|
|
|
Режим государственной службы в таможенных органах
VI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 11 апреля 2008 г.)
Во все времена и практически во всех цивилизованных странах требования к государственной службе были и остаются чрезвычайно высокими. Столь же высокими должны быть требования к нормативно-правовым актам, регулирующим деятельность всех видов и форм государственной службы. Д.ю.н., профессор А.Х. Миндагулов высказывает свои соображения относительно устранения пробелов в законодательных актах, посвященных организации и деятельности таможенных органов.
Государственная служба, режим государственной службы в таможенных органах - хотя и устоявшиеся юридические понятия, однако недостаточно разработанные в теории, а потому не получившие ясного и недвусмысленного разъяснения в Законе. Все это вносит путаницу в практику правоприменительной деятельности. Казалось бы, с принятием нормативного акта окончательно должны быть расставлены точки над i в понимании той или иной правовой категории. Закон в конкретной норме излагает сущностные признаки искомого понятия и тем самым как бы прекращает всякие споры вокруг него. Так, во всяком случае, должно быть. На поверку оказывается все не так просто. К сожалению, норма закона зачастую не только не вносит ясность, но окончательно запутывает вопрос. Одно и то же правовое понятие может по-разному толковаться в разных нормативных актах. Обратимся к содержанию Закона РК «О государственной службе». В первой же статье этого Закона государственная служба определяется как деятельность государственных служащих (sic!) в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. Эта законодательная норма из-за технических и логических несообразностей не выполняет своего предназначения. Во-первых, в одном коротком предложении четырежды повторяется слово «государственный (-ая)» в разных падежах, что свидетельствует о неумении четко и ясно выразить мысль, высказать свое суждение, грамотно построить предложение. Во-вторых, допущена логическая ошибка idem per idem - то же самое посредством того же самого. Кто же будет спорить, что работа государственных служащих и есть государственная служба. В-третьих, одно юридическое понятие - «государственная служба» объясняется через ряд других юридических понятий: «государственный служащий», «государственный орган», «должностные полномочия», «функции государственной власти», которым в этой же статье дается свое толкование. Получилось своего рода алгебраическое уравнение со множеством неизвестных. И чтобы разобраться с искомым понятием, читатель старается вникнуть в смысл других юридических понятий, затем вновь возвращается к исходному и так продолжается бесконечно долго и без какого-либо результата. Попытаемся вырваться из этой ловушки путем поиска и обоснования сущностных признаков интересующего нас правового понятия, что в общем и должно лежать в основе юридической техники и написании законов. Оставив за скобками всю цепочку логических умозаключений, сформулируем определение. Государственная служба - это, прежде всего, специальное структурное подразделение, созданное для реализации выделенной по определенным критериям функции государства. В нашем случае речь идет о такой важной государственной функции, как таможенное дело. Для ее реализации и создается специальная служба или, что одно и то же - организационная структура. 2. Вообще, если касаться юридических понятий и терминов, а они, собственно, и формируют язык любого законодательного акта, то ошибки при их применении, объяснении и определении - общая беда практически всех наших действующих Законов. Нет, пожалуй, ни одного Закона, который бы избежал подобных ошибок. Нам уже не однажды приходилось публично высказаться по этой проблеме. Достаточно назвать последнюю нашу статью в «Юридической газете» за 5 и 6 марта текущего года, касающуюся Земельного кодекса. А теперь давайте бросим беглый взгляд на содержание некоторых статей Таможенного кодекса. По рекомендации, видимо, наших западных партнеров, во все принимаемые нами Законы включается статья об основных понятиях. В Таможенном кодексе это статья 7. В ней даются разъяснения 48 понятий. Хотелось бы спросить у законодателя, по какому критерию делался отбор этих понятий? Почему именно эти 48 понятий признаны основными? Не может удивлять подбор этих понятий: выпуск товаров и транспортных средств; грузовые операции; действие непреодолимой силы; декларант и декларирование; иностранное лицо и казахстанское лицо; просто лицо; иностранный товар и казахстанский товар; налоги; перевозчик; уполномоченный орган; электронный документ и др. Хотелось бы понять, почему эти широко распространенные слова и выражения и даже общеупотребительные юридические термины обрели характер правовых норм в таможенном деле? Из текста этой статьи совершенно не вытекает, что этим понятиям дается иное толкование, нежели то, что можно прочесть в справочной литературе - словарях, энциклопедиях, учебниках и монографиях? Кто будет спорить, что такие, к примеру понятия, как грузовые операции, налоги, перевозчик, электронный документ и др. - все они, как принято говорить, и в Африке не меняют своего значения. Основными юридическими понятиями в сфере таможенного дела можно признать те, которые определяют характер этой специфической деятельности государства. К ним, в частности, относятся: таможенные операции и таможенные процедуры, таможенные платежи и таможенная статистика, таможенные режимы и таможенной администрирование и много других, нормативно закрепленных в соответствующих статьях кодекса. Если в конкретной статье Закона специально не дается определение того или иного юридически значимого понятия, следовательно, нет такого правового понятия, а есть просто общеупотребительное слово, которое должно использоваться в своем первоначальном смысле. 3. Поскольку любая государственная служба, в том числе и таможенная, имеет единые принципы своей деятельности, остановимся на одном из них, вызвавшем у нас определенные сомнения. Принципам государственной службы посвящена специальная статья 3 Закона «О государственной службе», и в ней, в частности, говорится о таком требовании, как приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства. На наш взгляд, провозглашение этого принципа является спорным. Как всегда мы ударяемся из одной крайности в другую. В советские времена политическая благонадежность проверялась по тому, как человек соотносит общественное и личное, государственное и частное. Если в нем превалировали частные интересы, личное было выше общественного, он получал клеймо неблагонадежного и на его карьере ставился крест. Сегодня все наоборот. Почему интересы государства безапелляционно принижаются во имя торжества интересов отдельной личности? Мне представляется, что нельзя противопоставлять интересы личности интересам государства. Ведь когда интересы многих личностей совпадают, они становятся общими интересами и защита этих интересов передается как бы по умолчанию в ведение государства. В качестве таковых можно назвать, к примеру, общественную безопасность и борьбу с преступностью, защиту окружающей среды, оборону страны, охрану границ, сотрудничество с другими государствами и др. Они обретают характер государственных функций, для их реализации создаются организационные структуры, которые обрастают чиновничьим людом, как деревья листвой. 4. В общем плане можно отметить, что в целом ряде случаев интерес конкретной личности всей логикой общественной жизни перерождается в интерес государственный. Человек часть своих забот как бы передает, перепоручает государству, и он в этой части должен, можно сказать, вынужден, обязан ограничить свои притязания, передоверившись государству. Но поскольку с государством мы сталкиваемся не на прямую, а в лице конкретных чиновников (государственных служащих), к ним-то мы и испытываем большей частью недоверие и даже неприязнь, что вызывается вполне объяснимыми причинами. В одном случае это происходит из-за высокомерия представителя власти, в другом - из-за его хамства, в третьем - из-за склонности его к коррупционным наживам, стыдливо именуемым благодарностью клиента и т.д. Чтобы как-то бороться с этим, остается одно, - следуя известной поговорке: доверяй, но проверяй, - создавать различные структуры, обеспечивающие общественный контроль за деятельностью государственных служащих. Гражданское общество и есть альтернатива произволу чиновников. Таким образом, противоречия между интересами государства и личности чаще всего надуманы, искусственно насаждаемы. На деле же все иначе, противоречия могут возникать по разным причинам между гражданином и госчиновником, но этого не надо бояться, это нормальная практика. Другое дело, что их надо цивилизованным образом разрешать. Арбитром в разрешении таких противоречий предстают Закон, судебная власть, общественный контроль. 5. Поскольку государственная служба в таможенных органах связана с необходимостью обеспечения интересов общества в целом, удовлетворения запросов огромного числа людей, к ней (государственной службе) не без оснований предъявляются чрезвычайно высокие требования с точки зрения профессионального мастерства, компетенции, полномочий и ответственности. Каким образом можно добиться соответствия деятельности государственной службы этим критериям? С одной стороны, таможенное дело представляет собой иерархически сложное многофункциональное социальное образование с большим числом разнообразных и специфических трудовых операций. А всякий социально обусловленный труд, как известно, нуждается в управлении. Не является исключением и государственная служба в таможенных органах. В одном из своих значений понятие «служба» как раз и определяется как функция управления. Когда мы говорим, к примеру, о службе здоровья, службе погоды, службе времени, юридической службе и т.д. и т.п., мы подразумеваем при этом, прежде всего, конкретную управленческую функцию. Таможенная служба и как управленческая функция, и как организационная структура - в обоих своих проявлениях многогранна. Достаточно сказать, что только один нормативный акт, посвященный этой службе, Таможенный кодекс состоит из 531 статьи, структурно разделенный на части (таковых 3), разделы (16), главы (73) и отдельные статьи. Для сравнения, Уголовный кодекс РК содержит 393 статьи. Второй по своему значению после Гражданского кодекса Земельный кодекс РК имеет 170 статей. Особенность Таможенного кодекса заключается в том, что в нем нашли отражение вопросы и материального и процессуального права, и функциональные, и организационные, и информационные проблемы построения целостной системы таможенных органов. Все это предельно усложняет управление таможенными органами. С другой стороны, таможенная служба не просто социальное образование, а сложная система государственных правоохранительных структур по реализации специфических функций, обеспечивающих экономическую безопасность страны в области внешнеторгового оборота. Она объединяет десятки тысячи людей и материальные ценности на огромные суммы. Служба в таможенных органах относится к важной сфере государственной деятельности и нуждается в особых, только ей присущих формах и методах работы. Вот почему, как нам представляется, режимная организация государственной службы и есть способ рационализации и повышения эффективности управления таможенными органами. 6. Сущность режимной организации государственного управления предполагает построение целостной системы связей и взаимодействий субъектов и объектов управления во имя достижения целей и решения стоящих задач. Среди множества задач особое место при режимной организации работы государственных органов принадлежит сохранению государственной тайны. Значительная часть полномочий государственных органов связана с сохранностью государственных секретов. Вот почему для обеспечения режима государственной тайны создается целая система мер безопасности распространения информации государственной важности. Понятно, что лучший способ сохранения тайны информации, это ее не распространение, запирание ее в надежно охраняемые сейфы. Но, в то же время, тщательно охраняемая, нераспространяемая информация - нонсенс. Информация обязательно должна найти своего адресата, в противном случае нет вообще никакой информации - ни тайной, ни явной. Следовательно, режим государственной тайны заключается не в том, чтобы секретную информацию никуда не распространять, а в том, чтобы конечный пункт ее назначения был действительно последним и завершающим. Конечность пункта секретной информации означает либо ее уничтожение пользователем, либо возвращение ее источнику распространения. Доступ государственных служащих к сведениям, составляющим государственную тайну, еще один из ключевых компонентов режима государственной службы. Чтобы быть допущенным к государственным секретам, чиновник вынужден дать согласие на проведение в отношении его специальных мероприятий. Если он отказывается дать такое согласие, это автоматически влечет его увольнение с должности государственного служащего. 7. Практически невозможно охватить весь перечень особенностей режима государственной службы в таможенных органах. Однако основные вопросы организации работы таможенных органов (структура и деятельность, полномочия, взаимодействие с другими государственными органами и участниками внешнеэкономической деятельности в сфере таможенного дела), а также порядка прохождения службы в таможенных органах отражены в соответствующих разделах Таможенного кодекса (статьи 16-32, 505-531). Но, как выясняется, этого недостаточно для обеспечения необходимого режима госслужбы в таможенных органах. Постановлением Правительства РК от 29 сентября 2004 г. было утверждено Положение о Комитете таможенного контроля Министерства финансов РК. В этой связи возникает ряд вопросов. Каково место Комитета таможенного контроля в системе таможенных органов РК? Является ли Комитет таможенного контроля уполномоченным органом? Комитет таможенного контроля, судя по названию, реализует только контрольную функцию или организует работу всей системы таможенных органов? Эти и другие вопросы возникают из-за несогласованности некоторых норм Таможенного кодекса и статей Положения о Комитете таможенного контроля Министерства финансов РК. Во-первых, В Постановлении Правительства РК от 29 октября 2004 г., которым образован Комитет таможенного контроля и утверждено Положение о нем, ни словом не упоминается Таможенный кодекс и его положения о таможенных органах. Больше того, в самом Положении в ст. 3 говорится, что Комитет осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РК, законами РК, актами Президента и Правительства РК, иными нормативными правовыми актами, в т.ч. международными договорами РК и настоящим Положением. Почему в этом перечне не упоминается Таможенный кодекс? Кодекс занимает особое место в ряду законодательных актов, к тому же речь идет именно о таможенных делах. Видимо, это упущение, если не предположить о намеренном игнорировании. Во-вторых, кто является уполномоченным органом в системе таможенных органов: само Министерство финансов РК или Комитет? В ст. 17 (п. 3) Таможенного кодекса говорится, что уполномоченный орган является юридическим лицом и действует на основании Положения, утвержденного Правительством РК. Если Положение о Комитете таможенного контроля утверждено Правительством и, как сказано в этом Положении (ст. 4), Комитет является юридическим лицом, имеет печати и штампы и пр. и пр., можно предположить, что он (Комитет) и является уполномоченным органом в таможенных делах. Но в таком случае, почему так сильно разнятся функции уполномоченного органа, указанные в ст. 17-1 Таможенного кодекса, и функции Комитета таможенного контроля, расписанные в разделе 2 Положения о нем? По логике они должны совпадать. В-третьих, почему возникает вопрос о том, что Комитет таможенного контроля реализует только контрольную функцию или как уполномоченный орган государства обеспечивает работу всей системы таможенных органов? Дело в том, что в Таможенном кодексе есть специальная статья - 15, посвященная таможенному контролю, вероятно, в силу чрезвычайной важности именно этой функции. Поэтому естественно предположить, что Комитет таможенного контроля создан именно для реализации этой функции. Однако текст Положения говорит совершенно о другом. Комитет организует и управляет деятельностью всей системы таможенных органов. В таком случае, во избежание недоразумений, почему бы в названии этого Комитета избежать слова «контроль» и не назвать так: «Таможенный комитет» или «Комитет по таможенным делам». Таковы соображения относительно устранения пробелов в законодательных актах, посвященных организации и деятельности таможенных органов.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |