Проблемы правового обеспечения государственной экологической политики в Казахстане (Ж. Елюбаев, президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), управляющий правовой советник Евразийского подразделения корпорации «Шеврон»)

Проблемы правового обеспечения государственной экологической политики в Казахстане

Автор президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), управляющий правовой советник Евразийского подразделения корпорации «Шеврон» Ж. Елюбаев обращает внимание на тот факт, что в мире стал формироваться техногенный тип экономического развития, связанный с активной разработкой недр, истощением и деградацией природных ресурсов, ростом загрязнения окружающей среды. В той или иной форме тезис о нарастающей угрозе экологического кризиса для развития и существования самой человеческой цивилизации стал общеупотребимым в документах международных организаций, а также в стратегиях и программах многих стран. Не исключение в этом процессе и Республика Казахстан.

Проблема идентификации и разработки экологической политики является достаточно новой как для теории, так и для практики разработки вариантов социально-экономического развития. Во многом такая ситуация обусловлена только недавним осознанием опасности нарастания экологических проблем. В настоящее время экологический фактор начинает играть все более существенную роль для экономического развития и качества жизни людей. Это стало проявляться как для отдельных стран, так и всей планеты в виде быстро обостряющихся глобальных экологических проблем. В мире стал формироваться техногенный тип экономического развития, связанный с активной разработкой недр, истощением и деградацией природных ресурсов, ростом загрязнения окружающей среды. В той или иной форме тезис о нарастающей угрозе экологического кризиса для развития и существования самой человеческой цивилизации стал общеупотребимым в документах международных организаций, а также в стратегиях и программах многих стран. Не исключение в этом процессе и Республика Казахстан.

Годы независимости в Казахстане стали годами образования и становления совершенно новой государственной системы обеспечения экологической безопасности, управления охраной окружающей среды и природопользованием. В некоторой степени это обеспечило формирование и последовательную реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Но поскольку на протяжении многих десятилетий в Казахстане складывалась и по сей день существует преимущественно сырьевая система природопользования с экстремально высокими техногенными нагрузками на окружающую среду, то, к сожалению, кардинального улучшения экологической ситуации пока не произошло, и она по-прежнему характеризуется деградацией природных систем, что, безусловно, ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее способности поддерживать качество окружающей среды, необходимое для жизнедеятельности общества.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды впервые были заложены в «Концепции экологической безопасности», одобренной распоряжением Президента Республики Казахстан (1996 г.) /1/, где рассматривались экологические приоритеты переходного периода, в частности, экологические проблемы приватизации производственных объектов, вопросы необходимости создания системы природоохранного законодательства, государственного контроля и экспертизы, экономических механизмов природопользования, мониторинга окружающей среды.

С момента принятия данной концепции в Казахстане произошли серьезные перемены в общественном развитии. Разработаны стратегические документы развития государства, создана основа природоохранного законодательства, подписан ряд международных конвенций по вопросам охраны окружающей среды, создана система управления природоохранной деятельностью. Так, в 1997 году были приняты законы «Об охране окружающей среды» /2/, «Об особо охраняемых природных территориях» /3/, «Об экологической экспертизе» /4/, в 1998 году - «О радиационной безопасности» /5/, в 2002 году - «Об охране атмосферного воздуха» /6/. В целях упорядочения и рационального природопользования, были приняты - указы Президента РК, имеющие силу закона, «О недрах и недропользовании» /7/ и «О нефти» /8/, в 2003 году - приняты Лесной /9/, Водный /10/ и Земельный /11/ кодексы, разработаны и утверждены необходимые подзаконные правовые акты. В 2007 году был принят и Экологический кодекс РК.

В целях совершенствования законодательства в стране был взят курс и на сближение с законодательством развитых стран и внедрение международных стандартов. Республикой Казахстан, на сегодняшний день подписаны, ратифицированы несколько десятков международных конвенций и разработаны национальные планы действий по их реализации. Налажена система экологической экспертизы, разрешительная и контрольно-инспекционная работа. Однако за Казахстаном по сей день остается неутешительный статус государства с экологически уязвимой территорией и нерешенными экологическими проблемами. В 2003 году Президент РК одобрил новую «Концепцию экологической безопасности Республики Казахстана на 2004-2015 годы» /12/, в которой предусматривается концептуальный пересмотр, уточнение и расширение задач обеспечения экологической безопасности в современных условиях в соответствии со стратегическими приоритетами страны. В ней предлагаются пути решения нереализованных задач. Среди них:

Ø обеспечение опережающего развития научных исследований по важнейшим проблемам экологической безопасности и устойчивого природопользования, в том числе фундаментальных;

Ø введение единой системы мониторинга за состоянием окружающей среды;

Ø экологическое районирование и специальное картографирование территории Республики Казахстан.

Мировой опыт показывает, что основой успешного решения экологических проблем и предотвращения экологических катастроф является экологизация социально-экономической системы любого государства. При этом экологическая безопасность, как составная часть национальной безопасности, является обязательным условием устойчивого развития и выступает основой сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Поэтому новая Концепция экологической безопасности была разработана, исходя из приоритетов Стратегии политического и экономического развития «Казахстан-2030» /13/ и с учетом принципов Рио-де-Жанейрской декларации /14/, а также решений Всемирного саммита по устойчивому развитию в городе Йоханнесбурге /15/.

Обеспечение оптимального уровня экологической безопасности с достижением нормативных показателей состояния окружающей среды предполагала поэтапную реализацию положений данной Концепции:

Ø первый этап (2004-2007 годы) - снижение уровня загрязнения окружающей среды и выработка плана действий по его стабилизации (эта задача не выполнена, наоборот, экологическая ситуация обострилась);

Ø второй этап (2008-2010 годы) - стабилизация показателей качества окружающей среды и совершенствование экологических требований к природопользованию (эта задача частично выполнена, хотя результаты этой работы не повлияли на состояние окружающей среды);

Ø третий этап (2011-2015 годы) - улучшение качества окружающей среды и достижение благоприятного уровня экологически устойчивого развития общества (будем надеяться, что на этом этапе что-то изменится в лучшую сторону).

Какие же проблемы видит Республика Казахстан в вопросах обеспечения экологической безопасности?

Это проблемы глобального характера.

Ø Изменение климата, происходящее за счет «парникового эффекта», что является проблемой общемирового масштаба и представляет серьезную потенциальную угрозу для состояния окружающей среды.

Ø Разрушение озонового слоя земли, являющееся потенциальной угрозой для здоровья человека, животных, растительности и микроорганизмов. Так, наблюдения с 1973 года показывают, что толщина озонового слоя над Казахстаном уменьшилась на 5-7%.

Ø Исчезновение видов растений и животных приводит к утрате разнообразия на генетическом уровне и соответствующим изменениям в экосистемах. Основной причиной реальной утраты биоразнообразия являются уничтожение и деградация местообитаний, главным образом уничтожение лесов, эрозия почв, загрязнение внутренних и морских водоемов, чрезмерная заготовка видов растений и животных.

Ø Опустынивание и деградация земель, представляющая реальную внутреннюю угрозу для Казахстана, которая постепенно может перерасти в трансграничную проблему в результате возникновения пылесолевых бурь и переноса загрязняющих веществ воздушными массами на большие расстояния. Большая часть Казахстана располагается в засушливой зоне и около 66% ее территории в разной степени подвержено процессам опустынивания. По предварительным расчетам, ущерб от деградации пастбищ, упущенного дохода от эрозии пашни, вторичного засоления и других причин составляет около 300 миллиардов тенге (более 2 млрд. долларов США).

Проблемы национального характера:

Ø наличие зон экологического бедствия. Так, в настоящее время, Аральский и Семипалатинский регионы объявлены зонами экологического бедствия, где произошли разрушение естественных экологических систем, деградация флоры и фауны и вследствие неблагополучной экологической обстановки нанесен существенный вред здоровью населения;

Ø проблемы, связанные с планами по интенсивному освоению ресурсов шельфа Каспийского моря, поскольку активное освоение углеводородных ресурсов государствами бассейна Каспийского моря увеличит масштаб негативного воздействия на морские и прибрежные экосистемы. В условиях неопределенности статуса моря существенное значение приобретают внешние экологические угрозы трансграничного характера;

Ø истощение и загрязнение водных ресурсов, т.к. Казахстан относится к категории стран с большим дефицитом водных ресурсов. В настоящее время водные объекты интенсивно загрязняются предприятиями горнодобывающей, металлургической и химической промышленности, коммунальными службами городов и представляют реальную экологическую угрозу. Наиболее загрязнены реки Иртыш, Урал, Нура, Сырдарья, Или, озеро Балхаш. Загрязнению подвержены также подземные воды, являющиеся основным источником питьевого водоснабжения населения. При этом несбалансированность между антропогенной нагрузкой на водные объекты и их способностью к восстановлению привела к тому, что экологическое неблагополучие стало характерно практически для всех крупных речных бассейнов, а недостаточное финансирование нужд водного хозяйства стало причиной крайне неудовлетворительного (местами аварийного) технического состояния водохозяйственных объектов и серьезного обострения проблем снабжения населения питьевой водой;

Ø исторические загрязнения, к которым относятся бесхозные в настоящее время объекты: нефтегазовые и гидрогеологические скважины, шахты, рудники (в том числе с радиоактивными отходами), хвостохранилища и накопители сточных вод;

Ø воздействие полигонов военно-космического и испытательного комплексов. В настоящее время на территории Республики Казахстан функционируют четыре военно-испытательных полигона и комплекс «Байконур». Реальную экологическую угрозу представляют упавшие и падающие на землю фрагменты ракет, разливы высокотоксичного топлива и другие факторы, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и проживающее в непосредственной близости население. Пуски ракет-носителей с космодрома «Байконур» обеспечены наличием районов падения отделяющихся частей общей площадью более 12 млн. гектаров. В этих условиях оценка состояния окружающей среды занимает важное положение в решении проблемы предотвращения и ликвидации техногенного воздействия в местах производства, испытаний, хранения и эксплуатации космических средств, военной техники и военных объектов, а также в местах размещения промышленных организаций, дислокации воинских частей и соединений, осуществляющих ракетно-космическую деятельность.

Локальные экологические проблемы: загрязнение воздушного бассейна; радиоактивное загрязнение; бактериологическое и химическое загрязнения; промышленные и бытовые отходы; чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

Какие же существуют проблемы в вопросах правового обеспечения государственной экологической политики в Казахстане? Надо сказать, что эти проблемы во многом схожи с существующими во всем мире, которые, на мой взгляд, вполне удачно систематизированы российским ученым М.М. Бринчуком в одном из последних его трудов /16/.

Во-первых, это отсутствие и дефицит политической воли государства к последовательному, эффективному осуществлению деятельности по охране окружающей среды. Практическая деятельность по охране природы, как отмечает автор, подменяется словами о важности охраны. В результате остаются не реализованными практически все наиболее значимые нормативные предписания в данной сфере.

Во-вторых, это недостаточно совершенное и часто изменяемое законодательство. Несмотря на то, что в стране принят Экологический кодекс и другие нормативные правовые акты, они страдают серьезными дефектами: обилием декларативных положений и неэффективным регулированием процедур экологического нормирования, лицензирования, сертификации, аудита, мониторинга за деятельностью природопользователя. Частое изменение законодательства не способствует и формированию единообразной правоприменительной практики. Множество примеров, когда подзаконные правовые акты противоречат законам или международно-правовым актам.

В-третьих, это дефекты организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. В стране не существует оптимальной системы специально уполномоченных государственных органов, призванных организовывать и обеспечить исполнение требований экологического законодательства. К примеру, в Казахстане вопросы мониторинга и контроля за состоянием окружающей среды находятся в компетенции нескольких уполномоченных органов, которые, соревнуясь между собой в сборе экологических платежей, штрафов и других удержаний с природопользователей для пополнения вечно дефицитного государственного бюджета, забывают о своем главном предназначении.

В-четвертых, это высокая степень коррумпированности власти, характерной для нашей страны, что влечет за собой ослабление контрольных функций государства, а злоупотребление со стороны чиновников в процессе выдачи экологических разрешений, сертификации, согласовании различных нормативов и других документов, сводят на нет важность контрольных функций государства.

В-пятых, это отсутствие юридически закрепленных экономических механизмов поощрения природопользователя за природоохранную деятельность, за внедрение экологически чистых производств и технологий и т.д.

В-шестых, то, что законодательство Казахстана не предусматривает создание и функционирование Экологического национального фонда, который формировался за счет части экологических обязательных платежей, штрафов и сумм, взысканных с причинителей ущерба за причинение вреда окружающей среде.

Решение этих и многих других второстепенных проблем правового обеспечения государственной экологической проблемы, а также международное сотрудничество, особенно соседними странами, на мой взгляд, может в значительной степени минимизировать нагрузку на окружающую среду и упорядочить сам процесс природопользования.

© Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С. Елюбаеву.

Литература

1. Распоряжение Президента Республики Казахстан от 30 апреля 1996 года № 2967 «О концепциях общественной и экологической безопасности Республики Казахстан (утратило силу согласно Указу Президента РК от 3 декабря 2003 года № 1241).

2. Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года № 161-I (утратил силу согласно Экологическому кодексу РК от 9 января 2007 года № 212-III).

3. Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006 года № 175-III.

4. Закон Республики Казахстан «Об экологической экспертизе» от 18 марта 1997 года № 85-I (утратил силу согласно Экологическому кодексу РК от 9 января 2007 года № 212-III).

5. Закон Республики Казахстан «О радиационной безопасности населения» от 23 апреля 1998 года № 219-I.

6. Закон Республики Казахстан «Об охране атмосферного воздуха» от 11 марта 2002 года № 302-II (утратил силу согласно Экологическому кодексу РК от 9 января 2007 года № 212-III).

7. Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года № 2828 (утратил силу согласно Закону РК от 24 июня 2010 года № 291-IV).

8. Закон Республики Казахстан «О нефти» от 28 июня 1995 года № 2350 (утратил силу согласно Закону РК от 24 июня 2010 года № 291-IV).

9. Лесной кодекс Республики Казахстан от 8 июля 2003 года № 477-II.

10. Водный кодекс Республики Казахстан от 9 июля 2003 года № 481-II.

11. Земельный кодекс Республики Казахстан от 9 июля 2003 года № 481-II.

12. Указ Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 года № 1241 «О Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы».

13. Послание Президента страны народу Казахстана «Казахстан-2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» (город Астана, 10 октября 1997 года).

14. «Декларация по окружающей среде и развитию», Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года.

15. Всемирный саммит по устойчивому развитию «РИО+10», 26 августа - 4 сентября 2002 года, город Йоханнесбург, ЮАР.

16. Бринчук М.М., Экологическое право: Учебник, 4-е издание. М. 2010, стр. 32-39.