25.08.2009

Комментарии к проекту Административного процессуального кодекса Республики Казахстан

(по состоянию на 19 июня 2009 г.)

Введение

Сам факт подготовки проекта Административного процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - проект АПК) свидетельствует об увеличении внимания к проблеме совершенствования отношений частных лиц с публичной администрацией (органами государственного управления, органами местного самоуправления, их должностными лицами) и необходимости внедрения эффективных механизмов защиты прав таких лиц от возможных нарушений со стороны власти.

Проект АПК объединил положения действующего Гражданского процессуального кодекса, которыми урегулирован порядок разрешения судами административных споров, а также процессуальную часть Кодекса об административных правонарушениях.

Следует приветствовать выделение из гражданского судопроизводства правил рассмотрения споров между частными лицами и публичной администрацией, а также попытку сгруппировать их в новом самостоятельном кодексе. Но заметим, что само по себе перенесение определенных норм с одного кодекса в другой без изменения идеологии (направленности) таких норм, практически не повлияет на правоприменение и не принесет положительных изменений. Важно осознавать, что подготовка нового кодекса создает благоприятные условия для внедрения более эффективных механизмов защиты прав частных лиц в их отношениях с органами власти. И эти условия целесообразно использовать сполна, ведь гражданское судопроизводство, основанное на классической состязательности, не учитывает неравные возможности частных лиц и органов власти в публично-правовых отношениях. Существующая концепция гражданского судопроизводства Казахстана до сих пор отрицает возможность предъявления иска лица к органу власти. В таких спорах частное лицо называется заявителем, а орган власти - даже не ответчиком, а заинтересованным лицом.

Учитывая то, что государство должно быть ответственно перед лицом за свою деятельность, нужно, чтобы частное лицо имело возможность привлечь его (в лице соответствующих органов) к ответственности в суде. Признание этого факта обуславливает предоставление лицу процессуального статуса истца, а органу публичной администрации - статуса ответчика; формой обращения в суд должен быть иск, а не заявление или жалоба. Нужно отметить, что разработчики проекта пошли именно таким путем, и это заметно отличает проект от действующего регулирования. Следует учитывать, что такая процессуальная конструкция будет иметь не только идеологическое значение. Она предоставит лицу возможность просить у суда не только признания незаконными определенных решений, действий либо бездействия, но и одновременно требовать возмещения причиненного ему ущерба или защиты его прав иным способом.

Важно, что разработчики проекта АПК предложили ввести презумпцию виновности органа публичной администрации (статьи 22, 54, часть 5 статьи 131, часть 4 статьи 134 проекта), которая означает, что обязанность доказать правомерность своего решения, действия или бездействия возлагается на ответчика - орган публичной администрации. Истец не обязан доказывать неправомерность такого решения, действия или бездействия, а может лишь сказать о том, что этим нарушено его определенное право, свобода или законный интерес. Следует отметить, что такая презумпция не так часто встречается в административном процессуальном законодательстве других стран. Но введение презумпции вины органа власти в украинском Кодексе административного судопроизводства дало возможность сделать административное судопроизводство более привлекательным для истцов, чем гражданское и хозяйственное судопроизводство. Такая презумпция дает возможность выровнять возможности по доказыванию обеих сторон, ведь именно в органах власти аккумулируется основной доказательственный материал. Поэтому это служит обеспечению равенства сторон в административном судопроизводстве.

Отметив основные новеллы проекта АПК, которые являются безусловным шагом в улучшении механизмов защиты прав человека, следует более подробно остановиться на структуре законопроекта и его ключевых положениях.

1. Комментарии к попытке объединения норм административного судопроизводства с правилами рассмотрения дел об административных правонарушениях

Проект АПК Республики Казахстан - это первая известная нам попытка объединить в одном законодательном акте нормы административного судопроизводства и правила производства по делам об административных правонарушениях.

В некоторых европейских странах, например, Нидерландах, Болгарии, в одном законодательном акте объединены правила административной процедуры (рассмотрение индивидуальных дел частных лиц органами публичной администрации) и правила административного судопроизводства (рассмотрение судами административных споров). Положение об административных судах ФРГ, кроме процедуры административного судопроизводства, регулирует также процедуру административного обжалования - подачу возражения против административного акта и порядок рассмотрения такого возражения. Указанные подходы объясняются тем, что зачастую судебное обжалование является не чем иным, как продолжением административной процедуры. Однако подавляющее большинство европейских государств имеет отдельные процедурные законы и законы об административном судопроизводстве. Но ни одно из них не осмелилось совместить в одном кодексе производство по делам о проступках и административное судопроизводство.

Мы понимаем, что основным мотивом для концепции проекта АПК Казахстана могло стать представление обоих этих видов производства как таковых, что связано с привлечением к ответственности: в первом случае - лица государством, а во втором - государства лицом с помощью суда. Такое обоснование не является безосновательным. Однако различия в регулировании этих двух механизмов привлечения к ответственности настолько существенны, что любой кодифицированный акт, который бы их объединял, не будет целостным и системным документом.

Кодекс как акт законодательства основывается на едином предмете регулирования, имеет свою задачу, основывается на одинаковых принципах. Процессуальные кодексы обычно имеют общие положения (определяющие принципы, общие институты, присущие всем этапам соответствующего вида судопроизводства или большинства из них) и процедурную часть (определяет последовательность прохождения дела от подачи обращения в суд до исполнения судебного решения).

На первый взгляд, эти подходы соблюдены и в проекте АПК. Так, проект состоит из трех разделов:

Раздел 1 «Общие положения»;

Раздел 2 «Производство по административным спорам»;

Раздел 3 «Производство по делам об административных правонарушениях».

Однако анализ раздела «Общие положения» показывает, что положения, общие для обоих видов производства, содержатся лишь в 15-ти из 33-х статей (статьи 1-3, 5, 8, 11-20 проекта АПК) - в основном это общие правила и конституционные принципы, закрепленные в любом процессуальном кодексе; восемь статей содержат как общие, так и особые положения в отношении отдельных видов административного производства (статьи 4, 6, 7, 9, 10, 31, 31-1, 31-2), две статьи посвящены лишь производству по административным спорам (статьи 21, 22), а еще восемь статей - производству по делам об административных правонарушениях (статьи 23-30 проекта АПК).

В статье 7 проекта АПК сделана попытка соединить в одном предложении задачи как административного судопроизводства, так и производства по делам об административных правонарушениях: «Задачами административного производства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, законных интересов юридических лиц, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, а также своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с настоящим Кодексом, обеспечение исполнения вынесенного решения». Однако понятно, что задачи у этих двух видов производства - различные. Приоритетом административного судопроизводства является защита прав физических и юридических лиц от нарушений со стороны органов публичной администрации, а производства по делам об административных правонарушениях - привлечение виновных лиц к ответственности в случае совершения ими административных проступков и, как следствие, предупреждение проступков, укрепление законности и правопорядка.

Помимо различных задач, эти два вида производства основаны на разных принципах, порой противоположных, - например, презумпция вины [публичной администрации] в административном судопроизводстве (статья 22) и презумпция невиновности [лица] в производстве по делам об административных правонарушениях (статья 25). Общими являются лишь конституционные принципы, которые в равной степени касаются также гражданского и уголовного судопроизводства (законность, право на судебную защиту, уважение к личности, независимость судей, гласность, право на правовую помощь, право не свидетельствовать против себя и близких и т.д.).

Каждый из видов производства характеризуется своим субъектным составом, который имеет как общие, так и отличные черты. Например, в производстве по рассмотрению административных споров действуют (статья 39 проекта АПК):

1) стороны - истец и ответчик;

2) заинтересованные лица, заявляющие самостоятельные требования на предмет спора;

3) заинтересованные лица, не заявляющие самостоятельные требования на предмет спора;

4) прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, организации или отдельные граждане, вступающие в процесс по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом;

5) заявитель и иные заинтересованные лица по делам, рассматриваемым судом[1].

Участниками производства по делам об административных правонарушениях признаются (глава 21 раздела 3 проекта АПК):

1) лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;

2) потерпевший;

3) защитник;

4) представитель потерпевшего;

5) уполномоченный орган (должностное лицо);

6) представитель потерпевшего;

7) свидетель;

8) понятой;

9) специалист;

10) эксперт;

11) переводчик;

12) прокурор;

13) секретарь судебного заседания;

14) судебный пристав.

Несмотря на то, что часть из указанных участников должна быть общей для обоих видов производства, основной состав лиц, участвующих в деле, и их процессуальный статус все же имеют существенные отличия.

Совмещение двух видов производства в проекте одного кодекса привело к тому, что одни и те же вопросы одновременно регулируются двумя или даже тремя разделами АПК - порой одинаково, а порой - по-разному. Например, доказательствам, их относимости, допустимости и достаточности, а также доказыванию посвящены: статья 17 раздела 1, глава 6 раздела 2, глава 22 раздела 3 (при этом эти главы имеют одинаковое название). Порядок исчисления сроков определяется статьями 107-108 (раздел 2) и статьей 219 (раздел 3). Меры процессуального принуждения одновременно определены главой 8 раздела 2 и главой 23 раздела 3, но при этом имеют различные названия (меры принуждения и меры обеспечения производства). Обжалование в судебном порядке решений органов публичной администрации о наложении административных взысканий регулируется и главой 13 раздела 2, и главой 23 раздела 3 проекта АПК.

В проекте также встречаются институты, которые должны быть общими для обоих производств, но урегулированы они почему-то только в разделе об одном из них. В частности, институты судебных расходов, а также судебных извещений и вызовов регулируются лишь разделом об административном судопроизводстве (соответственно главы 7 и 10 раздела 2 проекта АПК).

Все это свидетельствует о механической и порой эклектической инкорпорации в проект одного кодекса действующих правил Гражданского процессуального кодекса по разрешению судами административных споров, а также процессуальной части Кодекса об административных правонарушениях. Но даже при значительной переработке норм, попытка создать целостный документ с такими разнородными предметами регулирования, но объединенный общими задачами и одинаковыми принципами, на наш взгляд, является слишком трудным заданием, учитывая различную природу административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Ведь административное судопроизводство - это механизм административной юстиции, который по своей исторической и правовой природе является правозащитным институтом, а производство по делам об административных правонарушениях имеет карательный по отношению к лицу характер, что делает его более близким к уголовному процессу.

При введении административного судопроизводства важно, чтобы оно изначально завоевало доверие населения. Доверие к суду - это один из критериев эффективности административного судопроизводства. При этом, на наш взгляд, важно изменить представление об административных судах. В тех странах, где они созданы, эти суды предоставляют защиту правам человека от нарушений со стороны органов власти, а не наказывают частных лиц. Если суд одновременно наказывает, то он не будет иметь достаточного уровня доверия населения. Также важно, чтобы судьи, рассматривающие административные споры, имели специальную подготовку по международным стандартам надлежащего (добросовестного) управления.

2. Комментарии в отношении регулирования административного судопроизводства (разрешения административных споров)

Административное судопроизводство, если его разграничивать с гражданским процессом, должно иметь особенности, обусловленные спецификой публично-правовых отношений и споров, где стороны объективно являются неравными.

Особенности административного судопроизводства заключаются в большей благоприятности для частного лица. В частности, суд по административным спорам уполномочен проявлять большую активность с целью сбора необходимых доказательств, судебное разбирательство является более оперативным и упрощенным. К сожалению, нам не удалось выявить существенных отличий правил рассмотрения административных споров, предложенных разработчиками АПК, от действующих правил гражданского судопроизводства. Мы уже отмечали введение презумпции вины органов власти, что является безусловным преимуществом по сравнению с существующим регулированием. Но ее внедрение не требует разработки и принятия нового кодекса, достаточно было бы дополнить еще одной статьей действующий Гражданский процессуальный кодекс. Поэтому подготовка нового кодекса должна сопровождаться введением значительно большего количества правил, которые отличали бы административное судопроизводство от гражданского.

На Украине введение административного судопроизводства состоялось одновременно с реформой гражданского судопроизводства. Так, новый Гражданский процессуальный кодекс был принят 18 марта 2004 года, а Кодекс административного судопроизводства - 6 июля 2005 года, но оба они вступили в силу одновременно - с 1 сентября 2005 года. В гражданском процессе принцип объективной истины уступил место принципам диспозитивности и состязательности. Гражданское судопроизводство было очищено от элементов инквизиционного (розыскного) процесса. Вместе с тем одним из принципов административного судопроизводства стал принцип официального выяснения обстоятельств по делу, который обусловил более активную роль суда.

Ключевые особенности украинского административного судопроизводства заключаются в следующем:

1) задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических и юридических лиц от нарушений со стороны публичной администрации;

2) большинство административных дел разрешаются судом по месту жительства (нахождения) истца;

3) с целью обеспечения объективности и предотвращения влияния на суд предусмотрена возможность в определенных делах рассмотрения дел в первой инстанции коллегиальным составом суда, а также по ходатайству стороны или по инициативе судьи;

4) в административном судопроизводстве установлен годичный срок для обращения в административный суд за защитой своих прав, свобод и интересов, если иной срок не предусмотрен специальными законами; пропуск этого срока без уважительных причин является основанием для отказа в удовлетворении иска, если на этом настаивает ответчик;

5) по обоснованному ходатайству истца суд принимает меры для безотлагательного рассмотрения и разрешения дела;

6) предусмотрена возможность рассмотрения и разрешения дела в письменном производстве на основании имеющихся доказательств без проведения судебного заседания с участием сторон;

7) публичная администрация должна представить все имеющиеся у нее материалы, которые могут служить доказательствами по делу, независимо от того, в чью пользу они могут быть истолкованы;

8) суд не ограничен доказательствами, предоставленными сторонами, а может собирать их по собственной инициативе;

9) если публичная администрация возражает против административного иска, на нее возлагается обязанность доказывать правомерность своих решений, действий либо бездействия;

10) определены критерии, по которым суд проверяет решения, действия или бездействие публичной администрации;

11) сторонам предоставлена возможность достижения примирения, но невыполнение условий примирения влечет за собой возобновление производства по делу;

12) не предусмотрен институт встречного иска;

13) мерами обеспечения административного иска являются приостановление действия обжалованного решения публичной администрации, а также запрет на совершение определенных действий; эти меры суд принимает как по ходатайству истца, так и по собственной инициативе;

14) в административном судопроизводстве сохранен институт замены как ответчика, так и истца;

15) во время судебного разбирательства суд имеет право задавать вопросы участникам процесса в любое время допроса, а не только после допроса их сторонами, как в гражданском судопроизводстве;

16) ликвидация органа публичной администрации не является основанием для прекращения производства по делу, а предполагает привлечение как правопреемника органа, уполномоченного принять меры для восстановления нарушенных прав;

17) реализация права истца на отказ от иска, а также примирение сторон находятся под пристальным контролем суда: суд проверяет, не нарушаются при этом права, свободы и интересы других лиц;

18) в случае неявки ответчика - представителя публичной администрации, надлежащим образом уведомленного о судебном заседании, без уважительных причин или без сообщения им о причинах неявки рассмотрение дела не откладывается, и спор может быть разрешен на основании имеющихся доказательств;

19) в Кодексе административного судопроизводства предусмотрен ориентировочный, но не исчерпывающий перечень способов защиты нарушенных прав административным судом;

20) суд имеет право выйти за пределы исковых требований, если это необходимо для полной защиты прав частного лица;

21) в случае удовлетворения иска истец может получить от ответчика компенсацию всех понесенных им судебных издержек; если же в удовлетворении иска будет отказано, то на истца может быть возложена обязанность компенсировать ответчику только судебные издержки, связанные с привлечением свидетелей и проведением судебных экспертиз (расходы публичной администрации на правовую помощь, на прибытие в суд и т.п. с истца не взыскиваются);

22) суд вправе обязать ответчика - публичную администрацию предоставить отчет об исполнении судебного решения, по результатам рассмотрения отчета или в случае его непредоставления в установленный срок суд может вынести частное определение.

Чтобы лучше понять некоторые особенности административного судопроизводства, для сравнения отметим, что в украинском гражданском процессе все дела в первой инстанции рассматриваются судьей единолично (за незначительными исключениями, когда к рассмотрению также привлекаются народные заседатели). Доказательную базу по делу искового производства формируют исключительно лица, участвующие в деле; суд не истребует доказательства по собственной инициативе и не имеет права выходить за пределы исковых требований. Признанные сторонами обстоятельства не входят в предмет доказывания. Меры обеспечения иска принимаются судом только по инициативе стороны. Исходя из принципа диспозитивности, в случае отказа от иска или заключения мирового соглашения суд прекращает производство по делу. Лишь по ходатайству сторон суд проверяет условия мирового соглашения, чтобы в случае их невыполнения можно было обеспечить его принудительное исполнение. Принцип диспозитивности также обусловил отсутствие института замены истца. Ликвидация юридического лица - стороны по делу является основанием для прекращения производства, поскольку отсутствует правопреемник.

Предмет административной юрисдикции, т.е. круг дел, рассматриваемых по правилам административного судопроизводства (подведомственность), - это тот вопрос, который требует более пристального внимания со стороны разработчиков. Согласно статье 32 проекта АПК «суды рассматривают иски по спорам, вытекающим из правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой». На наш взгляд, это правило не может быть надежным ориентиром для определения юрисдикции, ведь властное подчинение, характерно для семейных отношений ("родительская власть"), для отношений, складывающихся в процессе уголовного судопроизводства, и т.д. И далеко не все административные отношения являются отношениями властного подчинения (например, отношения между органами местного самоуправления и местными органами исполнительной власти основаны на принципе равенства).

Вопрос о предмете административной юрисдикции является очень важным, поскольку его нечеткое решение может привести к трудностям при определении компетентного суда, вида судопроизводства, а также конфликтам между судами. Даже на Украине вопрос о разграничении видов судебной юрисдикции стал одной из самых сложных проблем после введения административного судопроизводства.

Вот примеры решения этого вопроса в некоторых странах. Положение об административных судах ФРГ распространяет их компетенцию на все конфликты публично-правового характера, кроме конституционно-правовых споров и споров, отнесенных федеральным законом к подсудности других судов. Согласно Закону ФРГ о государственных служащих в административных судах рассматриваются и дела, связанные с отношениями, вытекающими из государственной службы. Все требования о возмещении вреда вследствие нарушения публично-правовых обязанностей, а также другие требования о публично-правовых компенсациях рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства.

К компетенции эстонских административных судов, кроме разрешения публично-правовых споров, входит и предоставление разрешений на совершение административных действий в предусмотренных законом случаях. Вопрос о возмещении ущерба от противоправного акта или действия администрации в Эстонии решен иначе, чем в Германии. Он также относится к полномочиям административного суда.

Во многих странах административные суды созданы для защиты от органов власти, но в некоторых странах (например, во Франции и других странах, которые позаимствовали французскую систему административной юстиции) эти суды рассматривают более широкий спектр публично-правовых споров. Например, там к административной юрисдикции отнесены споры, возникающие с государственными и коммунальными учреждениями здравоохранения, учебными заведениями и т.д.

На Украине вопросы юрисдикции урегулированы достаточно подробно. Так, к предмету административной юрисдикции отнесены:

1) споры физических или юридических лиц с субъектом властных управленческих полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия;

2) споры по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы;

3) споры между субъектами властных управленческих полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий;

4) споры, возникающие по поводу заключения и выполнения административных договоров;

5) споры по обращению субъекта властных управленческих полномочий в случаях, установленных законом (речь идет, прежде всего, о судебном контроле за ограничением конституционных прав: запрещении проведения митинга или ином ограничении права на мирное собрание, принудительном прекращении деятельности объединения граждан, принудительном выдворении иностранца и др.);

6) споры из правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума.

Одновременно компетенция украинских административных судов не распространяется на публично-правовые дела:

1) отнесенные к юрисдикции Конституционного суда;

2) которые разрешаются в порядке уголовного судопроизводства;

3) о наложении административных взысканий (т. е. административные суды не налагают административные взыскания, но могут пересматривать решения, действия или бездействие уполномоченных органов по этим вопросам);

4) по отношениям, которые в соответствии с законом или уставом объединения граждан отнесены к его внутренней деятельности или исключительной компетенции.

Требования о возмещении вреда, причиненного противоправными решениями, действиями или бездействием субъекта властных управленческих полномочий, рассматриваются административным судом, если истец их заявил в одном производстве с требованием признать эти решения, действия или бездействие неправомерными. Иначе требования о возмещении ущерба разрешаются судами в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства.

Но, несмотря даже на такое детальное регулирование, на Украине возникает много вопросов относительно определения юрисдикции, которые постепенно разрешаются путем наработки судебной практики. Больше всего вопросов возникает в случаях, когда лицо пытается защитить свое право собственности или пользования от другого лица посредством обжалования административного акта, на основании которого другое лицо претендует на соответствующее имущество. Это еще раз подтверждает сложность и принципиальную важность правильного и четкого урегулирования вопроса предмета административной юрисдикции и его границ.

В связи с этим следует также обратить внимание на положения статьи 33 проекта АПК, согласно которым «при объединении нескольких связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду, а другие - несудебным органам, все требования подлежат рассмотрению в административном суде». Эта норма подразумевает, что не все правовые споры подведомственны суду. Есть правовые споры, подведомственные несудебным органам, и лишь в случае объединения с другими требованиями они могут предстать перед судом. На наш взгляд, такой подход не вполне согласуется с принципом верховенства права. Согласно этому принципу, в частности, вмешательство администрации в права человека должно подлежать эффективному контролю; минимум это должен быть судебный контроль, наилучшим образом обеспечивающий гарантии независимости, беспристрастности и надлежащей правовой процедуры (п. 55 Решения Европейского суда по правам человека по делу «Класс и другие против Германии» от 6 сентября 1978 года[2]). Поэтому в правовом государстве, которым является Республика Казахстан, нельзя исключать из-под судебного контроля любые случаи вмешательства публичной администрации в права человека.

Подсудность административных споров - еще один важный институт, нуждающийся в более пристальном внимании, поскольку в этом вопросе есть расхождения. Согласно статье 34 проекта АПК «административные споры рассматриваются и разрешаются районными (городскими) и приравненными к ним судами, за исключением административных споров, рассматриваемых областными и приравненными к ним судами, а также Верховным судом Республики Казахстан в соответствии с настоящим Кодексом».

Вместе с тем согласно статье 261 (раздел 3) «вынесенное органом (должностным лицом) постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, опротестовано в специализированном районном и приравненном к нему административном суде». В то же время в разделе 2, в том числе в главе 13 (производство по делам об оспаривании постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях), такой особенности не предусмотрено. Мы обращаем на это внимание не столько с целью показать определенные внутренние несогласованности в проекте, сколько для того, чтобы подчеркнуть, что административное судопроизводство (в том числе осуществление пересмотра постановлений уполномоченных субъектов в делах об административных проступках) могло бы лучше осуществляться именно административными судами, особенно учитывая то обстоятельство, что в Казахстане они уже созданы.

Во всех странах административные суды разрешают споры лиц с публичной администрацией (лицо против администрации), а не налагают административные взыскания (администрация против лица), поскольку административная юстиция является правозащитным, а не карательным по отношения к лицу институтом. Учитывая правозащитную направленность административной юстиции, корпус судей административных судов целесообразно формировать из специалистов по административному праву, в частности из судей общих судов, рассматривающих дела против органов власти. Иначе будет сложно изменить представление общественности о том, что административные суды являются органами, привлекающими человека к ответственности.

Наложение административных взысканий должно осуществляться органами публичной администрации. Самые тяжелые взыскания должны быть квалифицированы законодателем как уголовные наказания, а дела об их применении - переданы в компетенцию судов, осуществляющих уголовную юрисдикцию.

Не исключаем, что при наделении административных судов Казахстана компетенцией по рассмотрению административных споров может возникнуть вопрос об их меньшей доступности, чем обычных районных судов. Возможно, создание административных судов в каждом районе будет признано нецелесообразным из-за низкого прогнозируемого уровня нагрузки или через необходимость осуществления значительных расходов из государственного бюджета.

На Украине тоже возник этот вопрос. Он был решен довольно простым путем: общие суды районного уровня (наиболее приближенные к населению) рассматривают споры против органов местного самоуправления, все споры относительно обжалования наложенных на человека административными органами административных взысканий, все пенсионные и другие социальные споры. При рассмотрении таких дел эти суды считаются административными в процессуальном смысле и руководствуются они Кодексом административного судопроизводства. Окружные административные суды, действующие на уровне областей (а потому менее податливы влиянию местной власти) рассматривают споры с органами государственной власти. Обжалование как решений местных общих судов по административным делам, так и решений окружных административных судов осуществляется в апелляционных административных судах, затем - в Высшем административном суде, а в исключительных случаях - в Верховном суде.

Что касается территориальной подсудности, то в статье 35 проекта АПК избрано привычное для судебного процесса правило: дела рассматриваются судами по месту нахождения ответчика. Безусловным преимуществом этого правила является его простота. В то же время статья 128 предусматривает возможность подать иск об обжаловании решений, действий или бездействия публичной администрации в суд по месту жительства гражданина либо в суд по месту нахождения ответчика. Такая альтернативность, на первый взгляд, может быть привлекательной, но она не исключает ситуации, когда иск будет одновременно либо последовательно предъявлен в оба эти суда и оба они будут рассматривать одно и то же дело.

Для сравнения: на Украине правила территориальной подсудности весьма похожи, хотя имеют и отличия. Дела относительно обжалования индивидуальных правовых актов, действий или бездеятельности, касающихся конкретного лица, рассматривают суды по месту жительства (нахождения) этого лица. Для населения это более удобно, хотя, конечно, для государственных органов этот вариант менее приемлем. Дела относительно обжалования нормативно-правовых актов рассматривает суд по месту нахождения ответчика - это обусловлено необходимостью предотвратить ситуации, когда дело в отношении одного и того же акта будут рассматривать разные суды.

Состав суда - чрезвычайно важный институт для обеспечения права человека на независимый, беспристрастный и компетентный суд. Статья 36 проекта АПК предусматривает рассмотрение всех дел в первой инстанции судьей единолично. Действительно, рассмотрение дел профессиональным судьей единолично является оптимальным, если они не являются сложными. Однако там, где дело сложное или есть угроза воздействия на суд, можно предложить коллегиальное рассмотрение. Например, в Нидерландах слушание административных дел в первой инстанции судья осуществляет единолично. Однако если судья считает, что дело сложное для решения одним судьей, он передает его в коллегию судей. Подобно формируется состав суда для рассмотрения административных дел в Эстонии. На Украине коллегиальное рассмотрение возможно также по ходатайству одной из сторон.

В Германии дело передают на рассмотрение одного судьи, если оно не является сложным, исходя из фактической или юридической стороны, или не имеет принципиального значения. В других случаях дело рассматривает коллегия из трех профессиональных судей и двух судей на общественных началах (последние избираются населением). Также по общему правилу коллегиально суд разрешает административные дела во Франции и Польше.

К сожалению, разделом 2 проекта АПК не урегулирован порядок разрешения вопроса об отводе - дается лишь отсылка к «административному процессуальному законодательству Республики Казахстан» (статья 38), которым собственно и должен стать этот кодекс.

Участники административного процесса - это тот институт, который не претерпел существенных изменений по сравнению с гражданским судопроизводством. Ему посвящена глава 5 (раздел 2) проекта АПК, хотя она ошибочно названа «Представительство в суде». Мы уже отмечали, что наличие частного лица в качестве истца, а публичной администрации как ответчика в административных спорах является шагом вперед по сравнению с конструкцией «заявители и иные заинтересованные лица» (последние, правда, почему-то еще упоминаются в статье 39 проекта АПК).

Вместе с тем некоторое удивление вызывает положение о возможности общественных объединений, организаций быть ответчиками по административным делам (статья 6, 41 и др. проекта АПК) наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Общественные объединения, организации в публично-правовых отношениях обычно являются невластными субъектами, а потому не должны быть ответчиками, а скорее наоборот - истцами. Они могли бы быть ответчиками лишь в случае, если государство делегирует им определенные государственно-властные управленческие функции.

К сожалению, в проекте АПК не решен вопрос об административной процессуальной право- и дееспособности. А в административных спорах она имеет определенные особенности по сравнению с гражданским процессом. Например, орган публичной администрации должен иметь административную процессуальную право- и дееспособность независимо от наличия у него статуса юридического лица. Если физическое лицо до достижения им совершеннолетия может самостоятельно реализовать определенные права или обязанности в публично-правовых отношениях, то оно должно быть наделено административной процессуальной дееспособностью в спорах, возникающих из этих отношений. Речь идет, например, об отношениях по получению паспорта, привлечению к административной ответственности и т.п.