16.09.2009

Соглашение между предпринимателями и надзорными органами должно закрыть пробелы в законодательстве о проверках малого и среднего бизнеса (МСБ)

Сергей Домнин, автор «Эксперт Казахстан»

Продукт непротивления сторон

В начале сентября алматинская прокуратура, контрольно-надзорные органы и ассоциации предпринимателей подписали меморандум. В нем силовики обязались следовать принципам «справедливого и эффективного контроля при проведении проверок субъектов частного предпринимательства» - то есть не кошмарить бизнес постоянными проверками. Предприниматели, в свою очередь, пообещали не нарушать закон и содействовать правоохранительным органам (собственно, другого они пообещать и не могли).

Срок действия меморандума - полгода, пока не заработают поправки в закон о предпринимательстве, регламентирующие порядок проверок. В дальнейшем подобные соглашения могут быть заключены и в других регионах страны.

Деловые круги с одобрением отнеслись к заключению меморандума. Прекращение моратория на проверки МСБ заставило бизнес нервничать - игроки уже привыкли к достаточно комфортным условиям работы в отсутствие постоянных ревизий. Но ни меморандум, ни закон не решат проблемы нормализации бизнес-климата, если не будет принято решение о сокращении количества проверяющих органов. Учитывая сложность решения этой задачи, необходимость пересмотра значительного количества нормативных актов, эксперты полагают, что срок действия таких временных соглашений вполне может затянуться.

Не решил он всех проблем

Постоянные проверки давно стали бичом для МСБ. Бороться с ними начали несколько лет назад. В 2003 году власти республики уже вводили режим моратория на несколько месяцев. В результате, по словам президента Нурсултана Назарбаева, бизнес «стал лучше работать и платить больше налогов». Однако и случаи нарушения законодательства со стороны предпринимателей участились. Для борьбы с недобросовестными предпринимателями государство создало массу контрольно-надзорных органов (см. «Имя им - легион [1]»). Как отмечает президент Алматинской ассоциации предпринимателей Виктор Ямбаев, бизнесмены еще тогда начали говорить о полномасштабной коррупции, которая задавит малый бизнес. Не секрет, что проверки не только затрудняют работу компаний - они еще создают почву для коррупции. Проблема обострилась с началом мирового финансового кризиса. Убытки бизнеса вследствие падения покупательской способности осложнились еще и постоянными ревизиями, которые отнимали деньги в качестве штрафов и взяток проверяющим лицам и время.

О моратории на любые проверки малого и среднего бизнеса Нурсултан Назарбаев объявил в феврале 2008 года. По его словам, особый режим моратория должен был действовать до тех пор, пока механизмы проверок, а также разрешительные процедуры не будут упорядочены. Разумеется, бизнес воспринял это решение на ура. По словам исполнительного директора Форума предпринимателей Казахстана Мунавары Палташевой: «Бизнес, который переживал нелегкие времена, перестали дергать проверками». Мораторий дал полуторагодовую передышку предпринимателям, позволил им перестроиться, снизить издержки и нагрузку на бизнес. Правда, силовики периодически выражали недовольство, указывая, что, по их данным, участились случаи уклонения от налогов и незаконного предпринимательства.

К 1 июля 2009 года (срок окончания моратория) законодатели должны были выработать нормативно-правовую базу для частного предпринимательства. Требовалось внести изменения в 7 кодексов, 67 законов и более 1000 подзаконных актов, которые регламентируют деятельность 56 контрольно-надзорных органов. Результатом спешных, как признаются все участники процесса, изменений стал закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам частного предпринимательства» от 17 июля текущего года, в соответствии с которым урезалось количество проверок и мотивов для их назначения, а контрольно-надзорные органы должны были разработать и предоставить критерии проверок субъектов малого и среднего бизнеса, на что им выделялось полгода.

Сообразили на троих

Главным новшеством закона о предпринимательстве стал переход к осознанному планированию государственными органами проверок субъектов предпринимательства на основе критериев оценки степени рисков. В частности, компании будут разделены на три категории. Высшую, третью, будут проверять чаще всего, первую - реже.

Так как на подготовку госорганам было выделено полгода, возникло опасение, что теперь проверки возобновятся с домораторийным азартом. Особенно боялись бизнесмены Алматы - тут малые и средние предприятия по-настоящему являются градообразующими (из городского бюджета в 223 млрд тенге порядка 70% - налоги МСБ).

Однако надо признать, прокуратура повела себя по-джентльменски. 25 августа на заседании Координационного совета по защите прав предпринимателей представители прокуратуры предложили заключить меморандум - рекомендательный документ, который бы сделал проверки предсказуемыми на период подготовки госорганов к новому режиму проверок.

В соответствии с меморандумом алматинской прокуратуре предстоит выявлять случаи создания отдельным предпринимателям благоприятных или дискриминирующих условий со стороны контрольно-надзорных органов. Кроме того, прокуратура будет выявлять факты проверок, проведенных без соответствующей регистрации, без обоснованных и существенных причин. Также обещано воздержаться от плановых проверок деятельности компаний за периоды, срок исковой давности которых истекает после 2009 года. «Рекомендуется проверять те субъекты, нарушения которых в предыдущий период были наиболее частыми и тяжелыми, - рассказывает представитель алматинской прокуратуры Ермек Рахимбаев. - Это акты вроде взрыва газового баллона». Приоритетными для инспекций станут хозяйствующие субъекты, «деятельность которых может нанести существенный ущерб окружающей среде, имущественным интересам граждан и государства».

Еще одно новшество - проверочные листы и критерии оценки степени рисков теперь будут разрабатываться контрольно-надзорными органами совместно с ассоциациями предпринимателей. Все участники, по замыслу разработчиков меморандума, также должны по ходу дела вырабатывать свои предложения по усовершенствованию законодательства.

«С одной стороны, меморандум ни к чему не обязывает, - рассказывает г-жа Палташева. - С другой - контрольно-надзорные органы не смогут осуществлять незаконные проверки». Она полагает, что на доброе расположение рядовых представителей проверяющих органов рассчитывать не приходится.

«Первое, на что мы надеемся, что обременений с проверками будет меньше. Каждый предприниматель знает, сколько стоит каждый час проверки, - говорит глава Ассоциации таможенных брокеров Казахстана Геннадий Шестаков. - И прокуратура знает: чем меньше проверок, тем больше поступлений в бюджет».

Прокуратура, на выезд!

Выполнение рекомендаций меморандума прокуратура будет обеспечивать посредством созданных специально для этого мобильных групп, куда войдут представители прокуратуры и контрольно-надзорных органов. Также планируется привлечение в группы предпринимателей. Мобильные группы будут выезжать туда, где, по мнению бизнесменов, надзорными органами нарушаются их права: проводятся необоснованные проверки или создаются препятствия деятельности коммерсантов.

Как сообщили корреспонденту «Эксперта Казахстан» представители предпринимательских ассоциаций, пока услугами прокуратуры никто не воспользовался. И, по мнению г-на Ямбаева, это положительный фактор. «Надзорные органы поняли, что теперь проверки не будут проходить так просто: показал корочку, и все», - считает он. По словам вице-президента Независимой ассоциации предпринимателей Тимура Назханова, предприниматели за многие годы деятельности госорганов привыкли обходиться своими силами, а не идти в прокуратуру, к которой относятся с опаской, как и к другим госорганам. С ним соглашается председатель торгово-промышленной палаты Восточно-Казахстанской области Кайрат Мукеев: «У нас серьезный разрыв между госорганами и бизнесом. Предприниматели не стремятся наладить диалог, так как опасаются излишнего внимания проверяющих органов».

Первый джентльмен

Меморандум - документ временный. На открытии очередной сессии парламента 1 сентября 2009 года президент заявил о необходимости «оптимизировать систему проверок предпринимательства в рамках рассмотрения проекта закона о контрольной и надзорной деятельности». Для этого он предложил подготовить один закон о проверках, который раз и навсегда должен решить данную проблему. «Мы давно и долго говорим на эту тему, - отметил г-н Назарбаев. - Надо все свести в одном законе, все остальные поставить на утрату и навести порядок, чтобы проверяющие органы не давили на малый и средний бизнес».

По мнению Тимура Назханова, процесс выработки нового закона может занять много времени. «Показателен пример закона о предпринимательстве, - говорит он. - Только в ноябре принята концепция, и в апреле принято решение. А этот закон мог быть принят в конце года».

Эксперт уверен, если все законы будут сведены в один о проверках - это будет прогрессивный шаг. Но только на разработку уйдет по меньшей мере год.

Эксперты отмечают, что заложенные в законе меры по оптимизации количества проверок не снимают проблемы. Предложенная в законопроекте модель - это половинчатое решение. «Ограничение проверок - это только первый этап. Второй - это административная реформа, которая идет со скрипом. И самое главное - полная ревизия ведомственной нормативной базы».

Виктор Ямбаев считает, что введенная система управления рисками может сыграть на стороне проверяющих, которые не настроены к бизнесу партнерски. «Санэпиднадзор уже планирует занести всех предпринимателей в самую высшую категорию (то есть наиболее часто проверяемую), а потом, по ходу того как они будут «исправляться», переводить их пониже. У меня резонный вопрос: «А за деньги тоже будете переводить?» - сетует он.

Предприниматели увязывают проблему проверок с количеством надзорных органов. «В пожарном порядке были приняты изменения в отношении проверок, - говорит г-н Шестаков. - Однако до сих пор не уменьшено количество проверяющих органов. Их по-прежнему почти 60. И каждый наделен полномочиями». Он ссылается на западный опыт, где количество проверяющих органов не превышает 5. Наличие 10 проверяющих органов в стране означает «скорое начало разрухи».

Принимая во внимание, что президент отметил в качестве мер содействия бизнесу так и не произошедшее сокращение числа проверяющих, эксперт уверен, что действие меморандума затянется больше, чем на полгода.

Не добавляет бизнесменам оптимизма и то, что «добрая воля» госорганов вызвана нажимом сверху. «Первым джентльменом оказался Назарбаев, который постоянно об этом говорит и стимулирует хоть какое-то движение», - отмечает Геннадий Шестаков. Эксперты уверены, что последний мораторий был фактическим признанием негодности законов. Меморандум же, по сути, призван контролировать положение в бизнесе, пока «годные» законы не работают. У предпринимателей нет уверенности, что они заработают скоро. А меморандум, хотя и носит рекомендательный характер, уже стал правоприменительным прецедентом.