Государственно-частное партнерство - один из возможных инструментов реализации экономической политики

07.09.2011

Кайрат Тилебалдинов: Государственно-частное партнерство - один из возможных инструментов реализации экономической политики

 В Казахстане уже получен первый и вполне успешный опыт реализации концессионных проектов, подготовлена достаточно проработанная законодательная база в области концессии. В настоящее время страна подошла к этапу, когда тот механизм государственно-частного партнерства, который был создан ранее, необходимо приводить в соответствие с международными стандартами. Поручение усовершенствовать казахстанское ГЧП дал Президент РК Нурсултан Назарбаев в Послании народу в январе прошлого года. Разработанная в его исполнение Программа развития ГЧП до 2015 года построена с учетом лучшей мировой практики. О том, какие направления она задает и что принесет, в интервью «КП» рассказал председатель правления АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» Кайрат Тилебалдинов.

- Кайрат Рахатович, о необходимости принятия программы развития ГЧП говорилось давно. Документ был одобрен Правительством. По вашему мнению, что ожидает ГЧП-поле страны в ближайшие годы?

- Под понятие ГЧП может подпадать широкий спектр бизнес-моделей и отношений государства и частного бизнеса, и в программе дано определение ГЧП с учетом этого, поставлены цели и задачи, озвучены основные принципы и общие подходы развития государственно-частного партнерства в Казахстане на 2011-2015 годы. На мой взгляд, предлагаемые изменения помогут государству привлечь отечественные и зарубежные инвестиции, что обеспечит снижение единовременной нагрузки на бюджет страны.

Кроме того, использование опыта бизнеса в создании, реконструкции, эксплуатации объектов госсобственности позволит государству получить квалификацию, опыт, технологии и ноу-хау частного сектора. Появится возможность передачи ему части рисков по проектам, будет стимулироваться развитие внутренних рынков капитала и банковского сектора. Эти меры обеспечат развитие инфраструктуры ускоренными темпами и предоставление более качественных услуг. Население, как их потребитель, ощутит главную выгоду - оптимальное соотношение «цена-качество», повышение качества товаров, работ, услуг как результатов осуществления проектов ГЧП, создание новых рабочих мест, что актуально не только во время экономического кризиса.

Частный же сектор освоит новые инвестиционные возможности и, соответственно, источники дохода, приобретя опыт управления крупными проектами.

- Будут ли в Казахстане внедряться новые формы ГЧП, помимо уже действующей концессии?

- Безусловно. Программа предусматривает возможность расширения видов контрактов ГЧП и сфер их применения. Например, контракты на управление и содержание, передачу в управление частному сектору объектов госсобственности. Основная их цель - улучшение внутренней системы управления и операционной деятельности объекта.

Еще один вид контракта - на эксплуатацию и содержание. В этом случае частный сектор арендует производственные объекты и выполняет функции оператора, неся ответственность перед потребителем. Как показывает международная практика, в результате такой формы контракта повышается эффективность управления объектом и улучшается качество оказываемых услуг. Такой вид соглашений возможен, например, в сфере водоснабжения.

При заключении контрактов на строительство - владение - эксплуатацию Правительство принимает на себя обязательства на приобретение всех или части услуг в течение определенного времени. При этом, несмотря на то что объект находится во владении частной компании, для предоставления услуг необходимо получение лицензии на осуществление деятельности, и государство может в любое время отменить ее действие.

В программе также затрагиваются вопросы использования инструмента проектного финансирования с учетом создания финансового обеспечения при реализации проектов ГЧП. При этой форме инвестиционного кредита возврат средств осуществляется за счет денежного потока, генерируемого самим проектом, то есть без привлечения на цели погашения иных источников.

Для инвестора реализация этих мер снизит риски при вложении инвестиций за счет обеспеченности проектов будущими денежными потоками.

- Сегодня много говорится о необходимости внедрения ГЧП в социальные сферы: здравоохранение, образование. Существуют ли соответствующие пилоты?

- Развитие социальной инфраструктуры, например, возведение школ и детских садов, возможно на основе контрактов аренды, концессии или же контрактов жизненного цикла. В принципе эти инструменты позволяют сбалансировать интерес как государства, так и бизнеса для того, чтобы проект был эффективным.

Пилотные проекты в сфере образования уже готовятся к реализации. Так, объявлен конкурс по выбору концессионеров акиматом Карагандинской области по строительству и эксплуатации детских садов. На стадии планирования находятся подобные проекты в Восточно-Казахстанской области.

Что же касается здравоохранения, то Минздрав в качестве пилотов планирует определить проекты по строительству и эксплуатации многопрофильных клинических больниц на 300 коек в городах Караганде и Актобе. Однако на сегодня медицинские организации входят в перечень объектов, не подлежащих передаче в концессию, утвержденный Указом Главы государства. В плане мер по реализации Программы развития ГЧП зафиксировано, что до конца текущего года Министерство экономического развития и торговли подготовит изменения в перечень, что позволит в будущем осуществлять проекты в сфере здравоохранения с применением механизма концессии.

- Вы сказали, что первые пилоты в сфере образования коснутся детских садов. Но всем известно: стоимость частных услуг в любой сфере гораздо выше, чем в государственной. Как предполагается регулировать тарифный вопрос при реализации проектов, в том числе и по госзаказу?

- Предполагается, что основное условие конкурсов по выбору концессионеров для этих пилотов - размер платы за пребывание детей в детских садах станет являться предметом торга, который в последующем зафиксируется в договоре концессии. Эта сумма должна быть просчитана с учетом покрытия инвестиционных и эксплуатационных затрат концессионера. В то же время по данным проектам государством будет предложена компенсация инвестиционных затрат, которая позволит оставить плату родителей «на социальном уровне».

- То есть сумма ежемесячных взносов родителей будет фиксироваться в договоре? На весь срок действия концессии - на 20-30 лет?

- Совершенно верно. Пока предполагается такой сценарий. Однако, как и в любой сфере, в договорах, возможно, будет отражено и измерение данной платы, что достижимо по соглашению сторон. То есть в любом случае государство станет отстаивать интересы граждан.

- Значит, вы не исключаете изменения стоимости родительской платы, допустим, на размер инфляции?

- Сейчас я не могу говорить, что будет обсуждаться с концессионером. Но возможность такого изменения платы должна быть учтена еще при прогнозировании финансово-экономического обоснования, в процессе подготовки проекта.

- В процессе изменения законодательства о концессии идея о строительстве школ на этой основе была «забыта». Возродится ли она вновь? И как будет выглядеть процесс обучения детей в подобной частной школе?

- На самом деле идея никогда не забывалась. Напротив, она активно прорабатывается. Но хочу напомнить, что и тогда, и сейчас речь шла лишь о возможности строительства зданий школ, а не передаче концессионеру самого процесса обучения.

В настоящее время есть ряд препятствий для применения концессионного соглашения для возведения школ. В частности, одно из них - тот факт, что данные типы проектов не генерируют доход от своей основной деятельности, который необходим инвестору для покрытия затрат. Поэтому важно создать необходимую правовую и институциональную основу, гарантирующую возврат инвестиционных и эксплуатационных затрат инвесторов.

- За рубежом государственно-частное партнерство активно развивается не столько на крупных, сколько на мелких проектах. В прошлом году на международном «круглом столе» центров ГЧП неоднократно звучали советы Казахстану - внедрять мини-ГЧП-проекты. Например, в рамках Программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства. Однако если идеи государства понятны, то возникает много вопросов по формам их реализации…

- Механизм «малого ГЧП» может применяться в целом ряде сфер. Допустим, проекты по строительству и эксплуатации детских садов, школ, больниц, исходя из объемов инвестирования, считаются «малым ГЧП».

Элементы внедрения аналогичных проектов имеются в Программе модернизации ЖКХ. Сейчас при поддержке Всемирного банка ведется активная работа по созданию Фонда ЖКХ, который призван осуществлять накопление денежных средств и последующее финансирование проектов по восстановлению объектов инфраструктуры ЖКХ.

Несомненно, применение ГЧП в этой области имеет широкие перспективы, тем не менее, до момента его всеобщего внедрения необходимо решить ряд концептуальных вопросов, стоящих на пути внедрения ГЧП. Один из них - высокая изношенность основных фондов, требующая колоссальных вливаний для приведения их в состояние, при котором проекты в сфере ЖКХ будут иметь достаточную привлекательность для частного инвестора.

- Уже несколько лет в Казахстане предрекают дефицит электроэнергии. Причем речь идет как о крупных предприятиях, так и мелких населенных пунктах. В некоторых поселках страны наблюдаются либо перебои с электричеством, либо его полное отсутствие. Можно ли осуществить электрификацию на основе ГЧП, допустим, внедряя альтернативные источники энергии (солнечной, ветровой)? Внесения каких изменений в законодательство это потребует?

- В соответствии с законодательством Казахстана реализация проектов в сфере электроэнергетики на принципах ГЧП, в частности по схеме концессии, не запрещена. На сегодня действуют договоры концессии по проектам строительства и эксплуатации межрегиональной линии электропередачи Северный Казахстан - Актюбинская область и газотурбинной электростанции в городе Кандыагаше Актюбинской области.

В случае дефицита электроэнергии в населенных пунктах реализация проектов по схеме концессии станет привлекательнее для бизнеса только в том случае, если спрос на электроэнергию в регионе будет достаточным и стабильным.

Что же касается внедрения альтернативных источников энергии, в Казахстане это достаточно новая сфера, но осуществление таких инициатив будет только приветствоваться. Тем более что по нашему законодательству один из критериев отбора лучшей конкурсной заявки - привлечение новых технологий.

Несмотря на наличие законодательной базы, позволяющей планировать и реализовывать подобные «альтернативные» проекты в области электроэнергетики, существуют определенные барьеры. Главный из них - вопрос тарификации. Сегодня АРЕМ не позволяет устанавливать тарифы и порядок их изменения на услуги субъектов естественных монополий по соглашению концедента и концессионера (то есть в договорах концессии), поскольку размер тарифа на услуги СЕМ, к которым могут относиться и концессионеры, определяется лишь уполномоченным органом, то есть самим агентством.

Сейчас Центр ГЧП готовит предложения для внесения изменений в законодательные акты для устранения этих и других законодательных барьеров.

- Вы - главный эксперт в стране в области ГЧП. Какой совет вы бы могли дать бизнесу и госорганам, чтобы государственно-частное партнерство на всех уровнях перешло из области теории в фазу активной реализации?

- Необходимо отметить, что государственно-частное партнерство - один из возможных инструментов реализации экономической политики государства. Вместе с тем в период дефицита бюджетных средств такой механизм становится выходом по решению социально успешных задач.

Но для интеграции механизмов ГЧП в экономические процессы государства в первую очередь важна заинтересованность сторон. Если бизнес будет заинтересован в проектах, увидит их будущую доходность, будет иметь гарантию стабильности контрактов и, разумеется, возможности для их реализации, то он примет в них участие.

Ильдар РОМАНОВ