Реализация механизмов Киотского протокола в Казахстане /Е. Есимханов, юрист/

Реализация механизмов Киотского протокола
в Казахстане

Текущий статус Казахстана как участника Киотского протокола и перспективы реализации механизмов Киотского протокола в Казахстане, включая создание системы распределения и торговли квотами, вызывают ряд практических вопросов, которые могут представлять существенный интерес как для казахстанских природопользователей, так и для иностранных инвесторов. Эти вопросы и рассмотрел в настоящей статье юрист Е. Есимханов.

26 марта 2009 года, после почти десятилетнего обсуждения, Казахстан ратифицировал Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Помимо оправданного стремления к участию в масштабной борьбе с глобальным потеплением ратификация Киотского протокола Казахстаном преследовала ряд экономических целей, включая привлечение инвестиций по механизмам Киотского протокола и участие в глобальной системе торговли эмиссионными квотами.

1. Перспективы участия Казахстана

в реализации механизмов Киотского протокола

1.1. Механизмы Киотского протокола

Для того чтобы понять, какие возможности будут в перспективе доступны в Казахстане в связи с ратификацией Киотского протокола, необходимо вкратце описать механизмы его действия.

Киотский протокол предусматривает три так называемых «механизма гибкости», которые призваны стимулировать мероприятия по сокращению антропогенного воздействия на мировой климат. Все три механизма тем или иным образом способствуют выполнению обязательств по сокращению выбросов парниковых газов (ПГ), которые приняли участники Киотского протокола.

Clean Development Mechanism (CDM) - «механизм чистого развития (МЧР)», предусмотренный статьей 12 Киотского протокола. В соответствии с этим механизмом инвесторы из развитых стран, перечисленных в Приложении 1 к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК) и в Приложении Б к Киотскому протоколу, имеют возможность реализовывать экологические проекты на территории развивающихся стран, не вошедших в Приложение 1. Сокращение выбросов, которое будет достигнуто в результате реализации такого проекта, будет считаться реализованным за счет инвестора. Инвесторам это дает возможность существенно снизить стоимость реализации экологических проектов, благодаря которым будут выполнены их обязательства по сокращению выбросов. Для развивающейся страны механизм дает возможность привлечь инвестиции в модернизацию основных средств и улучшить экологическую ситуацию;

Joint Implementation Mechanism (JI) - «механизм совместного осуществления (СО)», предусмотренный статьей 6 Киотского протокола. В соответствии с этим механизмом инвестор из страны Приложения 1 может реализовывать экологические проекты на территории другой страны Приложения 1. Сокращение выбросов, достигнутое в результате реализации такого проекта, распределяется инвестору, осуществившему проект, в форме Единиц сокращения выбросов (ЕСВ - Emission Reduction Units (ERU). Получение ЕСВ, в свою очередь, должно привести к сокращению количественных обязательств страны, определенных Киотским протоколом, для которых принято наименование «Единицы установленного количества» (ЕУК - Assigned amount units (AAU);

Emissions Trading Mechanism - механизм торговли квотами на выбросы, предусмотренный статьей 17 Киотского протокола. Данный механизм торговли квотами на выбросы представляет собой рыночный инструмент для снижения выбросов парниковых газов. Суть его в том, что в качестве цели для каждого участника Приложения Б к протоколу определено конкретное количество ЕУК, или суммарный объем выбросов ПГ, которые могут быть осуществлены. Если ЕУК той или иной страны остаются неиспользованными, они могут быть предметом торговли с теми странами Приложения Б, которые превысили выделенный для них объем. В рамках квот, определенных Киотским протоколом, правительство каждой отдельной страны может самостоятельно создать внутреннюю систему распределения и торговли квотами.

Казахстан с самого начала прилагал усилия к тому, чтобы стать участником Приложения 1. Такое желание вполне объяснимо - уровень выбросов ПГ 1992 года, который на данный момент признан для Казахстана базовым (пока в виде добровольного обязательства - не превышать уровень выбросов 1992 года на период с 2008 по 2012 год), превышает реальный уровень выбросов на сегодняшний день примерно на 80 миллионов тонн. Теоретически, когда Казахстан станет стороной Приложения 1 с базовым уровнем выбросов, составляющим 100% от уровня 1992 года, ЕУК, являющиеся эквивалентом этих 80 миллионов тонн, могут стать товаром, который Казахстан сможет предложить на международных рынках квот.

Кроме того, в рамках механизма совместного осуществления казахстанские предприятия получат возможность привлекать для реализации на территории Казахстана проекты по сокращению выбросов, осуществляемые за счет инвесторов из развитых стран, тем самым осуществляя модернизацию своей инфраструктуры.

1.2. Текущий статус Казахстана в рамках Киотского протокола

Однако даже после ратификации Киотского протокола на сегодняшний день Казахстан не может эффективно реализовывать ни один из его механизмов. Постараемся разобраться, почему. Текущий статус Казахстана после ратификации Киотского протокола характеризуется следующим определением: «сторона, включенная в Приложение 1 для целей Киотского протокола, и остающаяся Стороной, не включенной в Приложение 1 для целей РКИК», как было закреплено так называемым «Марракешским решением» в 2001 году. На практике это означает, что Казахстан принимает на себя добровольные обязательства по выполнению положений Киотского протокола, однако в Приложении 1 он не упомянут, и ЕУК для него не определены. Если бы Казахстан не рассматривался в качестве страны Приложения 1, то на его территории могли быть реализованы проекты в рамках механизма чистого развития, в которых наша страна участвовала бы в качестве принимающей стороны, а не инвестора. Но формально, как сторона Приложения 1 для целей Киотского протокола, Казахстан может принимать участие в проектах по механизму чистого развития лишь в качестве инвестора. Достаточно сложно представить, чтобы казахстанские инвесторы начали реализацию экологических проектов на территории другой развивающейся страны с учетом того, что стоимость реализации таких проектов будет сравнима со стоимостью аналогичных проектов на территории самого Казахстана. Более того, такая реализация в контексте Киотского протокола не будет иметь смысла, поскольку для Казахстана не определены количественные обязательства по сокращению выбросов. Казахстан также не может участвовать в реализации проектов по механизмам совместного осуществления, поскольку в таких проектах могут участвовать только те страны Приложения 1, для которых определены ЕУК. Аналогичным образом невозможно осуществлять торговлю ЕУК при отсутствии таковых. Таким образом, существующий статус Казахстана не позволяет эффективно участвовать в реализации механизмов Киотского протокола. Для того чтобы такая реализация стала возможной, необходимо включение Казахстана в Приложение 1 с определением конкретных количественных обязательств по сокращению выбросов. Нужно отметить, что Казахстан предпринял значительные усилия для того, чтобы на конференции сторон РКИК, состоявшейся в Копенгагене в декабре 2009 года, нашу страну включили в Приложение Б. 18 сентября 2009 года, на следующий день после того, как Киотский протокол вступил в силу для Казахстана, в секретариат конференции было направлено предложение об изменении Приложения Б к Киотскому протоколу и о включении туда Казахстана с количественными обязательствами на 2008-2012 годы на уровне 1992 года и примечанием, что страна находится в процессе перехода к рыночной экономике. Было, таким образом, предложено рассмотреть этот вопрос на конференции сторон РКИК в Копенгагене и принять решение о включении Казахстана в Приложение Б с 2010 года. Предложение не было принято, в числе прочего, по формальным причинам - любое предлагаемое изменение в Киотский протокол должно быть сообщено сторонам не позднее, чем за шесть месяцев до даты соответствующей встречи сторон (в данном случае оно было сообщено за три месяца). Однако конференция сторон приняла решение о том, что в случае если Казахстан будет соответствовать требованиям к стороне Приложения 1, на следующей конференции сторон, которая состоится в Мексике 29 ноября - 10 декабря 2010 года, может быть принято решение о включении Казахстана в Приложение 1. Однако нужно отметить, что, по мнению отдельных экспертов, дополнительной причиной, по которой Казахстан не был включен в состав участников Приложения Б, может стать как раз тот потенциальный излишек ЕУК, наличие которого преподносится как одна из причин необходимости включения Казахстана в состав участников Приложения Б до конца первого периода обязательств. Наличие такого излишка, часто называемого «горячим воздухом» и не являющегося результатом реальных усилий по сокращению выбросов, не всегда приветствуется участниками Киотского протокола из числа развитых стран, в том числе и потому, что одновременный выброс на рынок большого количества квот может привести к снижению цен на них. Как было сказано выше, действие первого периода обязательств по Киотскому протоколу оканчивается в 2012 году. Ожидалось, что в Копенгагене будет достигнуто соглашение о принципах работы после 2012 года - либо посредством внесения изменений в Киотский протокол, либо посредством разработки нового соглашения. Также ожидалось, что будут определены конкретные цели и обязательства сторон по сокращению эмиссий ПГ. К сожалению, эти ожидания не были оправданы. Итогом переговоров в Копенгагене стало так называемое Копенгагенское соглашение, являющееся, несмотря на свой во многом исторический характер, скорее политической декларацией, подтверждающей намерения сторон по сдерживанию роста глобальной температуры, нежели юридически обязывающим документом.

Однако следует надеяться, что сторонами РКИК в оставшийся период времени все-таки будут приняты взаимные и обязывающие к выполнению документы, поскольку, несмотря на отсутствие таких соглашений в результате встречи в Копенгагене, с каждым днем все более очевидно, что проблема изменения климата требует скорейшего решения.

1.3. Мероприятия по вхождению Казахстана в состав участников Приложения 1

Как отмечено выше, существует ряд требований, соответствие которым Казахстан должен подтвердить для вхождения в состав участников Приложения 1. В общем виде эти требования были сформулированы в 2005 году и, помимо прочего, включают:

- формирование единого координационного центра по утверждению СО и МЧР-проектов;

- создание национальной системы оценки антропогенных выбросов из источников и антропогенной абсорбции поглотителями парниковых газов;

- создание национального реестра источников и поглотителей парниковых газов и пр.

Для выполнения этих требований Министерством охраны окружающей среды РК (МООС) предусмотрен план действий под названием «Дорожная карта-2010», опубликованный на сайте МООС: www.eco.gov.kz. Указанный план включает ряд мер, которые должны обеспечить соответствие Казахстана перечисленным выше требованиям к концу 2010 года. Данные меры, среди прочего, включают:

- проведение инвентаризации выбросов ПГ - май 2010 года;

- создание государственного реестра антропогенных выбросов и абсорбции ПГ - четвертый квартал 2010 года;

- разработка процедуры реализации проектов совместного осуществления - 30 июня 2010 года;

- подготовка национального доклада для утверждения ЕУК - 17 сентября 2010 года и др.

Однако существующая законодательная база, регулирующая вопросы распределения и торговли квотами, а также вопросы оформления соответствующих разрешений, вызывает целый ряд серьезных вопросов. Учитывая, что механизмы Киотского протокола предположительно начнут работать в Казахстане уже в следующем году, ответы на вопросы, которые в общем виде сформулированы ниже, должны быть найдены в кратчайшие сроки.

2. Вопросы распределения

и торговли квотами в Казахстане

2.1. Инвентаризация выбросов ПГ и распределение квот

В соответствии с Правилами ограничения, приостановления или снижения выбросов парниковых газов в атмосферу, утвержденными Правительством РК 11 февраля 2008 года, МООС ежегодно определяет лимиты предельно допустимых выбросов ПГ для природопользователей. Несмотря на то, что указанные правила были утверждены в 2008 году, предусмотренная правилами система распределения на основании заявок от природопользователей начнет работать, вероятнее всего, не ранее начала 2011 года, поскольку, как следует из выступлений официальных представителей МООС, создание внутреннего рынка торговли квотами привязывается министерством к включению Казахстана в Приложение 1 и определению для нашей страны ЕУК.

Лимиты будут определяться на основании данных инвентаризации выбросов ПГ, для осуществления которой будут использоваться отчеты природопользователей. Согласно требованиям МООС такие отчеты должны быть предоставлены до 30 марта 2010 года, а итоги инвентаризации - подведены к концу мая 2010 года. Базовым годом для определения лимитов будет считаться 2008 год.

Важно, что правила распространяются не на всех природопользователей, а только на тех, кто осуществляет виды деятельности, указанные в приложении № 1 к правилам. Данный перечень видов деятельности, на наш взгляд, нуждается в серьезной корректировке.

К примеру, из видов деятельности, относящихся к добыче нефти и газа, в приложении № 1 упомянуто только сжигание попутного газа при добыче нефти. В то же время, в соответствии с п. 2 статьи 30-5 Закона РК «О нефти», сжигание попутного газа при добыче нефти запрещено. На практике сжигание попутного газа при добыче нефти в настоящее время осуществляется на основании разрешений, выданных в соответствии с п. 2-1 той же статьи - однако действие таких разрешений ограничено во времени, и подавляющее большинство недропользователей, вне зависимости от наличия разрешений, осуществляет реализацию программ по утилизации попутного газа. На крупнейших месторождениях Казахстана, к примеру, на месторождении Карачаганак, утилизируется до 99% попутного газа.

Таким образом, складывается парадоксальная ситуация, при которой единственный вид деятельности при добыче нефти, для занятия которым могут быть выделены квоты, фактически запрещен.

Логика в таком решении, тем не менее, есть. Определяя сжигание попутного газа как один из видов деятельности, для занятия которым будут выделяться квоты, правила тем самым опосредованно поощряют реализацию программ утилизации. Если в базовом 2008 году компанией-недропользователем было сожжено то или иное количество попутного газа, а в 2009-2010 году реализована программа по его утилизации, то освободившиеся в результате такой программы квоты, присвоенные в соответствии с данными 2008 года, могут быть впоследствии успешно проданы. Более того, такая система поощряет привлечение инвесторов для реализации программ утилизации в рамках проектов СО.

Однако в этом случае серьезно пострадают недропользователи, начавшие реализацию программ по утилизации до начала базового года и в базовом году, потому что уровень выбросов ПГ за 2008 год у них будет ниже. И снова парадоксальная ситуация - наиболее ответственные компании, раньше прочих приступившие к реализации проектов по утилизации ПГ, в результате пострадают, потому что им будет присвоено меньше квот, а значит, будет меньше возможностей для торговли.

Для разрешения этой ситуации, на наш взгляд, нужно расширить перечень, включив туда, кроме сжигания попутного газа, и другие виды деятельности, в результате которых осуществляются выбросы ПГ при добыче нефти.

2.2. Разрешения на эмиссии ПГ

В данный момент не до конца ясно, будет ли распределение квот, о котором шла речь выше, осуществляться в рамках существующих разрешений на эмиссии в окружающую среду, или будет осуществляться путем выдачи отдельного разрешения на выбросы ПГ.

Анализ существующего законодательства говорит о том, что речь все-таки идет о двух разных типах разрешений. К примеру, статья 76 Экологического кодекса Республики Казахстан определяет, что разрешения на эмиссии в окружающую среду выдаются на срок до 3-х и 5-ти лет, в зависимости от категории природопользователя. В то же время правила, о которых шла речь выше, определяют, что квота (лимиты) выбросов парниковых газов природопользователями определяется ежегодно, на основании поданных природопользователями заявок, при этом в случае совпадения сроков подачи заявки на получение квоты со сроками подачи заявки на экологическое разрешение выдача квоты осуществляется в течение срока рассмотрения заявки на экологическое разрешение. Это свидетельствует о том, что речь идет о двух разных разрешительных процедурах.

Ответ на этот вопрос имеет большое значение для создания эффективного внутреннего рынка квот. По существующей процедуре торговли квотами, утвержденной постановлением Правительства РК от 6 февраля 2008 года, для совершения сделки по продаже (приобретению) квоты на эмиссии стороны заключают договор купли-продажи. На основании такого договора производится переоформление экологических разрешений для обеих сторон. Возможно, употребление термина «экологические разрешения» в данном контексте не совсем корректно, поскольку экологические разрешения выдаются на все виды выбросов. Переоформление экологических разрешений для каждой сделки купли-продажи приведет к значительной потере времени для участников такой сделки. Таким образом, встает вопрос о четком законодательном разделении двух разрешительных процедур - выдачи экологических разрешений и определения квот на выбросы ПГ.

Кроме того, ЕСВ, получаемые по проектам совместного осуществления (в случае реализации таких проектов в Казахстане), не должны быть напрямую связаны с разрешениями на эмиссии парниковых газов. Это позволит природопользователям, реализующим проекты совместного осуществления в Казахстане, продавать ЕСВ иностранным покупателям в соответствии с обычными рыночными стандартами и получать от этого дополнительную прибыль без необходимости соблюдения каких-либо дополнительных процедур.

Также правила не определяют, каким образом будут использоваться так называемые «сохраненные» квоты, не использованные природопользователями в отчетном периоде, и смогут ли природопользователи заимствовать квоты из будущих отчетных периодов для покрытия своих потребностей в текущем периоде. В мировой практике для этих целей используются системы банкинга и заимствования. Механизм банкинга квот основан на возможности использования излишков квот, оставшихся после покрытия обязательств отчетного периода в будущих периодах. Механизм заимствования основан на возможности использования в отчетном периоде квот будущих периодов. Заимствование обеспечивает участникам системы больше гибкости, а также способствует сглаживанию резких колебаний рыночных цен на квоты. На наш взгляд, подобные процедуры должны быть предусмотрены в рамках отечественной системы квотирования.

2.3. Торговля квотами

Третья важная задача, которую предстоит решить до конца текущего года, заключается в создании эффективной системы внутренней торговли квотами.

Прежде всего необходимо дать ответ на вопрос, каким образом будет осуществляться налогообложение подобных сделок. По сути, вопрос о налогообложении таких сделок - это часть более широкого вопроса о том, что собой представляет квота по своей юридической природе. Этот вопрос, без сомнения, нуждается в отдельном серьезном исследовании. На наш взгляд, квота - это некое административное разрешение, представляющее собой официальное подтверждение итогов реализации проекта и достижения сокращения выбросов ПГ, к передаче которых применяются правила гражданского законодательства, применимые к передаче имущественных прав, в связи с чем квоты представляют собой товар, могущий быть предметом оборота. В этом случае к сделке по купле-продаже квот будет применяться налог на добавленную стоимость. К слову, такую позицию, как правило, занимает большинство участников рынка в Российской Федерации.

Для эффективной торговли квотами, как вариант, может быть создана так называемая «природная биржа» - торговая площадка, на которой будут осуществляться операции с квотами на выброс углеводородов. Однако для эффективной биржевой торговли квотами необходимо, чтобы соответствующее право либо было обезличенным, либо не было привязано к конкретному разрешению. Поскольку очевидно, что отмены разрешений ожидать в любом случае не следует, необходимо четко определить, что разрешение на выброс парниковых газов выдается независимо от разрешения на эмиссии в окружающую среду, и существенно упростить, конкретизировать и сократить процедуру выдачи и переоформления таких разрешений, о чем говорилось в предыдущей главе 2.2.

Интересным является еще и то, что в переоформлении разрешения в соответствии с правилами уполномоченный орган может и отказать, причем основания для отказа в правилах не определены. На наш взгляд, конкретизация таких оснований также должна являться важной частью создания эффективного механизма торговли квотами.

3. Проекты СО и ДСВ в Казахстане

Как уже отмечалось в главе 1, проекты совместного осуществления - это реально действующий механизм привлечения инвестиций в модернизацию основных средств. В соответствии с этим механизмом принимающая проект казахстанская сторона получает возможность обновить основные фонды за счет иностранного инвестора, который, в свою очередь, в результате реализации проекта получит определенное количество ЕСВ и сможет либо реализовать эти квоты на международных рынках, либо использовать для собственных нужд.

На данный момент процедура реализации проектов СО в Казахстане отсутствует, и ее предполагается разработать к середине текущего года. Такая процедура, среди прочего, должна включать следующие основные элементы:

- правила организации конкурсного отбора проектов СО;

- перечень секторов экономики, в которых такие проекты могут реализовываться;

- определение круга лиц, которые могут быть заявителями и участвовать в проектах, в частности, решение вопроса о том, могут ли ими быть иностранные юридические лица;

- правила разработки и перечень типовой документации, на основании которой могут реализовываться такие проекты.

Кроме того, перспективным рыночным инструментом сокращения выбросов ПГ является торговля так называемыми «добровольными сокращениями выбросов», или ДСВ. Этот механизм не регулируется Киотским протоколом, что позволяет ему не зависеть от неопределенности со сроком действия Киотского протокола, а также многочисленных формальностей, предъявляемых Киотским протоколом к соответствующим проектам и их участникам. Вкратце, в рамках проектов ДСВ, с помощью инвестора на территории Казахстана осуществляется проект, результатом которого является сокращение уровня выбросов ПГ. Сокращение верифицируется независимыми экспертными компаниями и может быть передано инвестору. Как правило, проекты ДСВ осуществляются компаниями с целью продвижения своих продуктов на рынке с высокой конкурентной составляющей - все большую популярность в последнее время приобретает продукция с так называемым «нулевым эффектом глобального потепления».

Запланированная на 2010 год законотворческая деятельность не предусматривает разработки правил осуществления проектов ДСВ, тогда как для казахстанских компаний проекты ДСВ могут стать эффективным механизмом привлечения инвестиций в модернизацию объектов. Важным преимуществом проектов ДСВ является то, что начало их реализации нет необходимости привязывать к присвоению ЕУК для Казахстана. Необходима разработка системы верификации и сертификации ДСВ и соответствующих правил лицензирования.

Тем не менее даже в отсутствие этих правил предварительная работа по подготовке к реализации таких проектов (как техническая - по изучению исходных условий и технологической составляющей проектов, так и юридическая - по разработке и заключению протоколов о намерениях, предварительных договоров, а равно и обязывающих договоров, оформляющих реализацию подобных проектов) может вестись уже сегодня.

Заключение

Подводя итог, нужно заметить, что ратификация и вступление в силу Киотского протокола стали значительным шагом на пути к участию Казахстана и казахстанских компаний в механизмах Киотского протокола, в частности, в механизме торговли квотами. Однако существует ряд сложных задач, которые предстоит решить, прежде чем участие Казахстана и казахстанских компаний в этих механизмах сможет быть полноценным и начнет приносить существенные экономические выгоды.

Кроме того, законодательные акты, на которых будет основываться реализация этих механизмов в нашей стране, даже на первый взгляд вызывают ряд вопросов и нуждаются в существенном реформировании. В частности, необходимо:

1) конкретизировать процедуру распределения лимитов на выбросы и их соотношение с разрешениями на эмиссии в окружающую среду;

2) расширить перечень видов деятельности, для реализации которых распределяются лимиты;

3) законодательно закрепить механизмы банкинга и заимствования квот;

4) определить, каким образом будет осуществляться налогообложение сделок купли-продажи квот;

5) определить площадки, на которых будут производиться сделки, и юридические инструменты, с помощью которых они будут производиться;

6) конкретизировать основания для отказа в переоформлении разрешений в связи со сделками купли-продажи квот;

7) разработать процедуры реализации проектов СО и ДСВ.

При этом следует отметить, что действующее законодательство Казахстана не ограничивает лиц, планирующих участвовать в реализации проектов в рамках любых из описанных выше механизмов (включая проекты СО и проекты по торговле ДСВ), оформлять свои отношения в рамках таких проектов уже в настоящее время. Для этих целей такие контракты могут предусматривать вступление в силу некоторых обязательств сторон (например, обязательств по финансированию) лишь при наступлении определенных фактов (например, принятии необходимого законодательства или утверждении соответствующего проекта уполномоченным органом). Как показала практика реализации данного подхода (например, в Российской Федерации), в настоящее время в число компаний, подавших заявки на утверждение своих проектов в качестве проектов СО, в основном входят именно те компании, которые заключили проектные контракты со своими партнерами (иностранными инвесторами) задолго до начала действия в России соответствующих процедур СО (что, в частности, позволило этим компаниям провести все необходимые подготовительные действия по проекту заранее).

Хочется надеяться на то, что очевидные проблемы в работе механизмов сокращения выбросов ПГ в Казахстане, перечисленные выше, будут учтены при инициировании изменений в законодательство РК, которые планируется, среди прочего, осуществить в соответствии с «Дорожной картой», а созданная в результате законодательная база будет максимально простой, прозрачной и последовательной.