б) Меры административного взысканияОбзор Проект КоАП РК предусматривает административный арест, изъятие продукции средства массовой информации, приостановление и прекращение выхода в эфир, а также штрафы за разного рода административные нарушения в сфере прессы и информации. Более того, административный арест и штрафы предусмотрены в ст. 65 за нецензурную брань и оскорбление в сфере семейно-бытовых отношений, а также в ст. 418 за оскорбление представителя государственной власти. Анализ В соответствии с международным правом характер и суровость наказания являются теми факторами, которые необходимо принимать по внимание при оценке соразмерности посягательства на свободу выражения[33]. В связи с этим, государство должно обеспечить, чтобы принимаемые меры или виды наказания, затрагивающие свободу выражения, не отталкивали граждан и средства массовой информации от участия в обсуждениях по вопросам, вызывающим законную общественную обеспокоенность. Говоря о мерах взыскания, обеспокоенность вызывают несколько вопросов. Во-первых, тревожным представляется тот факт, что в проекте КоАП РК не закреплен принцип, согласно которому любые меры взыскания, затрагивающие право на свободу выражения, должны быть необходимыми и соразмерными. Судьи должны делать все возможное, чтобы ущерб, нанесенный свободе выражения каким-либо ограничением, не превышал пользу от него при защите законных интересов. Во-вторых, тревогу вызывает и тот факт, что в проекте КоАП РК отсутствует принцип, согласно которому меры взыскания должны как можно меньше нарушать право на свободу выражения. В этой связи хотелось бы отметить, что нет никаких гарантий того, что по отношению к журналистам и средствам массовой информации не будут применяться максимально допустимые меры взыскания, являющиеся результатом злоупотреблений и носящие дискриминационный характер. В-третьих, обеспокоенность вызывает характер мер взыскания, и в частности административный арест, изъятие продукции средства массовой информации, приостановление и прекращение выхода в эфир. Ряд ведомств ООН, включая Комитет по правам человека, неоднократно возвращаются к проблеме законности лишения свободы за вопросы, связанные со свободой выражения. Они четко осознают тот факт, что в большинстве случаев применение наказаний, связанных с лишением свободы, не отвечает принципам соразмерности, особенно если другие альтернативные меры правового воздействия (в том числе и штрафы) могут помочь в возмещении причиненного вреда не менее эффективно. Говоря более конкретно, Европейский суд по правам человека вынес решение о том, что наказания, связанные с лишением свободы, могут быть сопоставимы со свободой выражения среди журналистов лишь в исключительных случаях, особенно тогда, когда грубым образом нарушаются другие основополагающие права и свободы, как, например, в случае агрессивных высказываний дискриминационного толка или разжигания вражды[34]. Более того, общепринятым является тот факт, что суровые меры правового воздействия, закрепленные на уровне закона, имеют сковывающий эффект на реализацию права на свободу выражения даже в тех случаях, когда они не применяются. Сам факт наличия лишения свободы в законе оказывает такого рода воздействие. В этой связи мы полагаем, что нет никакого оправдания применению административного ареста за брань в сфере семейно-бытовых отношений (ст. 65), оскорбление представителя государственной власти (ст. 418) или дачу разрешения на опубликование призывов к нарушению территориальной целостности республики (ст. 404). В таких случаях будет более целесообразно в качестве меры взыскания использовать административный штраф. Более того, стоит указать на ряд мер взыскания, которые в соответствии с проектом КоАП РК должны применяться наряду со штрафами: изъятие продукции средства массовой информации за нарушение правила о постановке на учет (ст. 403-1), приостановление услуг телерадиовещания за нарушение того же правила о постановке на учет (ст. 403-4), а также за нарушение правила об обязательном предоставлении экземпляров периодических печатных изданий (ст. 407), за нарушение ограничения на телерадиовещание на языках, отличных от государственного (ст. 403-2); запрет на услуги телерадиовещания за повторные нарушения правила о постановке на учет и ограничения на телерадиовещание на языках, отличных от государственного. Данная абсолютная норма не позволяет принимать решение относительно мер взыскания в зависимости от обстоятельств каждого конкретного дела, тем самым допуская возможность ограничения права на свободу выражения с нарушением принципа соразмерности наказания. В заключение, налагаемые штрафы, по нашему мнению, являются неоправданно суровыми, тем самым нарушая гарантии свободы выражения. В крайних случаях суммы штрафов эквиваленты 10 000 долларам США. Стоит отметить, что несмотря на предусмотренные в проекте КоАП РК предупреждения, которые могут выступать в качестве мер административного взыскания, нет ни одного административного правонарушения применительно к средствам массовой информации, которое наказывалось бы предупреждением. Данного рода положение противоречит принципу международного права, в соответствии с которым в случае ограничений прессы следует применять наименее суровые меры правого воздействия, включая нематериальные меры взыскания (напр. предупреждения).
О правовой программе «Артикль 19»
Правовая программа «Артикль 19» выступает за выработку передовых стандартов в области свободы выражения и доступа к информации на международном уровне, а также за их реализацию на уровне национальных правовых систем. Правовая программа подготовила целый ряд публикаций с описанием стандартов со ссылками на международное и сравнительное право, а также передовой опыт в таких сферах, как законодательство о клевете, доступ к информации и регулирование теле- и радиовещания. С данными публикациями можно ознакомиться на веб-сайте «Артикль 19» по следующему адресу: http://www.article19.org/publications/law/standard-setting.html. На основании вышеупомянутых публикаций и всех накопленных знаний и опыта «Артикль 19» руководит деятельностью Отдела по анализу законодательства в области СМИ, в рамках которого ежегодно публикуется около 50 аналитических заключений правового характера, содержащих комментарии к законопроектам и действующему законодательству, так или иначе затрагивающих право на свободу выражения. Данный Отдел был создан в 1998 г. для поддержки положительных действий, нацеленных на реализацию правовых реформ. Наши аналитические заключения зачастую приводят к значительным улучшениям предлагаемых или действующих законодательных актов. С аналитическими заключениями, предоставленными нами, можно ознакомиться по адресу: http://www.article19.org/publications/law/legal-analyses.html. Если вы хотите более подробно обсудить данное Заключение, либо желаете обратить внимание Правовой программы «Артикль 19» на какую-либо проблему, можете связаться с нами по адресу, указанному на титульном листе, либо по адресу электронной почты: legal@article19.org.
[1] Копию проекта КоАП РК можно получить, обратившись в «Артикль 19». [2] Принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 г. резолюцией 2200A (XXI) Генеральной ассамблеи ООН. Вступил в силу 3 января 1976 г. Казахстан ратифицировал МПГПП в январе 2006 г. [3] В ст. 19 ВДПЧ указывается: Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ. [4] В ст. 19 МПГПП указывается: 1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений. 2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору. 3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом, и являться необходимыми: a) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. [5] ОБСЕ, Хельсинки, 1 августа 1975 г. [6] Копенгагенское совещание Конференции по человеческому измерению СБСЕ, июнь 1990 г. См. в частности п. 9.1 и п. 10.1. [7] Парижская хартия для новой Европы, Саммит СБСЕ, ноябрь 1990 г. В главе «Новая эра демократии, мира и единства» Парижской хартии говорится: Демократия является наилучшей гарантией свободы выражения своего мнения, терпимости по отношению ко всем группам в обществе и равенства возможностей для каждого человека… Мы подтверждаем, что без какой-либо дискриминации каждый человек имеет право на: свободу мысли, совести, религии и убеждений, свободу выражения своего мнения, свободу ассоциации и мирных собраний, свободу передвижения… [8] На пути к подлинному партнерству в новую эпоху, Саммит СБСЕ, Будапешт, 1994 г., пп. 36-38. [9] Саммит ОБСЕ в Стамбуле, 1999 г., п. 27. См. также п. 26 Хартии европейской безопасности, принятой в рамках данного совещания. [10] С вышеупомянутыми аналитическими заключениями можно ознакомиться на веб-сайте «Артикль 19» по адресу в Интернете: http://www.article19.org/publications/law/legal-analyses.html. [11] С данными заключениями по законодательству Казахстана в области средств массовой информации можно ознакомиться на веб-сайте «Артикль 19» по адресу в Интернете: http://www.article19.org/publications/law/legal-analyses.html. [12] Например, см. Рафаэль Маркес де Мораис против Анголы. Сообщение №1128/2002 от 18 апреля 2005 г., п. 6.8. [13]Рафаэль Маркес де Мораис против Анголы, п. 6.8 раздела 31. [14] См. раздел 3.3 для дополнительных пояснений в отношении «уполномоченного органа». [15] Причина, по которой учет телерадиовещательных средств массовой информации является приемлемым, заключается в том, что доступный для вещания диапазон - это ограниченный общественный ресурс, а потому там, где это необходимо, широко распространено лицензирование такого рода деятельности. Тем не менее данный аргумент с «ограниченным диапазоном волн» никоим образом не может касаться печатных СМИ. Таким образом, в демократических странах отсутствует требование о лицензировании либо даже регистрации печатных изданий. [16] Например, см. «Обзор проблемных вопросов по предлагаемым изменениям и дополнениям в закон Казахстана о средствах массовой информации», подготовленный организацией «Артикль 19», июнь 2006 г.; доступен по адресу в Интернете: http://www.article19.org/pdfs/analysis/kazakhstan-media-law.pdf. [17] Совместная декларация, декабрь 2003 г. [18]Лапцевич против Беларуси, 20 марта 2000 г., Сообщение № 780/1997. [19]Мавлонов и Сайди против Узбекистана, Решение от 19 марта 2009 г.. Сообщение № 1334/2004 (Комитет ООН по правам человека) [20] См. Меморандум к Закону Республики Казахстан «О средствах массовой информации» организации «Артикль 19», подготовленного по поручению Представителя по вопросам свободы средств массовой информации Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе; доступен в Интернете по адресу: http://www.article19.org/pdfs/analysis/kazakhstan-media-la.pdf [21] В соответствии со ст. 4 Директивы «Телевидение без границ» от 1989 г., страны-члены Евросоюза обязаны, используя надлежащие меры и средства, сделать все возможное, чтобы телерадиовещательные компании резервировали большую часть эфирного времени для общеевропейских программ. К примеру, в соответствии с требованием о местном содержании во Франции как минимум 60% суммарного объема программ отводится общеевропейским программам, из которых 40% должны быть французскими. То же самое наблюдается в Испании, где 51% всего телевещания зарезервирован за программами общеевропейского характера. [22] Ст. 2 налагает запрет на: · разглашение сведений, составляющих государственные секреты или иную охраняемую законом тайну; · пропаганду и оправдание экстремизма или терроризма; · пропаганду или призывы к насильственному изменению конституционного режима; · распространение информации, раскрывающей технические приемы и тактику антитеррористических операций в период их проведения; · призывы к нарушению территориальной целостности Республики Казахстан; · пропаганду наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, а также культа жестокости и насилия. [23] В п. 3 ст. 13 изложены некоторые ограничения содержания, не перечисленные в ст. 2. В частности, указывается, что основаниями для приостановления выпуска (выхода в эфир) или распространения средства массовой информации среди прочего являются: · пропаганда или агитация культа жестокости и насилия, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства; · распространение радио-, телепрограмм, а также демонстрация кино- и видеопродукции порнографического и специального сексуально-эротического характера; · использование средства массовой информации в целях нарушения условий проведения предвыборной агитации, осуществления иностранцами, лицами без гражданства, иностранными юридическими лицами и международными организациями деятельности, препятствующей и (или) способствующей выдвижению и избранию кандидатов и политических партий; · проведение агитации в период ее запрещения; · принуждение к участию или отказу от участия в забастовке; · нарушения законодательства Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций. [24] Дополнительные ограничения содержания косвенно изложены в п. 4 ст. 13 Закона РК «О средствах массовой информации», в котором предусматриваются и другие основания для прекращения выпуска (выхода в эфир) средства массовой информации или запрета на распространение его продукции (в дополнение к основаниям, перечисленным в ст. 2): · пропаганда войны, · публикация материалов и распространение информации, направленной на разжигание межнациональной и межконфессиональной вражды. [25] П. 3 ст. 14 Закона РК «О средствах массовой информации» запрещает распространение теле- и радиопрограмм, а также демонстрацию кино- и видеопродукции порнографического и специального сексуально-эротического характера, пропаганду культа жестокости и насилия. [26]«Санди таймс» против Соединенного Королевства (II),26 ноября 1991 г. Заявление № 13166/87 (Европейский суд по правам человека). [27] В ст. 27 МПГПП указывается: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком». [28]Баллантайн и другие против Канады, 31 марта 1993 г., Сообщение №№ 359/1989 и 385/1989. [29] Октябрь 2003 г., Офис Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств. [30] В п. 2 ст. 14 МПГПП говорится: Каждый обвиняемый в уголовном преступлении имеет право считаться невиновным, пока виновность его не будет доказана согласно закону. П. 2 ст. 10 «Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод» указывает на «обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия» в качестве одной из законных целей, позволяющих ограничивать право на свободу выражения. [31]«Санди таймс» против Соединенного Королевства, Решение суда от 26 апреля 1979 г., Заявление № 6538/74 (Европейский суд по правам человека). [32] Там же, п. 65 [33]См. Скалка против Польши, Решение суда от 27 мая 2003 г., Заявление № 43425/98, §§ 41-42 (Европейский суд по правам человека). [34]Махмудов и Агадзе против Азербайджана. Решение суда от 18 марта 2009 г., Заявление №35877/04, § 50.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |