Предоставляющее концессию государство часто уже в законодательстве отрегулировало правовой режим концессии, основные права и обязанности сторон в концессионных отношениях. Обычно эти нормы содержатся в гражданских кодексах, общих горных законах и кодексах, а также в специальном горном законодательстве о добыче углеводородов и др. При поиске и разведке месторождений, кроме компаний (корпораций), широко применяются и другие организационно-правовые формы создания поисковых предприятий, позволяющие использовать договорные отношения, такие как товарищества, опционы и др., для привлечения инвестиций. В Государственной думе уже ряд лет разрабатывается законопроект «О концессионных договорах». Такой договор о добыче нефти на Сахалине заключался еще Ф. Дзержинским с японской концессионной компанией. Договорную форму недропользования целесообразно расширять и сейчас. Однако было бы целесообразно разработать специальное законодательство о нефтегазовой концессии. В этой области целесообразно использовать и другие формы организации недропользования, так как опцион, партнерские отношения с последующими правами на получение выгод партнера-инвестора от открытия коммерческого месторождения. Помимо концессий в сфере добычи углеводородов, важное место занимают подрядные соглашения о разделе продукции. Довольно распространенной формой в недропользовании являются соглашения о предоставлении услуг с риском, обычно выражаются в двух видах: в первом риск распределяется между сторонами соглашения, во втором - падает на компанию-подрядчика, который несет весь риск поисково-разведочных работ. Особой формой организации горных отношений, особенно в области разведки и добычи углеводородов, является горная аренда, которая базируется на установленной законодательством аренде земельного участка. Все перечисленные здесь и иные существующие в зарубежном горном законодательстве формы отношений в недропользовании могут быть использованы и в российском законодательстве. Каждая из этих форм, установленных российским законодательством, в соответствии с Конституцией РФ, требует законодательного закрепления. Для преодоления сложившегося отставания в регулировании горных отношений было бы необходимо: а) выработать план законопроектной деятельности как долгосрочный, так и на первоочередную разработку необходимых нормативных актов; б) усилить государственное влияние на развитие горного производства на базе уже изданного законодательства, норм и положений горного права; в) в рамках действующего законодательства разработать подзаконные акты о механизме применения действующих в этой отрасли законодательных и иных актов; г) расширить базу гражданско-правового воздействия на отношения в горнодобывающих отраслях в случаях несоблюдения сторонами договорных отношений, в случаях возмещения причиняемого ущерба - ускорить разработку законодательства о концессиях и других договорных формах в недропользовании. При этом крайне нежелателен возврат к административным методам пересмотра содержания законно выданных действующих лицензий, соглашений о разделе продукции и других нормативных актов хотя бы под флагом недостаточного учета в них государственных интересов. Худшим вариантом было бы издание государством новых нормативных актов, направленных на изменение закрепленных в законах и соглашениях принципов неухудшения экономического положения инвесторов. В результате мы получили бы не приток, а отток инвестиций, бегство капитала из отрасли. Важнейшее значение приобретает сейчас разработка нормативных актов, направленных на учет ациональных интересов России, а также развитие глобальных процессов сотрудничества с зарубежными партнерами в решении технических, технологических, экономических, экологических и социальных проблем. Из последних проблем важное значение приобретает ускоренный переход на более эффективные и апробированные в мире унифицированные нормы учета полезных ископаемых, стандарты и правила в горном производстве, охрану окружающей среды, технику безопасности, ведение статистической и коммерческой отчетности. Важным моментом является необходимость перестройки, направленной на создание более открытой, прозрачной для получения геологической, коммерческой и иной информации, более прозрачной системы учета и отчетности коммерческих и государственных предприятий, организаций и учреждений. Все это будет формировать более конкурентоспособную российскую горнодобывающую промышленность. Вместе с тем не должна быть утрачена, а сохранена отраслевая специфика в горных отношениях, закрепленная в законодательстве об отчислении на воспроизводство материально-сырьевой базы, налогах и платежах по соглашениям о разделе продукции, системе страхования возможных рисков и др. Планируемые и уже принятые нормативные акты в налоговом законодательстве, решая задачу любыми способами увеличить бюджетные поступления, могут серьезно повлиять на развитие горных отношений. В целом для совершенствования горных отношений должен быть задействован весь комплекс законодательства: горного, земельного, гражданского, финансового и экологического. Анализ зарубежного законодательства показывает, что в последние десятилетия горное законодательство зарубежных стран существенно изменилось, приспосабливаясь к новым реалиям. Этот процесс показывает, что в большинстве зарубежных стран сохраняется принцип государственной собственности на недра. Сохраняется и укрепляется функция государственного управления недропользованием. Особенно в ФРГ и Франции. Современная ситуация заставила многие страны принять в последние годы законодательные акты о политике в области минерально-сырьевого комплекса либо о стратегии в области развития топливно-энергетических ресурсов и порядке их использования в своих странах. Тенденция развития этого законодательства привела к развитию интеграции и выделению таких новых отраслей в этом законодательстве, как отрасль законодательства о нефти и газе, радиоактивных полезных ископаемых. Одним из важных вопросов является упорядочение горного законодательства путем его кодификации. Основным направлением развития могла бы стать разработка Горного кодекса РФ либо Кодекса о недрах, о разработке которых автор ставил вопрос еще на международном семинаре по горному праву в 1996 г. в Красноярске. Кодексы позволили бы расширить сферу регулирования горных отношений, и прежде всего за счет детального регулирования предлагаемых в статье отношений, в том числе отношений по рациональному использованию недр; государственному контролю в области проектирования и строительства горных предприятий; в повышении роли государственной экспертизы программ и проектов по изучению и использованию недр. Кодекс позволит закрепить необходимые права и предоставить гарантии недропользователям в защите прав и законных интересов в разработке недр, урегулировать отношения по порядку, созданию, деятельности и ликвидации горных предприятий, переходу прав пользования участками недр от одного предпринимателя к другому, правовому режиму имущества горного предприятия, порядку его отчуждения, залога, передачи во временное управление, регулированию требований антимонопольного законодательства в горных отношениях. Он сможет детально урегулировать всю область отношений системы конкурсного отбора претендентов на получение лицензии на пользование недрами, включая определение видов конкурсов и условий их проведения, подготовку материалов к конкурсу, порядок предоставления заявок, возможного их отклонения, а также о задачах и полномочиях конкурсных комиссий, механизм проведения конкурсов и порядок принятия ими решений. Предусмотреть судебное рассмотрение споров при принудительном изъятии лицензий, распространение на концессионные отношения норм гражданского законодательства при решении вопросов расторжения, изменения или ограничения, не предусмотренные концессионным законодательством, и защиту прав недропользователей по таким делам в судах. Значительно расширены права горных предприятий в обращении к судебным органам при рассмотрении споров по вопросам использования и охраны недр, а также возможности обращения к третейскому суду и международному арбитражу. Более детально могут быть урегулированы отношения в области экологической безопасности недропользования, уточнены в соответствии с современными требованиями отношения по государственному надзору и контролю за использованием и охраной недр. В нем может быть предусмотрено вмешательство государственных органов и приостановка недропользования в случаях осуществления добычи полезных ископаемых без согласованного и утвержденного технического проекта, без учета решений государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и наличия положительной государственной экологической экспертизы. Мог бы быть предусмотрен порядок досрочного прекращения прав пользования недрами в случаях, когда лицензиат не приступил в установленные сроки к пользованию недрами и не проводил оспоренных в лицензии работ, при утрате им прав юридического лица или утрате гражданских прав в случаях банкротства и при других установленных в законодательстве условиях. Нуждается в закреплении и положение о необходимости страховать имущественные риски недропользователей и риски, связанные с возможностью отрицательного воздействия на окружающую природную среду, включая расходы на рекультивацию и мелиорацию нарушенных земель.
Литература 1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). 2.Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах». 3.Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (принят ГД ФС РФ 06 декабря 1995 года). 4.Федеральный закон от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 12 марта 1999 года). 5.Экологическое право, № 3, 2002 года.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |