|
|
|
О некоторых спорных положениях нового Закона «О недрах и недропользовании»
Е. Сексембаева, старший юрист международной юридической фирмы Чадборн энд Парк, кандидат юридических наук
IX международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 22 апреля 2011 г.)
Как неоднократно отмечалось ранее в публикациях и при обсуждении проекта нового Закона «О недрах и недропользовании» (далее - новый Закон), продолжает оставаться спорной идея объединения Закона о недрах и недропользовании и Закона о нефти в единый закон. Нельзя однозначно ответить на вопрос о том, является ли такое объединение законов более оправданным. С одной стороны, объединение двух законов позволило решить проблему с положениями, которые дублировались в этих двух законах. С другой стороны, нельзя не согласиться с мнением правоведов о том, что учитывая специфику нефти как одного из важнейших полезных ископаемых и потребность в нефти как источнике ценного сырья в целом для человечества, а для экономики Казахстана - в особенности, наличие отдельного закона о нефти является вполне оправданным, поскольку именно наличие законодательной базы предопределяет достижение целей разумного и эффективного использования нефти. Мнение юристов, выступающих за объединенный закон, основано на том, что замена двух законов одним законом в большей степени соответствует требованиям настоящего времени. Не думается, что перенос статей, посвященных правовому регулированию нефти, из отдельного закона и включение их в качестве нескольких глав в новый Закон, может рассматриваться как отражающее современные реалии. В ходе презентации и обсуждения проекта нового Закона отмечалось, что цель закона - систематизация и совершенствование законодательства, устранение имеющихся в нем пробелов, обеспечение принципа прямого действия закона с минимизацией количества бланкетных, отсылочных норм. В новом Законе действительно сведены воедино нормы различных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы недропользования. Хотя попытка устранить пробелы, имеющиеся в ранее действовавшем законе, привела к тому, что с принятием нового Закона возникли новые пробелы. Так, включение в новый Закон многих норм из подзаконных актов стало несомненным достоинством и преимуществом нового Закона. Именно это позволило назвать новый Закон законом прямого действия, более детально регулирующим значительное число вопросов недропользования. Это касается и норм, предусмотренных ранее Правилами предоставления права недропользования, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан № 108 от 21 января 2000 г. (далее - Правила). В новый Закон, в частности, включены нормы Правил, регулирующие порядок подготовки, согласования, заключения и регистрации контракта на недропользование, включая нормы о порядке регистрации изменений и дополнений к нему. Однако пробелом в новом Законе является отсутствие в нем норм, предусматривающих порядок внесения изменений и дополнений в контракт на недропользование, которые, между прочим, были предусмотрены Правилами. Безусловно, наибольший интерес в новом Законе вызывают статьи, посвященные контрактам на недропользование. Ст. 1 нового Закона закрепляет в пункте 38 понятие контракта на недропользование как договора между компетентным органом или уполномоченным органом по изучению и использованию недр или соответствующим местным исполнительным органом в соответствии с компетенцией, установленной законодательством Республики Казахстан, и физическим и (или) юридическим лицом на проведение разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи полезных ископаемых либо строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, либо на государственное геологическое изучение недр. В отличие от понятия контракта на недропользование, закрепленного в ранее действовавшем законе, в новом Законе обозначены контракты на недропользование, заключаемые не только компетентным органом, но и уполномоченным органом по изучению и использованию недр или соответствующим местным исполнительным органом, а также содержится указание на контракты на государственное геологическое изучение недр. Новый Закон устанавливает виды контрактов и подробно излагает перечень вопросов, которые должны быть отражены в контракте, как это предусмотрено в ст. 61 нового Закона. Вместе с тем, следует разделить обоснованное разочарование юристов-правоведов, которые с принятием нового закона связывали введение норм, отражающих или указывающих на специфические признаки и природу контрактов на недропользование. Ведь положения об условиях контракта, также как и положения о видах контрактов нам известны из ранее принятых нормативных актов. Одной из наиболее спорных норм нового Закона является норма ст. 73, предусматривающей право компетентного органа во внесудебном порядке возобновить действие ранее прекращенного по его же инициативе контракта на недропользование путем принятия решения о возобновлении действия контракта и отмене ранее принятого решения о прекращении действия контракта по инициативе компетентного органа в следующих случаях: 1) установления факта принятия решения о прекращении действия контракта на основании недостоверных данных, в том числе если на дату принятия решения о прекращении действия контракта у недропользователя по уважительным причинам отсутствовали документы, подтверждающие выполнение контрактных обязательств; 2) установления и подтверждения не зависящих от воли недропользователя причин неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств по контракту. Эта норма имеет своей целью усиление контрольно-властных полномочий государства и ослабление позиции недропользователя. Кроме того, в основе данной нормы заложен неприемлемый принцип зависимости решения о возобновлении действия контракта от позиции отдельных должностных лиц, которым предоставлено право устанавливать факты, подтверждать причины, проверять достоверность данных, уважительность причин и т.д. Вызывают интерес нормы Закона, посвященные проектным документам, под которыми согласно ст. 1 Закона понимаются «документы, обосновывающие и устанавливающие технические условия и технологические показатели поиска, оценки и разработки месторождений полезных ископаемых с учетом требований экологической, санитарно-эпидемиологической и промышленной безопасности, включая технико-экономические показатели и оценку экономической целесообразности реализации проекта с обязательным учетом возможностей и предложений казахстанских производителей товаров, работ и услуг». Специальной нормы, прямо устанавливающей обязанность недропользователя по исполнению и соблюдению положений, содержащихся в проектной документации, новый Закон не содержит. Однако особенное значение проектных документов для недропользователя среди других документов, связанных с операциями по недропользованию, вытекает из смысла и содержания соответствующих норм нового Закона. Так, пунктом 2 ст. 62 нового Закона предусмотрено, что основой проекта контракта на недропользование являются следующие документы: (1) модельный контракт; (2) протокол прямых переговоров или конкурсное предложение победителя; (3) рабочая программа, составленная в свою очередь на основании разработанных и утвержденных в установленном порядке проектных документов. В пункте 1 ст. 68 подчеркнуто, что контракт на недропользование заключается после окончательного согласования с компетентным органом условий контракта, рабочей программы на основании утвержденных в установленном порядке проектных документов, а также получения результатов обязательных экспертиз. Обязанность недропользователя соблюдать положения, предусмотренные в проектных документах, косвенно вытекает из смысла пункта 3 ст. 72, устанавливающей право компетентного органа в одностороннем порядке досрочно прекратить действие контракта при не устранении недропользователем в указанный в уведомлении компетентного органа срок более двух нарушений обязательств, установленных контрактом на недропользование либо проектными документами. Согласно ранее действовавшему закону о недрах к документам, устанавливающим обязательства недропользователя, относились контракт на недропользование и рабочая программа. По новому Закону к числу таких документов отнесены также и проектные документы. Более того, рабочая программа разрабатывается на основе проектных документов, поскольку, как закреплено в пункте 4 ст. 62 нового Закона, проект контракта и рабочая программа направляются на согласование в компетентный орган или местный исполнительный орган не ранее утверждения в установленном порядке проектных документов. Пунктом 1 ст. 63 также предусмотрено, что рабочая программа, являющаяся обязательной частью (приложением) контракта, составляется на основе разработанных и утвержденных в установленном порядке проектных документов. Окончательное согласование проекта контракта и рабочей программы компетентным органом или соответствующим местным исполнительным органом также не обходится без всех утвержденных проектных документов (пункт 5 ст. 62). Соответственно, пунктом 9 ст. 66 предусмотрено, что утвержденные проектные документы на проведение работ по добыче являются основанием для составления и заключения контракта на добычу. Новый статус проектных документов прочитывается из пункта 2 ст. 63 нового Закона, устанавливающей, что при изменении показателей проектных документов, в результате которого изменяются показатели рабочей программы, в рабочую программу должны быть внесены соответствующие изменения, что в свою очередь требует подписания дополнительного соглашения к контракту на недропользование. А пунктом 10 ст. 66 запрещается проведение работ по добыче без утвержденных в установленном порядке проектных документов на проведение работ по добыче, а также в нарушение требований таких проектных документов. Спорными являются критические высказывания по поводу введения проектных документов и отмены годовой рабочей программы. Ссылка на проектные документы содержалась и в ранее действовавшем законе о недрах, также, как и в других нормативно-правовых актах по вопросам недропользования. Положения нового Закона о том, что разработка и утверждение контрактов должны осуществляться на основе проектных документов являются вполне оправданными, так как с введением данной нормы устраняется возникающее на практике несоответствие показателей контракта, рабочей программы и проектных документов. В соответствии с новым Законом требование о выполнении проектных документов является одновременно и требованием к выполнению контракта на недропользование. В свете законодательного введения требований к проектным документам еще одна норма Закона заслуживает быть отмеченной среди спорных норм. Это норма, закрепленная пунктом 2 ст. 129 нового Закона. Согласно этому пункту «недропользователи, подписавшие контракты на недропользование с компетентным органом в условиях отсутствия проектных документов, обязаны обеспечить их разработку и утверждение в установленном порядке в срок, не превышающий двенадцати месяцев со дня введения в действие настоящего Закона, и не позднее восемнадцати месяцев со дня введения в действие настоящего Закона представить на согласование в уполномоченный орган по изучению и использованию недр рабочие программы к контрактам на разведку и добычу на основании проектных документов». Формулировка этой статьи вызывает обоснованные вопросы. Непонятен смысл формулировки «в условиях отсутствия проектных документов». Имеются ли в виду случаи, когда у недропользователя по какой-то причине не составлена проектная документация, или когда проектная документация была составлена, но утверждена после подписания контракта. Требует прояснения еще один вопрос в связи с данной нормой: применяется ли данная норма к недропользователям, заключившим контракты до или после принятия Закона, или применяется одинаково и к тем и другим. Аналогичные вопросы могут возникать и в связи с требованием, закрепленным ст. 129 в отношении представления рабочей программы. Пункт 4 ст. 129, предусматривающей, что контракты, заключенные до введения в действие нового Закона, сохраняют свое действие, также не вносит ясность в понимание требований пункта 2 ст. 129. В новом Законе есть и другие положения, спорный характер которых вызван их нечеткой формулировкой. К ним относится ряд положений нового Закона, требующих ответа на вопрос, связана ли с недропользованием «основная деятельность юридического лица». Например, согласно пункту 23 ст. 1 нового Закона к объектам, связанным с правом недропользования, относятся «доли участия (пакеты акций) в юридическом лице, обладающем правом недропользования, а также в юридическом лице, которое имеет возможность прямо и (или) косвенно определять решения и (или) оказывать влияние на принимаемые таким недропользователем решения, если у данного юридического лица основная деятельность связана с недропользованием в Республике Казахстан». Однако новый Закон не предусматривает положений, определяющих основную деятельность юридического лица. Следует указать также на вопросы, возникающие в связи с нормой ст. 74 нового Закона, перечисляющей основания признания контракта недействительным. В пункте 4 данной статьи есть ссылка на «иные основания» признания контракта недействительным. Действие этой нормы в определенной степени ограничено тем, что речь идет об иных основаниях, предусмотренных законами Республики Казахстан. Однако, даже с этой оговоркой данное положение закона не устанавливает исчерпывающий перечень закрепленных законом оснований для признания контракта недействительным. А отсутствие исчерпывающих оснований, как правило, создает возможность для расширительного применения положений закона. Хотелось бы обратить внимание на пункт 14 ст. 36 нового Закона, закрепляющей, что сделки о передаче права недропользования, объектов, связанных с правом недропользования, совершенные без разрешения компетентного органа или местного исполнительного органа, недействительны с момента их заключения. Как правило, с целью получения разрешения на передачу права недропользования недропользователь заключает/совершает договор с отлагательным условием. Каким образом соотносится положение пункта 14 ст. 36 нового Закона с пунктом 1 ст. 150 Гражданского кодекса Республики Казахстан, согласно которой «сделка считается совершенной под отлагательным условием, если стороны поставили возникновение прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет»? Из смысла пункта 14 ст. 36 нового Закона договор передачи права недропользования, совершенный под отлагательным условием, под которым подразумевается получение разрешения компетентного органа, является недействительным с момента заключения. Это означает, что для получения разрешения компетентного органа недропользователь не может представить договор с отлагательным условием. Альтернативой является заключение предварительного договора, содержащего обязательства сторон о подписании основного договора после получения разрешения на передачу права недропользования. Однако такая ситуация создает серьезные риски, ведь практика свидетельствует о том, что заключение предварительного договора может привести к отказу одной из сторон от заключения основного договора.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |