рассчитало размер административного штрафа не от ставки платы, а от суммы платы (стоимости платы).

1.2. Взыскание штрафа в размере, превышающем установленное законом ограничение

При наложении штрафа природоохранным органом и надзорной коллегий областного суда не учитывалось, что в силу ч. 3 статьи 48 КоАП размер штрафа, налагаемого на юридическое лицо, являющееся субъектом крупного предпринимательства, по ст. 243 КоАП не может превышать две тысячи месячных расчетных показателей.

На 2006 год предельный размер штрафа, который мог быть взыскан с компании, составлял 2 060 000 тенге (1030 тенге х 2000).

В приведенном примере с компании в двух случаях был взыскан штраф в суммах 10 108 836 тенге и 85 445 064 тенге, что многократно превышает установленное законом ограничение размера штрафа.

В силу ч. 3-1 статьи 44 КоАП, административное взыскание не является средством возмещения имущественного ущерба. Причиненный административным правонарушением ущерб возмещается в порядке, предусмотренном статьей 64 КоАП, согласно которой судья, рассматривая дело об административном правонарушении, которым причинен имущественный вред, при решении вопроса о наложении административного взыскания одновременно взыскивает такой вред, если отсутствует спор о его размере. Споры о размере имущественного вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.

Однако уполномоченные государственные органы, как правило, не разграничивают разные виды ответственности: гражданско-правовую и административную, и при взыскании административных штрафов стремятся включить в их сумму ущерб, взыскиваемый по нормам гражданского права.

Установленное в КоАПе императивное правило о том, что меры воздействия, налагаемые за совершение административных правонарушений, определяются только указанным Кодексом (часть 1 статьи 9), на практике зачастую игнорируется.

Как приводилось выше, в санкции статьи 243 КоАП определена фиксированная цифра, руководствуясь которой исчисляется штраф, 1000% ставки платы за сверхнормативное загрязнение окружающей среды. Однако природоохранный орган и надзорная коллегия произвольно исчислили штраф, умножив 1000% ставки платы еще и на фактический объем выбросов загрязняющих веществ.

По вопросу исчисления размера рассматриваемого административного штрафа нашего мнения придерживаются, как нам известно, авторитетные ученые, специализирующихся в области административного права: профессор, кандидат юридических наук А.А. Таранов, профессор, доктор юридических наук Р.А. Подопригора.

2. Несоблюдение требований общей части КоАП о применении ответственности, предусмотренной особенной частью КоАП

Одним из специализированных межрайонных экономических судов Казахстана в 2005 году вынесено решение, оставленное без изменения вышестоящим судом, об удовлетворении заявления Комитета природоохранного контроля Министерства охраны окружающей среды РК о приостановлении деятельности нефтяной компании за сжигание попутного газа в факелах.

2.1. Отсутствие законодательных оснований

В обоснование решения о приостановлении деятельности суд, со ссылкой на ст. 53 КоАП, указал, что в нарушение законодательства у компании отсутствовало разрешение на природопользование и разрешение на сжигание попутного газа на факелах.

Между тем в силу КоАП, основанием административной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава правонарушения, предусмотренного в особенной части Кодекса (ст. 2).

Однако суд не обосновал свое решение ссылками на нормы особенной части КоАП, предусматривающими ответственность за сжигание попутного газа на факелах без письменного разрешения государственного органа по использованию и охране недр, и отсутствие разрешения на природопользование. Были сделаны ссылки лишь на ст. 53 общей части КоАП и на ст. 77 действовавшего на тот момент Закона «Об охране окружающей среды».

Однако в статье 53 КоАП содержится только понятие приостановления деятельности как одного их видов административного взыскания, но не установлено - за какие правонарушения оно может быть применено, иначе говоря, не определен состав правонарушения, наличие которого влечет наложение этого взыскания.

В статье же 77 Закона «Об охране окружающей среды» было предусмотрено право должностных лиц уполномоченного органа на подачу в суд заявления об ограничении и приостановлении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований и законодательства в области охраны окружающей среды, но сама ответственность за конкретные нарушения не была определена.

Не имелось норм о такой ответственности и в Законах РК «О недрах и недропользовании»^[3] и «О нефти»^[4].

Кроме того, если бы подобная ответственность и была бы установлена в каких-либо законах, то в силу положений Закона Республики Казахстан от 30 января 2001 года «О введении в действие Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях» она не могла применяться, поскольку «со дня введения в действие КоАП нормы иных законодательных актов, устанавливающих административную ответственность применению не подлежат» (ст. 3).

В приведенном случае также не были учтены судами нормы КоАП, согласно которым юридическое лицо подлежит административной ответственности за административное правонарушение в случаях, прямо предусмотренных его (ч. 1 ст. 36), а также нормы о том, что «административное взыскание за административное правонарушение налагается в пределах, предусмотренных в статье особенной части Кодекса за данное административное правонарушение, в точном соответствии с положениями этого Кодекса» (ч. 1 ст. 60).

 Административное взыскание в виде приостановления не содержалось в особенной части КоАП, таким образом юридическое лицо было привлечено к административной ответственности, не предусмотренной указанной частью КоАП .

2.2. Несоблюдение законодательно установленного порядка привлечения к административной ответственности

Несколько слов хотелось бы сказать о нарушениях порядка привлечения к административной ответственности.

Согласно ч. 3 ст. 634 КоАП «дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола о совершении административного правонарушения или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении».

«Протокол о совершении административного правонарушения составляется уполномоченным на то должностным лицом, за исключением случаев, предусмотренных статьей 639 настоящего Кодекса» (ст. 635 КоАП).

В силу ст. 639 КоАП, протокол об административном правонарушении не составляется, а предупреждение оформляется или штраф налагается и взимается уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения при совершении административного правонарушения, влекущего наложение административного взыскания в виде предупреждения или штрафа, не превышающего размера одного месячного расчетного показателя.

На практике административные дела рассматриваются без протокола об административном правонарушении (то есть по делу, по которому производство не возбуждено) даже в случаях, не относящихся к исключениям, установленным ст. 639 КоАП.

3. Неправильное применение сроков для наложения административного взыскания

Специализированным административным судом г. Актау в 2006 году по ст. 434 КоАП за нарушение сроков оплаты таможенных платежей и налогов иностранную компанию в лице ее филиала (далее - Компания) был наложен административный штраф в размере 14 731 277 тенге.

Компания не согласилась решением суда, считая, что двухмесячный срок для наложения штрафа истек. Однако суды первой и апелляционной инстанции не приняли во внимание ее доводы, указав, что для наложения административного штрафа должен применяться 5-ти летний срок, а не двухмесячный.

Такая позиция, на наш взгляд, представляется ошибочной в связи со следующим.

По нормам таможенного законодательства таможенные пошлины и сборы уплачиваются до или в день регистрации таможенной декларации, за исключением случаев при применении процедуры предварительного или периодического декларирования, а также при изменении сроков уплаты таможенных пошлин.

Если таможенная декларация не была подана в сроки, определяемые в соответствии со.

В описываемом случае факт несвоевременной оплаты Компанией таможенных пошлин и налогов в сумме 29 562 553 тенге, то есть событие правонарушения, являющегося основанием для привлечения к административной ответственности, имело место.

Однако в силу ст. 69 КоАП лицо не подлежит привлечению к административной ответственности по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за совершение административного правонарушения в области охраны окружающей среды - по истечении шести месяцев со дня его совершения, кроме случаев, предусмотренных Кодексом.

Юридическое лицо не подлежит привлечению к административной ответственности за совершение административного коррупционного правонарушения по истечении трех лет со дня его совершения, а за правонарушение в области налогообложения, естественных монополий и антимонопольного законодательства - по истечении пяти лет со дня его совершения.

Таким образом, по смыслу указанной нормы юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности в течение пяти лет со дня совершения правонарушения только в области налогообложения, естественных монополий и антимонопольного законодательства.

Неуплату таможенных платежей и налогов суды отнесли к правонарушениям из области налогообложения и, руководствуясь этим, применили пятилетний срок для привлечения к административной ответственности.

Между тем законодатель конкретно разграничил, какие правонарушения относятся к какой области. В частности, глава 16 КоАП содержит перечень правонарушений, которые законодатель отнес к числу правонарушений в области налогообложения, а глава 26 данного Кодекса содержит перечень правонарушений, относящихся к сфере таможенного дела.

Статья 434 Кодекса, по которой была привлечена к административной ответственности Компания, включена именно в главу 26 КоАП, то есть законодателем правонарушение по этой статье определено как относящееся к сфере таможенного дела.

Поскольку совершенное Компанией правонарушение относилось к сфере таможенного дела, то к нему следовало применять соответствующий срок, который в данном случае мог быть только общим, а именно - двухмесячным со дня совершения правонарушения.

Однако несвоевременная уплата таможенных платежей судами произвольно была отнесена к области налогообложения с применением 5 - летнего срока для привлечения к административной ответственности, что представляется неверным.

По нашему мнению, судебная практика по рассмотрению административных дел нуждается в ее правильном направлении Верховным судом РК путем принятия соответствующего нормативного постановления.

[1] Кодекс об административных правонарушениях Республики Казахстан от 30 января 2001 года с последующими изменениями и дополнениями (далее - Кодекс или КоАП).

[2] Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 12 июня 2001 года (далее Налоговый кодекс или НК).

[3] Закон Республики Казахстан от 27 января 1996 года «О недрах и недропользовании» с последующими изменениями и дополнениями.

[4] Закон Республики Казахстан от 28 июня 1995 года «О нефти» с последующими изменениями и дополнениями.