Государственное регулирование недропользования в Казахстане в новых условиях (Б.С.Ужкенов, Председатель Комитета геологии и недропользования Министерства индустрии и новых технологий РК)

IХ Международная Атырауская правовая конференция

22 апреля 2011 г. Атырау состоялась IХ Международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан». Организаторами ее стали Казахстанская Ассоциация юристов нефтегазовой отрасли (KPLA) совместно с СП «Тенгизшевройл». На конференции рассматривались плюсы и минусы, связанные с новым Законом Республики Казахстан «О недрах и недропользовании», а также вопросы урегулирования споров, вытекающих из контрактов на недропользование: отечественный опыт и зарубежная практика. Данный вопрос обсуждался совместно с Арбитражным Институтом Торговой Палаты г. Стокгольма).

В работе конференции приняли участие ведущие отечественные и зарубежные юристы.

Предлагаем Вашему вниманию ключевые выступления участников конференции.

Б.С.Ужкенов

Председатель

Комитета геологии и недропользования

Министерства индустрии

и новых технологий РК

Сессия I

Новый Закон Республики Казахстан

«О недрах и недропользовании»: плюсы и минусы

Государственное регулирование недропользования

в Казахстане в новых условиях

Докладчик считает, что основная задача законодательства - это подойти еще ближе к пониманию, что именно учет взаимных интересов государства и инвесторов в сфере недропользования обеспечит долгосрочное и эффективное развитие всей отрасли.

В современных условиях развития мировой экономики перед Казахстаном стоит непростая задача сформировать экономическую политику, позволяющую максимально эффективно использовать недра, являющиеся достоянием всего казахстанского народа. Основой для реализации данной задачи является совершенствование законодательства.

Если на заре нашей независимости приходилось зачастую полагаться на опыт первых крупных инвесторов в юридических составляющих договорных отношений, то сегодня Компетентный орган в сфере недропользования самостоятельно проводит работу по эффективному обеспечению государственных интересов в данной сфере. Государство наряду с задачами по обеспечению стабильности заключенных контрактов, сохранения привлекательного инвестиционного климат всецело выполняет функции регулятора отношений в целях соблюдения национальных интересов и прав инвесторов. Начальным этапом развития законодательства в области недропользования стало принятие в 1992 году «Кодекса Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья». Кодекс впервые установил, что предоставление недр в пользование осуществляется специальным разрешением в виде Лицензии, а документом, дающим право осуществлять добычу полезного ископаемого, является акт горного отвода. Следующим этапом в развитии законодательства стал Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, от 27 января 1996 года «О недрах и недропользовании», далее в 2005 году переименованный в Закон РК «О недрах и недропользовании», которым были определены основные принципы правового регулирования отношений по недропользованию, порядок предоставления права на недропользование, компетенция Правительства Республики Казахстан, функции Компетентного органа и местных исполнительных органов, виды контрактов, условия прекращения и приостановления действий контракта, требования по использованию недр, окружающей среды и безопасности населения и персонала, учет состояния государственного фонда недр. В настоящее время 24 июня 2010 года принят новый Закон «О недрах и недропользовании». Данным Законом поставлен на утрату силы одноименный закон и закон «О нефти». Не секрет, что принятый Закон является одним из наиболее важных и наиболее спорных законодательных актов Казахстана, представляя собой, по сути, «сырьевую конституцию» нашего государства.

Не касаясь анализа данного объемного документа, предлагаю Вашему вниманию наиболее концептуальные его моменты.

Целью принятия Закона являются:

1. Совершенствование и систематизация законодательства о недропользовании, устранение имеющихся в нем пробелов, а также обеспечение принципа прямого действия Закона о недрах с минимизацией количества бланкетных норм, т.е. норм, предоставляющие государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты и т.п.;

2. Защита интересов государства, как собственника недр, так и интересов недропользователей. Это достигается путем установления более прозрачной и ускоренной процедуры проведения конкурсов на предоставления права недропользования, устранения излишних разрешительных документов и существующих пробелов в процедурах реализации приоритетного права государства, а также установления норм обеспечивающих действенный мониторинг и контроль за выполнение обязательств определенных контрактом.

Закон объединил в себе не только общие вопросы недропользования, но и особенности проведения нефтяных операций, которые ранее регулировались Законом «О нефти». Проведенный анализ показал, что из 59 статей Закона «О нефти» - 42 содержат в себе бланкетные нормы. Кроме того, необходимо учитывать, что порядок предоставления права недропользования является единым, независимо от того, на какой вид полезных ископаемых оно предоставляется. Очевидно, что такой порядок должен регламентироваться одним законодательным актом в целях недопущения дублирования норм права.

Законом не предусматривается заключение контрактов на совмещенную разведку и добычу полезных ископаемых. Дело в том, что в условиях совмещения в одном контракте операций по разведке и добыче в момент заключения контракта невозможно объективно спланировать предстоящие работы, конкретные сроки их проведения и финансовые затраты. В результате, при выставлении участков недр на конкурс на условиях совмещенной разведки и добычи не возможно определить четкие критерии предоставления права недропользования, и конкурсная комиссия при выборе победителя, как правило, основывается на нереальных показателях закладываемых в конкурсном предложении, на которых в последствии составляется Рабочая программа и Контракт. Однако для месторождений имеющих стратегическое значение или сложное геологическое строение по решению Правительства РК предусматривается заключение совмещенных контрактов на недропользование.

Соответствующее постановление Правительства РК об утверждении Перечня участков недр, месторождений, имеющих стратегическое значение, находится в стадии подготовки к утверждению.

При этом с исключением совмещенной разведки и добычи в Законе довольно четко урегулированы вопросы перехода от этапа разведки к этапу добычи. В этом случае лицу, обнаружившему и оценившему месторождение на основании контракта на разведку, будет предоставлено исключительное право на заключение контракта на добычу без проведения конкурса. Учитывая стремительное развитие технических средств, современные и высокоточные методы поисков, которые позволяют обеспечить комплексное изучение недр с охватом всей территории предоставленного в пользование участка недр (блока) законом срок разведки на поисковые работы ограничен 6-тью годами без продления два по два года как в ранее действующем Законе, но для оценки обнаружения период разведки может быть продлен на срок необходимый, на его оценку, обязательным условием такого продления будет являться подтверждение обнаружения государственной экспертизой недр. Данные новшества в законодательстве о недрах позволят ускорить проведение поисковых и оценочных работ и ввести объект в разработку. Учитывая специфику проведения операций на море, срок действия контракта на разведку - поисковые работы может быть продлен на два года при условии обращения недропользователя в Компетентный орган за шесть месяцев до окончания срока действия контракта с обоснованием причин такого продления.

Для упрощения процедуры предоставления недр в пользование Законом предусмотрено:

1. Процедура предоставления права недропользования как на основе конкурса, так и на основе прямых переговоров. При этом определяющие критерии отбора победителя конкурса сокращены до двух:

а) размер подписного бонуса;

б) размер отчислений в местный бюджет на социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры.

Указанные новшества введены в целях обеспечения прозрачности подведения итогов конкурса - всего по двум критериям.

Введены изменения по выплате заявленного подписного бонуса, 50% которого будет выплачиваться после подведения итогов конкурса и 50% после подписания контракта, что позволит исключить участие в конкурсе заведомо несостоятельных участников.

2. В связи с необходимостью определения исчерпывающего перечня документов, устанавливающих правовое регулирование отношений, связанных с недрами и недропользованием Законом пересмотрена процедура заключения контракта. В новой редакции предусматривается, что победитель конкурса до заключения контракта на разведку или добычу должен разработать и утвердить проектные документы на поисковые или добычные работы, при обнаружении месторождения будет составляться проект оценочных работ. Проектные документы на добычу должны содержать: проект промышленной разработки, технологическую схему и технико-экономическое обоснование. На основании показателях заложенных в Проектных документах будут разрабатываться Контракт и Рабочая программа, которые согласовываются в заинтересованных государственных органах, при этом число обязательных экспертиз сокращено с семи до трех - правовой, экологической и экономической.

Для заключения контракта на недропользования Правительством приняты постановления об утверждении Правил предоставления права недропользования, а также Модельные контракты для операций по недропользованию - разведка и добыча.

Законом устанавливается четкая поэтапная процедура заключения контракта на недропользование, также установлены предельные сроки для этих процедур. В частности, общий срок для заключения контракта с учетом разработки и утверждения проектных документов на разведку составит 18 месяцев, а на добычу - 24 месяца с даты объявления итогов конкурса.

Таким образом, основой проведения операций по недропользованию будут являться Проектные документы и неукоснительное соблюдение принятых в них решений. Проектные документы будут утверждаться коллегиальным органом - Центральной комиссией по разведке и разработке создаваемой при Компетентном органе состоящей из представителей заинтересованных государственных органов.

На сегодняшний день приняты нормативные правовые акты, регламентирующие организацию деятельности ЦКР по углеводородному сырью и твердым полезным ископаемым. При этом по углеводородному сырью ЦКР действует при Министерстве нефти и газа, а по твердым полезным ископаемым при Министерстве индустрии и новых технологий.

Проведение нефтяных операций без проектных документов, а также в нарушение требований проектных документов законом запрещается. Запрещается осуществлять работы, связанные с промышленной разработкой, без проведения мониторинга за состоянием недр и контроля за разработкой месторождения.

Помимо этого упразднены годовые рабочие программы. Предпосылкой упразднения явилось то, что Годовая программа работ полностью дублирует проектные решения, и с целью минимизации излишних разрешительных документов.

Законом не предусматривается деления контрактов на недропользование на СРП, концессионные, сервисные и смешанные. Прежде всего, отмена на будущее время СРП уже состоялась в связи с принятием нового Налогового кодекса. Что касается остальных видов соглашений, то наше законодательство не устанавливает каких-либо специфических черт отдельных видов контрактов на недропользование и особенностей их заключения. Без этого соответствующая классификация не имеет практического значения, поскольку, в действительности, она просто не используется, и такой вид контрактов, как, например, сервисный в чистом виде не встречается. Таким образом, после упразднения деления контрактов на концессионные, сервисные и смешанные введена классификация по признаку операций, на проведение которых предоставляется контракт. А именно: контракт на добычу, контракт на разведку и контракт на строительство или эксплуатацию подземных сооружений не связанных с разведкой или добычей.

Законом определен порядок отчуждения права недропользования, а также долей участия и пакетов акций в юридических лицах, обладающих правом недропользования, устранены пробелы в процедуре выдачи разрешений на отчуждение права недропользования. В результате, будут урегулированы вопросы обращения взыскания на право недропользования и доли участия (пакеты акций) в компаниях-недропользователях, залога таких объектов, отчуждения права недропользования в процессе реорганизации юридических лиц и многие другие. При этом стоит отметить, что компетентный орган, выдавая разрешение или отказывая в его выдаче, будет руководствоваться соответствующим предложением специального консультативно-совещательного органа - Экспертной комиссии по вопросам недропользования.

Немаловажной задачей Закона является регламентирование утилизации попутного нефтяного газа. Попутный газ, Законом определен как собственность государства, если иное не установлено контрактом.

Также введено понятие «технологически неизбежное сжигание газа» как сжигание газа при технологических процессах переработки газа в связи с отсутствием технической возможности осуществления таких операций без сжигания газа, дано понятие «сжигание в факелах попутного или природного газа».

При разработке Закона были рассмотрены все случаи, при которых сжигание газа неизбежно, в связи с чем, статьей 85 запрещается сжигание в факелах попутного или природного газа, за исключением случаев:

1) угрозы или возникновения аварийных ситуаций, угрозы жизни персоналу или здоровью населения и окружающей среде;

2) при испытании объектов скважин, пробной эксплуатации месторождения;

3) при технологически неизбежном сжигании газа при: пуско-наладке технологического оборудования; эксплуатации технологического оборудования; техническом обслуживании и ремонтных работах технологического оборудования.

Теперь разрешение на сжигание в факелах попутного и (или) природного газа для вышеуказанных случаев будет выдаваться Министерством нефти и газа по согласованию с уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, промышленной безопасности, по изучению и использованию недр. Данный порядок регламентируется постановлением Правительства РК об утверждении Правил выдачи разрешения на сжигание попутного или природного газа.

Также статьей 86 Закона запрещается промышленная разработка нефтегазовых месторождений без переработки и (или) утилизации попутного и (или) природного газа. В обязательном порядке проектная документация по промышленной разработке углеводородного месторождения должна содержать раздел по переработке (утилизации) попутного газа. В целях достижения рационального использования попутного газа как важного стратегического ресурса государства, недропользователи, осуществляющие добычу углеводородного сырья, могут совместно с уполномоченным органом в области нефти и газа осуществлять реализацию проектов по использованию попутного газа.

Следующее новое положение Закона также касается вопросов обеспечения экономической безопасности государства и противодействия коррупции. Оно заключается в установлении на уровне Закона детальной процедуры реализации приоритетного права государства по приобретению права недропользования (его части), долей участия, пакетов акций. В качестве конечных приобретателей таких объектов установлены Национальный управляющий холдинг либо национальная компания, либо уполномоченный государственный орган (Госкомимущество). Решения будут приниматься на основе предложений специального консультативно-совещательного органа - Межведомственной комиссии по вопросам осуществления приоритетного права государства.

В целях учета интересов государства в области казахстанского содержания закупаемых недропользователями товаров, работ и услуг в Законе установлена поэтапная процедура обеспечения казахстанского содержания. Определены конкретные государственные органы, контролирующие закупки и механизм их взаимодействия между собой, установлены компетенции государственных органов по разработке методики необходимого количества казахстанского содержания, которые планируются к принятию в виде постановления Правительства, предложен унифицированный понятийный аппарат. При этом принципиальной особенностью правового регулирования по данному вопросу является установление размера казахстанского содержания по каждому конкретному контракту путем его определения в самом контракте, а также применение к недропользователю мер ответственности за невыполнение соответствующих требований.

В целях оказания информационно-маркетинговой поддержки отечественным производителям о потребностях в товарах, работах и услугах на сервисном рынке недропользования действует АО «Казахстанское контрактное агентство», которое ведет Информационную систему «Реестр товаров, работ и услуг используемых при проведении операций по недропользованию и их производителей».

В Законе рассмотрены особенности нового регулирования процедуры принудительного прекращения контрактов на недропользование. Так, досрочное прекращение контракта по инициативе компетентного органа будет производиться в следующих случаях:

двукратное нарушение условий контракта в случае их не устранения после получения недропользователем уведомления от компетентного органа;

несоблюдение недропользователями приоритетного права государства;

изменение экономических интересов Республики Казахстан, влекущее угрозу национальной безопасности, при условии невозможности достижения соглашения с недропользователем.

При досрочном прекращении компетентным органом действия контракта Законом предусмотрено, что национальная компания может принять в доверительное управление контрактную территорию. Сооружения и оборудование, обеспечивающие непрерывность технологического процесса и промышленную безопасность, должны быть переданы бывшим недропользователем во временное владение и пользование национальной компании на срок до передачи имущества новому недропользователю.

Однако, учитывая интересы недропользователей, предусмотрена внесудебная процедура возобновления действия контракта в случаях, если: решение о прекращении контракта было принято на основе недостоверных данных, а также обстоятельства, повлекшие нарушение контрактных условий, не зависели от недропользователя. В целях противодействия коррупции учреждены ряд комиссий в сфере недропользования и определена четкая регламентация в Законе их полномочий. Смысл создания таких консультативно-совещательных органов заключается в том, чтобы решения по специфическим вопросам в сфере недропользования принимались не только на основе единоличного мнения государственного органа, а строились на предложениях, формируемых коллегиальными органами, в состав которых входят представители различных государственных органов, являющиеся специалистами по вопросам, которые отнесены к сфере деятельности той или иной комиссии.

В целом в реализацию Закона разработано 63 нормативных правовых актов регулирующие отношения при использовании геологической информации находящейся в государственной собственности, проведения государственной экспертизы недр и ведения государственного баланса полезных ископаемых и кадастров, единые Правила рационального и комплексного использования недр и исчисление ущерба причиненного вследствие нарушения требований по рациональному и комплексному использованию недр, предоставления и отчуждения права недропользования и множество других актов касающихся недропользования.

Принятые нормативные правовые акты в установленном законодательством порядке публикуются в официальным печатных изданиях.

Таковы основные, наиболее актуальные положения, которые предусмотрены в новом Законе РК «О недрах и недропользовании».

В заключении хотелось бы отметить, что при соблюдении неизменности контрактов и соглашений, стороны должны понимать, что в условиях растущего глобального энергодефицита, обострения конкуренции за доступ к долгосрочным и стабильным источникам энергоресурсов, необходимо приспосабливаться к изменяющимся правилам игры. Основная задача законодательства - это подойти еще ближе к пониманию, что именно учет взаимных интересов государства и инвесторов в сфере недропользования обеспечит долгосрочное и эффективное развитие всей отрасли.