г. Астана, 10 декабря 2010 г. конференц-зал Верховного суда Республики Казахстан
Перспективы развития Административной юстиции в Республике Казахстан, - Сборник круглого стола, Данная публикация подготовлена Центром исследования правовой политики при финансовой поддержке Фрнда сорос Казахстан. Мнения и взгляды, содержащиеся в публикации, могут не совпадать с официальной позицией Фонда Сорос Казахстан.
© Центр исследования правовой политики 2010
Круглый стол ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Краткий обзор докладов и обсуждения
Исполнительный директор Центра исследования правовой политики Назгуль Ергалиева в приветственном слове отметила, что создание современной системы административной юстиции имеет важное значение для утверждения верховенства права в Казахстане. Ведь в демократическом обществе органы публичной администрации, должностные лица не только наделяются правом издавать административные акты, порождающие правовые последствия для граждан, но и несут обязанность действовать в рамках должной процедуры, отвечать за противоправные действия и возмещать ущерб, причиненный такими действиями. Административная юстиция - это судебный механизм защиты прав человека от нарушений и злоупотреблений со стороны публичной администрации. Именно в этом ее ценность в правовом государстве. Административное право в Казахстане, по мнению г-жи Ергалиевой, еще не полностью соответствует положениям и ценностям, закрепленным в Конституции Республики Казахстан. Развитие административной юстиции должно осуществляться в рамках реформы всего административного права с учетом опыта западных государств, где институт административной юстиции является неотъемлемой частью механизма защиты прав человека. Сближение правовой системы Казахстана с европейскими правовыми ценностями выбрано в государственной программе «Путь в Европу». Также полезно изучить опыт наших соседей. По сравнению с гражданским и уголовным законодательством, административное право в Казахстане не является достаточно развитым. Создание административной юстиции не должно проходить в отрыве от реформы всей деятельности публичной администрации. Работы по развитию административной юстиции не должны сводиться исключительно к созданию административных судов. Следует отметить актуальность реформы административных процедур и услуг, четкое разделение административно-процессуальных норм и производства по делам об административных правонарушениях. Для обеспечения комплексности реформ необходима концептуальная база с общим вектором развития административного права. Для разработки соответствующих законопроектов г-жа Ергалиева предложила подготовить концепцию реформирования всего блока административного законодательства. Также она обратила внимание участников круглого стола на то, что экспертное видение развития этой отрасли права изложено в издании Центра исследования правовой политики «Перспективы развития судебно-правовой реформы в Республике Казахстан», подготовленном в 2009 г. С ключевым докладом на тему «Становление и концептуальные подходы развития административной юстиции в Республике Казахстан» выступил судья Верховного Суда Республики Казахстан Николай Мамонтов. Он констатировал, что хотя институт административной юстиции и предусмотрен действующим законодательством Казахстана, но он функционирует в форме процедур, регулируемых Гражданским процессуальным кодексом, и выражается в определенных категориях дел особого искового производства. В то же время этот институт требует дальнейшего совершенствования и вычленения из гражданского судопроизводства. И эта идея наиболее четко сформулирована в Концепции развития правовой политики на 2010-2020 гг., утвержденной Указом Президента Республики Казахстан 24 августа 2009 г. Именно в этом документе впервые на официальном законодательном и политическом уровне употреблен термин «административная юстиция». В этой Концепции в сжатом виде изложена программа действий законодателя по формированию в Казахстане самостоятельной административной юстиции. Создание этого института свидетельствует о дальнейшей специализации судов и судей, что является реализацией положений п.2 ст.75 Конституции Республики Казахстан: судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. Административная юстиция как самостоятельная специализированная ветвь судебной власти обусловлена потребностями развития экономики, социальных проблем; она отражает интерес и общества, и отдельных членов в усилении судебного контроля над деятельностью органов исполнительной власти, законностью принимаемых ими управленческих решений, касающихся прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц. Но на сегодняшний день, по мнению докладчика, само понятие административной юстиции не достаточно четко уяснено, в т.ч. и правоприменителями. Институт «административная юстиция» является процессуальным институтом материального административного права и одной из разновидностей административного производства. В теории административного права выделяют несколько видов административного производства, в т.ч. производство по делам об административных правонарушениях и производство по спорам, возникающим из публичных правоотношений. Первый вид является внесудебной процедурой, в которой правом налагать административные взыскания обладают должностные лица уполномоченных государственных органов (таких органов около 60). И в этом вопросе есть проблемы, связанные с реализацией п.2 ст.76 Конституции Республики Казахстан, в котором указано, что все споры, возникающие на основе Конституции и законов, подлежат рассмотрению только судами. По мнению господина Мамонтова, процедура административного производства по рассмотрению дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке входит в явное противоречие с положениями Конституции. Специфика административной юстиции выражается в том, что через нее реализуется система конституционных сдержек и противовесов, поскольку судебная власть обладает определенными признаками, которые позволяют вычленять ее в самостоятельную ветвь государственной власти, и эта судебная власть не зависима от исполнительной власти, обеспечивает интересы общества в сфере законности деятельности органов исполнительной власти. Сам термин «административная юстиция» фактически объединяет в себе два понятия - «администрация» (управление) и «юстиция» (правосудие, система судебных учреждений). Соединение этих двух понятий приводит к выводу, что административная юстиция - это правосудие, относящееся к сфере управления. То есть это институт рассмотрения споров между органом власти и гражданином, юридическим лицом. Административная юстиция является процессуальным аспектом материального закона - административного права. И в этом аспекте тоже возникают определенные проблемы - отсутствие достаточно подробного материального закона, который регулирует материально-правовые отношения в управленческой сфере, отсутствие подробного процессуального закона, который будет позволять реализовывать нормы материального закона. К сожалению, действующий закон об административных процедурах представляется докладчику как акт, который в недостаточной мере регулирует процессуальные вопросы, связанные с принятием управленческих решений. Он содержит фрагментарные положения по стадиям принятия управленческого решения. В то же время базовый законопроект для формирования процессуального закона сейчас разработан. Такая попытка была предпринята Министерством юстиции путем выработки проекта Административного процессуального кодекса, но этот проект оказался чисто механическим соединением процессуальных норм из Кодекса об административных правонарушениях и Гражданского процессуального кодекса, который по внутренней структуре не учитывал в полной мере специфику рассмотрения судами обеих категорий дел. И этот законопроект был возвращен. Докладчик проинформировал участников круглого стола о том, что в Верховном Суде подготовлен проект нормативного постановления, который должен разрешить некоторые проблемы в этой сфере и вскоре будет обсуждаться на пленарном заседании. И положения проекта нормативного постановления получили одобрение и поддержку на Научно-консультативном совете Верховного Суда. Принятие этого нормативного постановления, по мнению господина Мамонтова, поможет уяснить содержание института административной юстиции и будет способствовать более четкому осуществлению функций судебного контроля над деятельностью именно органов исполнительной власти в сфере государственного управления. Заместитель председателя Центра политико-правовых реформ и член Научно-консультативного совета при Высшем административном суде Украины, эксперт Центра исследования правовой политики Роман Куйбида выступил с обзором состояния административной юстиции в странах бывшего СССР. Развитие административной юстиции в независимых государствах, возникших на территории бывшего Советского Союза, связано с переходом от тоталитарных методов управления к демократическим. Анализ опыта этих стран в сфере административной юстиции позволил докладчику выделить две основные категории государств: 1) государства, в которых приняты отдельные административно-процессуальные законы и которые отказались от полного регулирования административного судопроизводства в рамках гражданского процесса (Литва, Эстония, Латвия, Украина, Молдова, Грузия, Армения, Азербайджан); 2) государства, в которых административное судопроизводство осуществляется в рамках гражданского процесса или его разновидностей (Россия, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан). Отличительной чертой первой категории является полнота правового регулирования, которое максимально учитывает специфику публично-правовых споров. Вторая категория характеризуется поверхностным регулированием порядка разрешения публично-правовых споров, недостаточной адаптацией правил судопроизводства к потребностям института судебной защиты прав частных лиц от нарушений со стороны власти, противоречивым соотношением специальных и общих правил судопроизводства. Вторую категорию можно поделить еще на две группы: 1) с разрешением административных споров по правилам гражданского судопроизводства (Казахстан, Кыргызстан); 2) с разрешением административных споров по правилам гражданского и хозяйственного (арбитражного, экономического) судопроизводства (Россия, Беларусь, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан). Существенным недостатком второй группы является неунифицированность механизмов и процедур защиты физических лиц, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Что касается судов, которые уполномочены разрешать административные дела, то на территории бывшего СССР существует большое разнообразие. Так, отдельные административные суды созданы в Литве, Эстонии, Латвии, Украине и Армении. В Азербайджане и Кыргызстане административные дела подсудны судам, которые одновременно специализируются на экономических спорах. В большинстве государств, где не созданы административные суды, предусмотрено создание специализированных структур в рамках общих или арбитражных (хозяйственных, экономических) судов. В большинстве государств - бывших республиках СССР - административное обжалование не является обязательным условием для обращения в суд. Это может свидетельствовать либо о стремлении обеспечить максимальную доступность судебной защиты, которой не было в СССР, либо о неэффективности механизмов административного обжалования. Только в странах Балтии, Молдове, Грузии, Туркменистане и частично в Беларуси предусмотрено обязательное предшествующее административное обжалование решений, действий либо бездействия административных органов как общее правило или правило для некоторых случаев. В Литве для рассмотрения жалоб в административном порядке созданы комиссии по административным делам с независимым статусом, что обеспечивает им большее доверие, чем доверие к вышестоящим органам. В большинстве стран бывшего СССР установлен трехмесячный либо месячный срок для обращения в суд по административным спорам, и месячный срок - в случае использования механизмов административного обжалования. В Украине предусмотрен наибольший - шестимесячный срок для обращения в административный суд за защитой своих прав (до середины 2010 г. этот срок составлял один год), а также месячный срок - для обращения в суд после использования механизма административного обжалования, по делам о публичной службе и в некоторых других случаях. Для отдельных категорий дел предусмотрены более длительные сроки. Так, в Эстонии требование о возмещении ущерба, причиненного административным органом в публичных правоотношениях, может быть подано в суд в течение 3 лет с даты, когда заявителю был причинен ущерб или когда заявитель узнал или должен был узнать о нем, но не позднее, чем через 10 лет после причинения ущерба. Срок обжалования административного акта, не доведенного до сведения заявителя, в Эстонии не ограничен во времени. Также не ограничен срок для обжалования в административный суд нормативных административных актов в Литве. По общему правилу, в странах бывшего СССР обращение в суд с иском (жалобой, заявлением) не приостанавливает действие административного акта или действия. Приостановить такой акт либо действие может суд по ходатайству заявителя либо по собственной инициативе. Хотя есть и исключения. Так, например, в Грузии принятие иска судом, как правило, автоматически приостанавливает действие обжалованного индивидуального административного акта, но по требованию стороны суд может отменить приостановление действия акта. Что касается такого института, как доказывание по административным делам, то в подавляющем большинстве стран бывшего СССР в той или иной формулировке закреплена презумпция вины административного органа - именно он несет бремя доказывания правомерности своей деятельности. Однако в разных странах рамки этой обязанности несколько отличаются и могут быть довольно узкими. Также суд в административных делах более активен, чем в обычном гражданском процессе, и вправе истребовать доказательства по своей инициативе. Хотя в некоторых странах эта роль присуща суду также в обычных гражданских делах (Туркменистан). Как показывает опыт, механизмы исполнения судебных решений по административным спорам являются одним из самых слабых звеньев в системе административной юстиции большинства стран бывшего СССР. Немногие государства могут похвастаться хорошей проработкой специальных правил исполнения судебных решений по административным спорам. В большинстве случаев просто устанавливается обязанность административного органа на протяжении одного месяца сообщить суду и истцу (заявителю) об исполнении судебного решения. Интересный опыт - в Украине на случай неисполнения решения суда или несообщения суду об исполнении решения с недавнего времени предусмотрен штраф, половина которого взыскивается в пользу бюджета, а половина - в пользу истца. Таким образом, этот штраф является своеобразной компенсацией для истца в связи с промедлением с исполнением судебного решения. А пеня, которая насчитывается за каждый день промедления, стимулирует орган быстрее исполнить решение суда. В завершении доклада господин Куйбида подчеркнул, что необходимым условием введения института административной юстиции является обеспечение реальной независимости судей этих судов и направленности их деятельности именно на защиту прав лиц, а не на обеспечение интересов государственных органов. Отвечая на вопросы, докладчик проинформировал участников круглого стола, что в Украине на местном уровне функционирует двухуровневая система судов, которые рассматривают административные споры, - местные общие суды, действующие на уровне городов и районов (рассматривают, прежде всего, дела против органов местного самоуправления и пенсионные споры), а также окружные специализированные административные суды (разрешающие споры с органами государственной власти). Это дало возможность сделать административную юстицию более доступной для населения и обеспечить больше гарантий независимости судей от местной власти. Докладчик также подчеркнул, что административные суды не налагают административные взыскания на граждан, поскольку это не является задачей административной юстиции. Доцент кафедры административного и финансового права Ташкентского государственного юридического института, представитель Узбекистанского отделения Евразийской академии административных наук, член Научно-методического совета Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан Леонид Хван очертил ключевые угрозы и риски, с которыми можно столкнуться при введении административной юстиции в странах Центральной Азии. По мнению докладчика, административная юстиция является очень важным правовым инструментом, но очень легко допустить его искажение и подорвать доверие к этому институту граждан и общества наших государств, превратив его в обычный карательный инструмент. Общественная среда может кардинально изменить реальное восприятие любого правового инструмента и повлиять на его применение. При отсутствии благоприятной почвы можно дискредитировать идею административной юстиции. Административная юстиция, имея правозащитные функции, постоянно сталкивается с тезисом, что государственная и правозащитная деятельность являются малосовместимыми вещами. У исполнительной власти и у гражданина разные представления о законности, справедливости, целесообразности принимаемых решений. Возможно, это и не вечный социальный конфликт, но он имеет место в обществе постсоветских государств. Почему мы говорим о необходимости введения административной юстиции и утверждаем о том, что она обязана иметь место в наших правовых системах? Мы сами понимаем, что этот инструмент позволит нам обеспечить как минимум три элемента прогресса с точки зрения социальной стабильности и исключения социального конфликта, с точки зрения правового государства и с точки зрения факта экономического прогресса. Для стран нашего региона характерно избыточное государственное управление. Это влияет на то, что у нас очень часто в конфликтах между гражданином и органом исполнительной власти имеет место широкое толкование должностными лицами административно-правовых норм, а система административного усмотрения практически не регулируется. Практически все нормотворческие и юрисдикционные компетенции дополняют друг друга и зачастую пересекаются. Так, если в Казахстане около 60 юрисдикционных органа, то в Узбекистане их 44. Все-таки уровень правосознания исполнительной власти достаточно сложен, для нее пока не характерны такие творческие элементы, как познание принципов конституционализма и духа законов. Даже наши суды стоят на позициях обычного юридического позитивизма, а это мало совместимо с идеями административной юстиции. Мы знаем, что везде действует принцип «государству виднее», то есть налицо соотношение традиционно сильной исполнительной власти и слабого гражданского общества, применение административных инструментов только с точки зрения государственного интереса, а более слабый в правовом и организационном смыслах субъект (гражданин или предприятие) остается в стороне. Наши правовые системы пока не способны предложить надлежащий эффективный юридический инструмент, и мы хотели бы надеяться, что судебный механизм (т.е. административная юстиция) позволит своевременно и эффективно разрешить проблемы между гражданином и исполнительной властью. То есть он будет компенсаторным механизмом в отношении споров, которые имеют место в связи с административным регулированием. Существуют и «традиционные» проблемы, которые могут дискредитировать институт становления административной юстиции, и на эти опасности нельзя закрывать глаза. У нас иногда по отношению к административной юстиции действует принцип «телега впереди коня». Мы должны учитывать, что это достаточно сложный и в теории, и с точки зрения правоприменения институт. Нельзя не помнить, что он будет существовать в среде той судебной системы, которую государство имеет. А что характерно для правосудия стран СНГ? Это вечная проблема независимости правосудия. Как только мы вводим административную юстицию, у нас появляется определенное обязательство перед гражданами нашей страны. Все мы знаем, какое существует доверие к судам в странах СНГ и какой уровень правосознания у населения. Не секрет, что в странах Центральной Азии что судья, что чиновник, что прокурор, что адвокат или сотрудник оперативных служб - это всегда человек не столько с юридическим знанием, сколько с хорошим политическим чутьем. Если у него этого чутья не будет, он не сможет работать на этой должности. Тогда зачем нам нужна эта административная юстиция? Мы должны поговорить о независимости как об элементе не просто статуса судьи, а правосудия. Если же мы создадим административную юстицию лишь как часть такого понимания правосудия, то мы получим еще один карательный институт, а значит, мы утратим последний кредит доверия населения. В таком случае предлагается вообще не вводить институт административной юстиции в странах СНГ. По поводу системности законодательного регулирования. Существуют как минимум три правовых условия введения административной юстиции в наших странах: мы должны иметь не просто законы об административных процедурах, об услугах публичного характера, - мы должны иметь законы, соответствующие пониманию сути правосудия. Следует определиться с понятием «административный акт», принципами административных процедур, а потом говорить о принятии административно-процедурного кодекса. Если у нас нет четкого понятия «публичная услуга», то это еще один пример того, что «телега впереди лошади». Есть вопросы, которые нужно решить до введения в странах Центральной Азии административной юстиции. Например, заслуживает внимания известная проблема дискреционных полномочий, проблема административного спора, проблема юридического лица в публичном праве. На Западе вопрос дискреционных полномочий был решен. Но это сложно имплементировать. Там можно вообще не иметь конституции, законодательства об административном производстве и т.п. Там другая ментальность. Утрируя, отмечу: там не норма регулирует. У нас иная ситуация - нам нужно все детализировать. Поэтому пока законодатель не пропишет, где доверить чиновнику, а где ему отказать в принятии так называемого решения по усмотрению, мы наплодим столько проблем, что никакой административный суд их не решит. В странах СНГ усмотрение полностью зависит от настроения чиновника. Если законодатель оставит многие вопросы на усмотрение чиновника, административный суд не справится с проблемами незаконных действий органов публичного управления. Он будет завален миллионами дел. Чиновники будут смеяться над судьями и скажут: вот видите, эти суды не надо было вводить. Вот этого нельзя допустить. Что такое судопроизводство по административным правонарушениям и что такое административно-юрисдикционное производство? Мы опять не можем решить для себя этот вопрос на уровне законодательной и исполнительной власти, по крайней мере, в Узбекистане. Или: во всех странах СНГ любое министерство является юридическим лицом. В странах, где административная юстиция давно функционирует и чей опыт мы пробуем имплементировать, министерство не является юридическим лицом. Здесь же и другие вопросы: кто является публичным органом, кто может принимать административные акты и т.д. И пока мы не изменим Гражданский кодекс, мы не имеем права принимать Административно-процессуальный кодекс. Мы не решили подобные вопросы на уровне доктрины, а уже собираемся принять кодекс. Доктрина должна была дать импульс для законодателя, а она отстает. Казахстану повезло, что эксперты Центра исследования правовой политики, ряд известных специалистов из Украины, создали определенный задел, который позволяет трансформировать взгляды местного экспертного сообщества и правоприменителя на доктринальном уровне, особенно в вопросе, что есть административно-юстиционный процесс, а что такое производство по делам об административных правонарушениях. Здесь на доктринальном уровне был дан значительный импульс, и законодатель Казахстана под его влиянием думает изменить свою позицию. Будет ли так же решаться вопрос в Узбекистане? Без доктрины административного правосудия мы рискуем наплодить массу противоречий и пробелов, с которыми судьи со временем могут и справиться, но такая ситуация - упрек научной доктрине! Руководитель Программы ГИЦ «Поддержка правовых и судебных реформ в странах Центральной Азии» в Казахстане и Таджикистане, судья г.Берлин, Йорг Пуделька в своем докладе остановился на соотношении понятий административной процедуры и административного процесса - их основных общих чертах и главных отличиях. Так, общими чертами обеих понятий являются следующие: 1. В публично-правовых спорах почти всегда гражданин начинает административную процедуру или процесс с заявления или с иска. Суды в Германии и большинстве стран Европы никогда не могут сами возбудить дело, тем более административное. То есть всегда должно быть обращение. Но есть и исключения: например, если кто-то без разрешения построит дом, административный орган может возбудить дело. 2. И в административной процедуре, и в административном процессе можно привлекать третьих лиц. Это важно, когда решение может распространять действие и на третьих лиц. Если мне выделили участок для строительства высокого дома, а соседи живут в одноэтажном доме, то они должны быть привлечены к процедуре и к процессу по поводу решения о выделении участка и строительстве многоэтажного дома, ведь оно может негативно отразиться на их правах и интересах. 3. В Германии нет обязательного представительства. И в административной процедуре, и в административном процессе нет обязанности иметь адвоката. Это хорошо с точки зрения доступности. Только в судах высших инстанций адвокат присутствует в обязательном порядке. 4. В Германии существует возможность проверки административного решения не только в административном суде, но и в административных органах. Там, как правило, сначала надо проверить решение в вышестоящем органе перед обращением в суд. Это уменьшает нагрузку в судах. И, с другой стороны, это тоже хорошо, потому что из-за принципа правового государства, к которому относится разделение властей, суды не могут проверить целесообразность административного решения, они могут проверить только правомерность. Но сами административные органы могут проверить и одно, и другое. Поэтому это дополнительная правовая защита. 5. В Германии и большинстве стран Европы вступившие в законную силу решения не полежат обжалованию. После истечения строка подачи иска, несмотря на правомерность или неправомерность, оно обжалованию не полежит - ни в порядке административной процедуры, ни в административном процессе.
Несмотря на сходство административной процедуры и административного процесса, между ними есть отличия, хотя и не такие весомые, как сходство: 1. Судебный процесс более формализованный. В административной процедуре можно свободно общаться с административным органом - письменно, по телефону, факсу, электронной почте. Там обычно нет определения, как надо обращаться, хотя есть и исключения (например, в случае с получением разрешения на строительство). В суде это более официально и формализовано. 2. Разным является и объем проверки - суд может проверить исключительно правомерность, но, в отличие от административного органа, он не может сам принимать административное решение, а также проверить целесообразность. 3. Судьи независимы - никто не может им говорить, как им решить спор. Судья может ссылаться на решения Верховного суда, но может и не согласиться, обосновав свою позицию. За это нет никакой ответственности. Это даже может положительно повлиять на карьеру судьи, и Верховный суд может изменить свою позицию. Но в административных органах другая картина: это чиновники, у которых есть начальники. Они должны решать, как им говорят. Если они не выполняют указаний начальника, предусматривается ответственность. Существенные сходства между административной процедурой и административным процессом подтолкнули докладчика к выводу, что вместе с проектом Административно-процессуального кодекса, который пересматривается в Казахстане, следует одновременно думать и о новом законе об административных процедурах. Хороший проект новой редакции этого закона разработан в Институте законодательства. Это может быть очень целесообразно и для других стран региона. Директор программ «Верховенство права» Международного фонда «Возрождение» (Украина) Роман Романов в своем выступлении привлек внимание участников круглого стола к некоторым урокам создания административной юстиции, следующим из опыта Украины. По его мнению, важно понимать тот момент, когда начинается сама реформа и кто ее инициирует и продвигает. В Украине до сегодняшнего дня не принят новый уголовный процессуальный кодекс. Но иные процессуальные кодексы были разработаны. В 2004 г. завершалась работа над Гражданским процессуальным кодексом, в котором существенно пересмотрены те подходы, которые существовали в советский период. Именно в этот момент возникло четкое понимание, что правовая природа публично-правовых споров несколько иная, чем гражданских споров, что есть особенности, которые не могут быть урегулированы в рамках закона о гражданском судопроизводстве. Это понимание привело к разработке отдельного процессуального документа. Трудно сказать, сколько диссертаций нужно, чтобы у законодателя появилось некое понимание доктрины. Целесообразно к разработке доктрины привлечь все общество. Это тот урок, который мы пытаемся проходить в становлении административной юстиции. Многие привлеченные специалисты начали намного глубже понимать суть публично-правовых споров. Административная юстиция - это способ судебного контроля публичной администрации. Сложно говорить о контроле действий администрации, если они процедурно не регламентированы. В административном судопроизводстве действует презумпция вины органа власти. Ведь изначально это спор, где есть два неравных субъекта. Эта презумпция влечет за собой то, что именно орган власти должен доказывать, что он действовал в рамках полномочий и способом, предусмотренным законом. Чтобы он это мог доказать в суде, должны быть регламентированы также процедуры. Что касается институционального закрепления, то нужно понимать, какие органы будут рассматривать те или иные споры. Мы пошли путем создания отдельных судов административной юстиции. Процесс был очень нелегким. В рамках большой страны административную юстицию нужно максимально приблизить к гражданам, чтобы правосудие было доступным. В нашей модели сейчас существует сочетание административных судов и общих судов, которые также рассматривают часть дел по первой инстанции в рамках административного процесса. Это не идеальный вариант, но это компромисс, который приближает административную юстицию к гражданам. Уточнение и четкое размежевание юрисдикции является задачей, которую нужно решить при создании административной юстиции. Этот путь был нелегким, и он пока не пройден. Был привлечен Конституционный Суд, это существенный вопрос и к законодателю. Очень большой минус, когда институциональные изменения происходят непредсказуемо. У нас только в этом году несколько раз поменялась юрисдикция по социальным спорам. Можете себе представить, какая реакция на это была среди наименее защищенных категорий населения. Движущей силой реформы могут стать судьи, ведь как раз судебная власть заинтересована усилить статус в обществе, чтобы административный произвол был ограничен именно через процедуры в рамках судебной власти. Для многих стран, которые находятся на пути развития, это крайне важная система отношений, поскольку она усиливает и возможность для экономического развития страны. Доверие инвесторов и возможность предсказуемого ведения экономической деятельности зависит от того, насколько действенными являются механизмы административной юстиции. Начальник отдела конституционного и административного права Института законодательства Министерства юстиции Республики Казахстан Алмат Габбасов представил вниманию участников круглого стола свои размышления о границах административного усмотрения в правовом государстве. По его мнению, обязательными признаками полноценной системы административной юстиции являются три группы условий: 1) организационные (наличие специальных органов в виде отдельных административных судов либо специализация судей в рамках судов общей юрисдикции); 2) формальные (наличие процессуального порядка рассмотрения публично-правовых споров - Административно-процессуального кодекса) и 3) содержательно-материальные (наличие минимальных правовых стандартов административной процедуры, позволяющих судам эффективно контролировать исполнительную власть). Доклад г-на Габбасова был посвящен именно третьей группе условий. Если процедуры деятельности государственных органов не урегулированы или положения закрепленные в законодательстве об административной процедуре не будут отвечать требованиям надлежащей процедуры, то вынесенное решение государственным органом или непринятие решения формально почти всегда может считаться законным. В таком случае деятельность административных органов будет малоэффективной. Для государственных органов действует принцип: «разрешено то, что разрешено». При этом деятельность этих органов может быть в двух формах - исполнение закона и деятельность по усмотрению. В первом случае вопроса не возникает, так как деятельность органа полностью должна соответствовать предписаниям закона - решения и действия, противоречащие закону, будут признаны незаконными. Не столь однозначно законодательство регулирует деятельность органов по усмотрению. Детальное регулирование такой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно. Возникают две правовые ситуации: закон либо предусматривает альтернативу, либо не закрепляет способ действий. В таких случаях у частного лица не возникает права требования определенного действия от органа. Национальное законодательство административное усмотрение обозначает словами «может», «имеет право» и другими. Дискреционные полномочия рассматриваются в качестве коррупциогенного фактора. Но ошибочно рассматривать это исключительно как негативное явление. В качестве примера докладчик привел право на мирные собрания. В законе установлено, что местные органы в интересах общественной безопасности и в других, определенных законом случаях, могут предложить организаторам мирного собрания иное место или время проведения мероприятия. В законе органы внутренних дел имеют право ограничивать доступ на отдельные участки во время проведения мирного мероприятия. То есть чиновник имеет право выбирать: действовать или не действовать. При этом законодательно закреплена возможность действовать по усмотрению, но при этом следует принимать во внимание границы таких действий. Такими границами являются два принципа: принцип пропорциональности (соразмерности) и запрещение произвола. По первому принципу деятельность государственных органов должна быть направлена на установленные Конституцией и законами цели. Издержки, ограничения не должны превышать тот положительный эффект, который они призваны принести. Так, в приведенном примере, устанавливая ограничения по месту и времени проведения мероприятия, чиновник должен учитывать две цели одновременно: не только обеспечить общественную безопасность, но и помочь осуществить право граждан на свободное волеизъявление. При судебном разрешении действия чиновника будут признаны законными только в том случае, если эти две цели максимально учтены.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |