Концепция Консультативного Совета «О правовой помощи» (переработанное и исправленное издание, ноябрь 2009)

Концепция Консультативного Совета

О правовой помощи

(переработанное и исправленное издание, ноябрь 2009)

Совершенствование Системы Квалифицированной Юридической Помощи, Оказываемой за Счет Республиканского Бюджета

Агентство США по международному развитию (ЮСАИД)

И Каунтерпарт Интернешнл

Общественный Диалог

Алматы, Казахстан, Ноябрь 2009

Данная переработанная и исправленная версия была подготовлена Рабочей группой экспертов Консультативного Совета с учетом комментариев и предложений Министерства Юстиции РК от Октября 2008 года

ВВЕДЕНИЕ

Право на защиту и квалифицированную юридическую помощь относится к числу фундаментальных положений, определяющих статус личности в свободном и демократическом государстве.

П. 3 ст. 13 Конституции Республики Казахстан гласит: «Каждый имеет право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно». Международным пактом о гражданских и политических правах, ратифицированным Республикой Казахстан (п. 3 ст. 14, далее - «Пакт») установлено:

«…Каждый имеет право при рассмотрении любого предъявленного ему обвинения как минимум на следующие гарантии на основе полного равенства: d) быть судимым в его присутствии и защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника; если он не имеет защитника, быть уведомленным об этом праве и иметь назначенного ему защитника в любом случае, когда интересы правосудия того требуют, безвозмездно для него в любом таком случае, когда у него нет достаточно средств для оплаты этого защитника».

 Вопрос о порядке и способах реализации на практике этих гуманных положений является сегодня одним из дискуссионных. Проблема совершенствования системы квалифицированной юридической помощи, оказываемой за счет республиканского бюджета, обсуждается на самом высоком уровне, стала объектом полемики в профессиональной среде юристов, активно освещается в средствах массовой информации, интересуя весьма широкие слои населения.

 В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года говорится, что, прежде всего, необходимо улучшать систему оказания правовой помощи лицам с низким уровнем доходов[1].

 К сожалению, в юридической литературе или иных специальных источниках до настоящего времени конкретные предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в этой области сформулированы недостаточно четко.

 Настоящая Концепция является теоретической моделью одного из вариантов реформирования системы юридической помощи, оказываемой за счет республиканского бюджета. Возможно некоторые предложения могут показаться небесспорными. Концепция подлежит обсуждению, корректировке и дальнейшему развитию в процессе совместной и конструктивной работы с представителями всех ветвей власти и гражданского общества.

1. СОВРЕМЕННАЯ СИТУАЦИЯ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ ЗА СЧЕТ РЕСПУБЛИКАНСКОГО БЮДЖЕТА

В Республике Казахстан в установленных законом случаях каждый может получить бесплатную юридическую помощь по уголовным, административным и гражданским делам.

Случаи и порядок предоставления такой помощи регламентированы в соответствующих отраслевых кодифицированных нормативных актах - Уголовно-процессуальном (далее - «УПК») и Гражданско-процессуальном (далее - «ГПК») кодексах, а также - в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее - «КоАП»).

Основные претензии, высказываемые в настоящее время в адрес юридической помощи, предоставляемой за счет республиканского бюджета, заключаются в ее невысоком качестве, несвоевременности и недостаточной доступности для лиц, в ней нуждающихся.

Сложившееся положение вещей объясняется, как правило, низким уровнем оплаты труда адвоката, отсутствием у граждан ясной информации о порядке и формах предоставления такой помощи, нетранспарентности процедуры привлечения адвокатов по уголовным делам в порядке ст. 71 УПК и административным в порядке ст. 590 КОАП, наличием коррупционных связей между отдельными адвокатами и сотрудниками правоприменительных органов, пробельным и неточным регулированием в законодательстве механизмов получения бесплатной юридической помощи по гражданским делам (ст. 114 ГПК).

Адвокаты, привлекаемые к участию в деле по назначению органа, ведущего уголовный процесс, получают оплату своего труда по постановлению этого органа только после подтверждения им объема произведенных трудовых затрат. В результате такой порядок способствует тому, что профессиональные защитники порой испытывают большее расположение к суду, или, что еще хуже, к своему процессуальному оппоненту, нежели подзащитному[2].

Кроме этого, в связи с общим низким уровнем правовой культуры граждане, как правило, не знают, каким образом в случае необходимости найти адвоката. В общественном сознании, к сожалению, достаточно прочно укоренился стереотип о том, что передача взятки может решить почти любую юридическую проблему. Пробельно урегулированный в законе порядок привлечения адвоката по назначению порой создает условия для коррупции и злоупотреблений как со стороны некоторых следователей, так и отдельных недобросоветсных адвокатов. Очевидно, что закон и правоприменительная практика в любом случае должны исключать возможность такого рода эксцессов.

Что касается гражданских дел (ст. 114 ГПК), закон, за исключением отдельных случаев (глава 33, ст. 304 ГПК), четко не определяет, когда именно граждане имеют право на получение квалифицированной юридической помощи за счет республиканского бюджета, и относит разрешение этого вопроса на усмотрение судьи[3]. В этом случае назначение адвоката за счет республиканского бюджета связано с необходимостью совершения дополнительных процессуальных действий, что определенным образом может затянуть сроки рассмотрения дела, требует от суда оформления соответствующих финансовых документов и влечет расходование бюджетных средств.

Представляется, что именно по этой причине объемы бесплатной для граждан юридической помощи по гражданским делам на порядок меньше, чем в уголовном судопроизводстве.

По административным делам закон также содержит перечень правовых ситуаций, когда гражданин вправе получить юридическую помощь за счет государства (ст. 589 КоАП). Однако на практике судьи редко привлекают адвокатов к участию в делах данной категории.

Такое положение вещей нельзя признать нормальным, поскольку природа административной ответственности состоит в наказании, связанном с ограничением гражданских прав, в том числе таких фундаментальных, как право на свободу и личную неприкосновенность[4]. В этой связи, исходя из содержания ст. 14 Пакта, участие адвоката в таких делах обязательно и государство должно обеспечить гражданину его право на защиту.

Нет сомнений в том, что ситуация в сфере защиты по назначению нуждается в улучшении, а условия для различного рода злоупотреблений в этой сфере должны быть ликвидированы.

Статистика показывает, что большая часть дел обеспечивается не адвокатами по соглашению, а защитниками в порядке ст. 71 УПК[5], получающими вознаграждение за свою работу, равное примерно 4 долларам США в час.

Очевидно, что при существующем порядке и неоправданно низких ставках адвокат сможет получить достаточные средства для существования лишь за счет увеличения количества отработанных часов, иногда в ущерб качеству проделанной работы.

2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ

2.1. Общие принципы реформирования

Каждый гражданин во всех случаях привлечения к уголовной ответственности вправе рассчитывать на получение квалифицированной юридической помощи за счет республиканского бюджета.

Государство, обязанное такую помощь обеспечить, со своей стороны ожидает разумного и бережного отношения к средствам, затрачиваемым на это благое начинание.

Адвокатура в силу своего профессионального предназначения обязана содействовать государству в решении данной проблемы, но при этом вправе требовать достойной оплаты труда адвокатов и нормальные условия для такой работы.

Возникает вопрос, почему исполнение данной миссии возложено именно на адвокатуру?

Теоретически к оказанию правовой помощи можно допустить представителей неправительственных организаций или юристов, работающих на условиях найма в соответствующих учреждениях и оплачиваемых из местного или республиканского бюджета.

На многих юридических форумах представители неправительственных организаций ссылаются на свой успешный опыт по юридическому консультированию и представительству в судах интересов граждан из социально уязвимых слоев населения и предлагают свои услуги в деле совершенствования системы правовой помощи.

Возможно, неправительственные организации вправе претендовать на получение больших полномочий для участия в судопроизводстве при защите прав и свобод граждан, а также - оплату своего труда из бюджета. Однако следует учитывать разницу между правозащитной деятельностью и оказанием профессиональной юридической помощи.

Различие между неправительственными организациями и адвокатурой состоит в том, что большинство НПО являются представителями определенных социальных групп или всего гражданского общества в целом.

В тоже время главное предназначение адвоката, особенно как профессионального защитника в уголовном и административном судопроизводстве - представление частных интересов, в первую очередь, защита прав, свобод и законных интересов физических лиц.

Выполняя публичную функцию обеспечения конституционного права граждан на защиту, адвокатура, стоит на страже прав личности, выполняя тем самым важнейшую функцию по защите институтов гражданского общества от произвола и незаконного принуждения со стороны государственных органов, ибо общество состоит из граждан, и его сила и влияние зависят от степени свободы, независимости и защищенности каждого человека.

При таких обстоятельствах знак равенства между неправительственными организациями и профессиональными объединениями адвокатов ставить нельзя, поскольку функции, задачи, инструментарий и ответственность этих институтов существенно отличаются между собой.

Более того, уравнять неправительственные организации и адвокатуру в полномочиях по защите прав граждан в судопроизводстве невозможно, так как именно адвокатура является специализированным для этого институтом и как профессиональное объединение адвокатов-защитников более приспособлена к выполнению этой работы.

Другая серьезная проблема, могущая возникнуть в случае передачи функций по оказанию юридической помощи за счет бюджета из ведения адвокатуры неправительственным организациям или иным структурам, заключается в особенностях комплектации кадров.

Адвокат - это дипломированный юрист, прошедший дополнительную специальную подготовку в качестве стажера в коллегии адвокатов и сдавший достаточно сложный квалификационный экзамен на право получения лицензии. Адвокат связан правилами профессиональной этики, подчиняется требованиям устава коллегии адвокатов и не только находится под ее защитой, но и может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства или корпоративных норм поведения. В принципе, перечисленные требования к адвокату должны гарантировать уровень квалификации, необходимый для осуществления качественной защиты в уголовном процессе.

Неправительственные организации не могут обеспечить такую же или схожую систему кадрового отбора, подготовки и профессионального контроля. Кроме того, в отличие от адвокатуры, имеющей особый правовой статус и дополнительные гарантии независимости профессиональной деятельности[6], неправительственные организации не ограждены от неизбежного в нынешних условиях негативного влияния и злоупотреблений со стороны правоохранительных органов или иных заинтересованных субъектов.

Работа адвоката связана, как правило, с участием в юридическом конфликте, в том числе и с органами уголовной репрессии, порой преследующими узковедомственные цели и имеющими достаточно большой потенциал для давления на своих противников. В этих условиях поддержка со стороны коллегии адвокатов служит определенной гарантией нормальной работы профессионального защитника.

Неправительственные организации такого рода правовыми и организационными ресурсами не располагают. Поэтому, не отрицая в целом возможность участия НПО в оказании правовой помощи населению посредством консультирования, стоит осторожно отнестись к идее вовлечения их в уголовное или административное производство.

В последнее время обсуждаются идеи по созданию так называемой «государственной» адвокатуры. Предполагается, что сформированные при органах юстиции или местных исполнительных органах группы юристов, получая заработную плату из бюджета, составят альтернативу коллегиям адвокатов и будут в состоянии обеспечивать оказание юридической помощи лицам, не могущим оплатить такую помощь самостоятельно. Сторонники этой идеи определяют такого рода формирования как юридические бюро или называют их «муниципальной» адвокатурой.

Считаем такие предложения неприемлемыми. В уголовном судопроизводстве по делам публичного обвинения преследование и поддержание обвинения осуществляется представителями государства, фактически относящимися к органам исполнительной власти. Примерно такая же ситуация складывается по большинству административных производств. «Юридические бюро», создание которых предполагается при органах юстиции или местной администрации, также будут являются структурами исполнительной ветви власти со всеми вытекающими отсюда последствиями. Они априори не смогут иметь и гарантировать ту же степень юридической свободы и процессуальной независимости, которую имеет адвокатура в силу своего особого, независимого негосударственного статуса. Кроме того, взаимодействие сотрудников юридических бюро с органами предварительного расследования на постоянной основе неизбежно породит новые условия для коррупции и ухудшит общий уровень качества оказываемой юридической помощи.

Защита прав и законных интересов граждан должна осуществляться юристами, свободными от государства. Необходимую степень свободы в состоянии обеспечить только самоуправляемое, самофинансируемое профессиональное сообщество.

Вопрос о наиболее приемлемых формах организации адвокатуры относится к числу весьма дискуссионных.[7] В пункте 5.13 Документа копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года прямо говорится, что независимость адвокатов признается и защищается, в частности в том, что касается условий их приема на работу и практики[8].

Адвокатура представляет собой союз профессионалов со своей этикой, корпоративными интересами и правилами поведения, и в специальной литературе определяется как институт гражданского общества, который четко обособляется от государства.[9] В этом есть глубокий смысл: адвокаты нередко остаются последним рубежом, обороняющим гражданина от произвола со стороны репрессивных органов. Представляется бесспорным, что адвокаты не должны иметь какого-либо официального отношения к государственному аппарату. Подчинение адвокатов исполнительной власти фактически ставит крест на их независимости, а, значит, и на эффективной защите прав и свобод граждан.

Пункт 16 Основных положений о роли адвокатов, принятых восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступлений в августе 1990 г. в Нью-Йорке, в числе прочих гарантий деятельности адвокатов предусматривает такие, как возможность исполнять свои профессиональные обязанности без запугивания, препятствий, беспокойства и неуместного вмешательства[10]. Убеждены, что создание государственных юридических бюро и будет примером такого неуместного вмешательства.

На сегодняшний день большинство привлекаемых к уголовной ответственности лиц пользуются помощью адвокатов по назначению. Вполне вероятен такой вариант развития событий, когда основная масса дел придется на «государственную адвокатуру», что породит перегрузку сотрудников этих учреждений и увеличение бюджетных затрат в этой области.

Попытка сократить финансовые затраты посредством установления имущественного ценза для лиц, заслуживающих правовой помощи за счет государства, представляется неоправданной по следующим причинам.

Оказание квалифицированной юридической помощи по уголовным делам в случае привлечения лица к уголовной ответственности - обязанность государства, подлежащая исполнению в любом случае, вне зависимости от материального положения такого лица. Суть этого принципа состоит в том, что публичное уголовное преследование неизбежно ставит гражданина в заведомо неблагоприятное положение, ибо, оказавшись в орбите судопроизводства, он вынужден в одиночку противостоять всей машине государственного обвинения, не имея представления о том, по каким правилам и в каком порядке эта машина действует.

Во избежание произвола со стороны государства закон предоставляет подозреваемому, обвиняемому защитника, который, используя свои знания, навыки и достаточно широкие полномочия, призван отстаивать права и законные интересы преследуемого. В этой ситуации справедливость требует присутствия адвоката во всех необходимых случаях, не взирая на то, в состоянии его подзащитный оплачивать эту работу или нет.

Кроме этого, следует признать, что практически очень сложно выработать методику определения имущественного ценза для получения права на юридическую помощь за счет государства.

Жизнь многообразна в своих проявлениях, и порой внешне вполне успешный в финансовом смысле человек может оказаться не в состоянии оплатить труд защитника (наличие непогашенных кредитов, иждивенцев, остающихся без поддержки, заболевание близких родственников и т.п.). Вряд ли четким и ясным критерием можно признать отсутствие у лица постоянного заработка и излишнего имущества.

Используемая в некоторых развитых странах система проверки имущественного состояния лица, претендующего на правовую помощь за счет государства[11] строится на открытом и честном декларировании своих доходов каждым гражданином.

Несовершенство налогового законодательства в нашей стране, общий невысокий уровень правовой культуры способствуют сокрытию доходов многими участниками хозяйственно-финансовых отношений. В этой связи система анализа материального положения лица, нуждающегося в помощи «государственного» адвоката, может оказаться изначально неэффективной.

Таким образом, внедрение методик определения уровня доходов для лиц, заслуживающих юридической помощи за счет бюджета, неоправданно, поскольку ни одна из таких методик не может гарантировать необходимой точности, да и сам процесс проверки граждан по этим методикам потребует столько времени, сил и средств, что будет несопоставимо по затратам с получаемым окончательным результатом.

Правовая помощь за счет республиканского бюджета должна предоставляться в рамках открытых и понятных для общества процедур. Концентрация управления этим процессом только в руках профессиональных объединений адвокатов или государственных органов приводит к его неэффективности. Необходимо усилить контроль гражданского общества над регулированием правовой помощи по делам по назначению.

Каким образом осуществить эту трансформацию? В мире существует несколько способов обеспечения правовой помощи за счет государства. Условно их можно подразделить на два основных вида:

1) judicare - привлечение частнопрактикующих адвокатов для ведения конкретного дела, с последующей оплатой его услуг по представленным счетам; и

2) привлечение адвокатов на «штатной основе», за фиксированную заработную плату для работы в организациях, обеспечивающих оказание правовой помощи[12].

В последнее время некоторые страны (Великобритания, Израиль, ЮАР и др.) стали сокращать или постепенно отказываться от ставшей очень дорогой и недостаточно эффективной системы judicare, так как последняя не позволяет установить надлежащий контроль за качеством работы юриста и степенью адекватности его запросов по оплате труда.

Действующая в Казахстане система оказания правовой помощи в порядке ст. 71 УПК и ст. 589 КоАП по своей природе родственна вышеуказанной процедуре. Хотя она не столь дорога, как в развитых странах[13], но наверняка столь же неэффективна в силу невозможности адекватного и достоверного учета фактически затраченного адвокатом времени.

На наш взгляд, от этой формы следует отказаться и рассмотреть вопрос об установлении фиксированной заработной платы для адвокатов, работающих по делам по назначению.

Наверное, следует дифференцировать адвокатов, согласных работать по назначению на условиях стабильной заработной платы, от желающих оставаться самозанятыми. Сделать это необходимо для оптимизации управления процессом оказания правовой помощи за счет республиканского бюджета. Такой порядок, с одной стороны, позволит вести более точный учет нагрузки, приходящейся на каждого адвоката, с другой - упростит порядок и уточнит размеры оплаты такого труда.

Разделение адвокатов на ведущих дела по назначению и работающих по соглашению возможно в рамках действующих юридических консультаций. Не исключено, что некоторые члены коллегии согласятся поменять относительно нестабильный заработок самозанятого юриста на постоянную хорошо оплачиваемую работу «бюджетного» адвоката. Безусловно, размер зарплаты таких юристов должен быть достойным и не меньшим, чем зарплата государственных обвинителей. Установление размера вознаграждения, приравненного к уровню доходов прокуроров, может стать достаточно отчетливым материальным проявлением равенства сторон в судопроизводстве и показателем справедливого отношения государства ко всем участникам правосудия. Кроме этого, необходимо предусмотреть социальные гарантии для таких адвокатов, поскольку в настоящее время профессиональные защитники относятся к самой незащищенной в этом смысле категории работников. Сегодня адвокаты не имеют ни оплачиваемых больничных листов, ни оплачиваемых трудовых отпусков, не пользуются сколько-нибудь серьезными гарантиями обеспечения безопасности и не вправе получить компенсацию в случае увечья или смерти в связи с исполнением профессиональных обязанностей.

При введении специализации адвокатов, оказывающих правовую помощь за счет государства, эти юристы должны получить определенный социальный пакет: медицинское обслуживание, страхование жизни и здоровья, обеспечение жильем и др.

Реформа системы оказания юридической помощи за счет республиканского бюджета требует материальной поддержки коллегий адвокатов со стороны государства. Речь идет об обеспечении условий труда работающим в этой сфере адвокатам - выделении помещений, оргтехники, компенсации транспортных, канцелярских и коммунальных расходов.

В настоящее время все эти затраты лежат на плечах коллегий, что вряд ли можно признать справедливым.

Формируя кадровый состав адвокатов для работы по делам по назначению, возможно, следует предложить профессиональным защитникам самостоятельно выбрать форму своей деятельности, в принципе не ограничивая право перехода из разряда самозанятых в «бюджетные» и обратно, по согласованию с государственным органом, уполномоченным осуществление координации оказания юридической помощи (далее - «Уполномоченный орган»)[14].

Процедура комплектования кадров «бюджетных» адвокатов может быть примерно следующей.

Адвокаты, желающие работать по делам, оплачиваемым государством, подают соответствующее заявление в коллегию и с согласия её Президиума, включаются в реестр адвокатов по назначению. Далее Уполномоченный орган на конкурсной основе отбирает необходимое количество таких адвокатов и распределяет их по консультациям. В случае нехватки желающих занять вакантные должности «бюджетных» адвокатов, коллегия направляет на эту работу юристов, вновь вступающих в профессиональное сообщество. Если желающих работать за фиксированную ставку окажется больше требуемого, то такие лица зачисляются в резерв и ожидают освобождения вакантных должностей, оставаясь самозанятыми адвокатами. В этом случае возможно также рассмотреть вопрос о проведении конкурсов на замещение соответствующей позиции.

Общее руководство работой адвокатов по назначению может быть возложено на заведующих юридическими консультациями. При необходимости возможно ввести должность их заместителей по работе с адвокатами по назначению. Однако при этом направление адвокатов для участия в конкретных делах должно происходить на основе очередности, при условии разумности нагрузки юриста и, разумеется, без учета пожеланий следователя или судьи. Кроме этого, параллельно адвокатам по назначению, работающим в консультациях, необходимо предусмотреть возможность привлечения самозанятых адвокатов, допущенных Уполномоченным органом, за фиксированные гонорары в случаях загруженности «бюджетных» адвокатов или иных причин.

В работе таких консультаций должен учитываться возможный конфликт интересов, состоящий в том, что нескольких обвиняемых, в интересах которых есть противоречия, придется представлять адвокатам, состоящим в одной и той же консультации. Очевидно, что ситуации подобного рода следует избегать посредством привлечения защитников из других консультаций либо обращения к частнопрактикующим адвокатам из числа допущенных Уполномоченным органом в порядке процедуры judicare.

Весьма серьезной является проблема оказания правовой помощи по гражданским делам. Если обязанность государства по предоставлению защитника в уголовном процессе носит непреложный характер и охватывает период следствия, судебного рассмотрения и период исполнения наказания, то оказание квалифицированной юридической помощи в гражданском судопроизводстве не может быть также легко доступным всем нуждающимся, поскольку степень вмешательства государства в область фундаментальных прав личности в этих случаях гораздо менее значительна и предметом разбирательства являются несколько иные социальные блага и отношения.

Возможно, следует предусмотреть разделение юридической помощи, оказываемой за счет республиканского бюджета по гражданским делам, на первичную, к которой отнести разовое бесплатное консультирование всех обращающихся и составление основных процессуальных документов по установленному перечню (например, искового заявления, жалобы, запроса и т.п.) с разъяснением последующего порядка получения юридической помощи на возмездной основе. Во вторичную правовую помощь включить представительство по гражданским делам малоимущих: пенсионеров, инвалидов, одиноких матерей, сирот, ветеранов войны, и иных категорий льготников, список которых подлежит обсуждению. На наш взгляд, необходимо предусмотреть оказание такой правовой помощи по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, а также по некоторым другим категориям дел, перечень которых также может стать предметом дискуссии.

В связи со сложной ситуацией с доступом к получению квалифицированной юридической помощи в местах лишения свободы представляется необходимым решить вопрос о консультировании осужденных составлении надзорных жалоб в их интересах также за счет республиканского бюджета. Такой порядок, с одной стороны, способствовал бы общей гуманизации судопроизводства и режима исполнения наказания, с другой - обеспечил бы в полном объеме конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи.

При предлагаемой организации правовой помощи финансирование будет осуществляться из республиканского бюджета через Министерство юстиции непосредственно в коллегии адвокатов.

Контроль за надлежащим расходованием бюджетных средств будет осуществляться соответствующими государственными органами. Тем самым обеспечится централизованное распределение направляемых на соответствующие нужды денежных средств через одного государственного провайдера, будет устранен ныне существующий весьма запутанный, не эффективный и унижающий адвокатов порядок оплаты правовой помощи несколькими правоохранительными ведомствами.

Следует отказаться от процедуры подписания заявлений об оплате правовой помощи по делам по назначению у следователей и судей. Именно коллегии адвокатов должны осуществлять такие выплаты под контролем соответствующих фискальных органов.

Вопрос о формах и способах участия в оказании правовой помощи неправительственных организаций может быть разрешен путем компромисса. Неправительственные организации, специализирующиеся на оказании правовой помощи, могли бы без каких-либо ограничений осуществлять первичное консультирование желающих и составлять необходимые юридические документы. Отрадно желание представителей гражданского общества защищать права малоимущих и иных социально уязвимых слоев населения; такого рода благие начинания следует поддерживать и развивать.

Осуществление защиты по уголовным, административным делам и представительство прав и законных интересов граждан непосредственно в суде необходимо оставить в исключительной компетенции адвокатов как особого юридического сословия, формируемого с соблюдением специальных стандартов и действующего в рамках профессиональной этики и под контролем как со стороны органов управления адвокатуры, так и уполномоченных государственных структур. Такая практика весьма широко применяется в большинстве развитых демократических государств и подтвердила свою эффективность.

Например, в Великобритании стать прокурором, адвокатом или судьей может только юрист, вступивший в одну из четырех юридических корпораций, так называемых Иннов, и получивший статус барристера[15]. В большинстве штатов США для осуществления адвокатской практики необходимо сдать специальный экзамен (Bar exam) и также стать членом соответствующего профессионального объединения[16]. Аналогичный порядок существует во многих других европейских государствах[17].

2.2. Общее управление процессом оказания юридической помощи за счет государственного бюджета

Осуществление координации оказания юридической помощи за счет республиканского бюджета, возможно, следует отнести к компетенции специально учреждаемого коллегиального органа (далее - «Уполномоченный орган»), действующего на уровне области (города республиканского значения), при соответствующем департаменте юстиции и объединяющего заинтересованных участников этих правоотношений.

Основное предназначение Уполномоченного органа должно состоять в том, чтобы найти разумный компромисс между интересами государственных ведомств, адвокатов и гражданского общества в целях обеспечения наиболее качественной и доступной юридической помощи для каждого нуждающегося[18]. Этот орган должен иметь статус юридического лица, обладать полномочиями по управлению процессом организации юридической помощи на территории соответствующей административно-территориальной единицы и решать кадровые вопросы, не вмешиваясь при этом в сферу деятельности коллегий адвокатов и иных государственных структур.

В состав Уполномоченного органа могут войти представители территориальных органов юстиции, коллегии адвокатов и органа местного самоуправления (депутат маслихата). В компетенцию этого органа могут быть включены:

1. Формирование реестра адвокатов по назначению из числа членов коллегии адвокатов на основании рекомендаций последней.

2. Определение численности и дислокации адвокатов по назначению.

3. Координация и обеспечение эффективности порядка и формы оплаты адвокатов по назначению.

4. Осуществление контроля за надлежащим расходованием средств, выделяемых на правовую помощь из государственного бюджета.

5. Определение списка из числа самозанятых адвокатов, привлекаемых к оказанию правовой помощи за счет республиканского бюджета, на конкурсной основе.

6. Выработка рекомендаций государственным органам и коллегиям адвокатов по улучшению системы оказания правовой помощи, оплачиваемой за счет республиканского бюджета.

7. Предоставление рекомендаций (характеристик) адвокатам по назначению при прохождении ими аттестации в коллегиях и др.

Государство вправе контролировать процесс расходования бюджетных средств и получать подтверждение того, что эти средства тратятся по назначению и с соблюдением установленного порядка. Однако при этом недопустимо вмешательство в конфиденциальные отношения адвоката и доверителя, нарушение адвокатской тайны и ограничение независимости профессионального защитника и гарантий его деятельности.

Следует отметить, что в настоящее время отсутствуют четкие критерии качества адвокатской помощи, поскольку в каждом конкретном деле существует большое количество частностей и нюансов, как объективного, так и субъективного свойства. Также необходимо иметь в виду, что оценка качества работы адвоката возможна только по желанию и при участии его доверителя и только юристами, посвященными во все тонкости и особенности профессии, то есть самими адвокатами. В этой связи полагаем, что в компетенции Уполномоченного органа должны быть вопросы контроля за надлежащим объемом правовой помощи, оказываемой адвокатами, за счет государства, но дисциплинарная практика в отношении адвокатов должна оставаться исключительной прерогативой коллегий. Контроль за предоставлением надлежащего объема правовой помощи возможно осуществлять посредством проверки документации, опроса лиц, получивших такую помощь, и другими, не противоречащими законодательству и профессиональной этике методами.

Финансирование Уполномоченного органа должно обеспечиваться из средств республиканского бюджета, предназначенных для оплаты правовой помощи, оказываемой за счет государства.

Состав Уполномоченного органа может выглядеть следующим образом:

1. Председатель: сотрудник органа юстиции - назначается руководством министерства или департамента по усмотрению. Обязанности: руководит деятельностью органа, формирует повестку заседаний, управляет административно-техническим персоналом, обеспечивает координацию государственных органов и представителей гражданского общества.

2. Кандидатура члена президиума - утверждается Президиумом коллегии адвокатов.

Обязанности: представляет интересы адвокатуры в Уполномоченном органе.

3. Представитель органа местного самоуправления определяется указанным органом.

Обязанности: представляет интересы граждан данной административно-территориальной единицы.

Уполномоченный орган должен проводить заседания, периодичность которых определяется необходимостью, но не реже одного раза в месяц. Повестка дня определяется председателем в зависимости от вопросов, возникающих перед данным органом. Решения органа, вынесенные в пределах его компетенции, должны быть обязательны для государственных органов, предприятий и учреждений.

Изложенная Концепция не является простым копированием систем, существующих в других странах. Мы предлагаем определенную структурную трансформацию адвокатуры и изменение характера взаимоотношений профессионального сообщества юристов и государства с учетом отечественной специфики.

В предложенном варианте не содержатся предложения по кардинальной перестройке существующего порядка, он не предполагает серьезное увеличение государственных затрат, предусматривает корректное отношение к кадровому вопросу, позволяет сохранить существующие рабочие места в этом сегменте рынка и привносит элемент более рациональной организации правовой помощи и рачительного использования бюджетных средств.

[1] См. Казахстанская правда от 27 августа 2009 г.

[2] Следует отметить, что эта проблема носит универсальный характер. Например, до недавнего времени судьи в Израиле сами определяли, какой адвокат будет осуществлять защиту по делам рассматриваемой категории и по окончании процесса устанавливали размер гонорара, подлежащий выплате. В результате: «Назначенные адвокаты часто страдали «раздвоением личности», когда их преданность защите подсудимого вступала в конфликт с искушением угодить суду. Таким образом, назначенный адвокат часто воздерживался от усердного ведения дела обвиняемого, особенно в том случае, когда у судьи уже сложилось негативное мнение об этом деле». См. Моше Хакохен (окружной государственный защитник по Иерусалиму). Израильское бюро государственного защитника: уроки прошлого, планы на будущее // Доступ к правосудию. Проблемы бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы. Инициатива «Право общественных интересов», Будапештский правовой центр Колумбийского университета. 2002. с. 555.