О правовом обеспечении предпринимательства (Светлана Мороз, гл. научный сотрудник Института законодательства Министерства юстиции РК, д.ю.н., профессор)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

О правовом обеспечении предпринимательства

Светлана Мороз, гл. научный сотрудник

Института законодательства Министерства

юстиции РК, д.ю.н., профессор

Концепция правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года (далее - Концепция) - основа для разработки соответствующих программ в области правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ Правительства, проектов нормативных правовых актов. Концепция, по сути, определяет основные направления развития и совершенствования законодательства РК.

Именно в ней обозначены пути, по которым будет двигаться законодатель в ближайшей перспективе, и потому Концепция представляет собой, так сказать, руководство к действию для законодателя, и очень важно, чтобы круг обозначенных в ней вопросов наиболее полно отражал запросы и потребности, которые действительно нуждаются в скорейшем разрешении и законодательном закреплении.

В Концепции, к сожалению не получил надлежащего отражения вопрос дальнейшего совершенствования и систематизации предпринимательского законодательства РК. Например, в Концепции правовой политики 2002 г. в качестве основных направлений совершенствования законодательства в этой области определены: 1) свобода предпринимательской деятельности и недопущение недобросовестной конкуренции; 2) государственная поддержка отечественного товаропроизводителя, занятого в сфере малого и среднего бизнеса, а также в аграрном секторе; 3) импортозамещение, обновление основных средств производства, а также развитие инновационной деятельности; 4) недопущение банкротства важных для экономики предприятий или даже целых отраслей, испытывающих временные трудности; 5) поддержка роста, стимулирование конкуренции и регулирование экспертных и импортных потоков за счет дальнейшего совершенствования таможенного законодательства. При этом принятая ранее Концепция развития и поддержки малого предпринимательства в РК в качестве направлений совершенствования законодательства РК определила: 1) повышение эффективности использования создаваемой инфраструктуры поддержки малого предпринимательства; 2) совершенствование и контроль за реализацией нормативных правовых актов, регулирующих деятельность малого предпринимательства; 3) оказание финансово-кредитной и инвестиционной поддержки; 4) кадровое, научно-методическое и информационное обеспечение малого предпринимательства. Как следствие 31 января 2006 г. был принят Закон РК «О частном предпринимательстве», который систематизировал нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность, и объединил их в едином законодательном акте (в частности, были признаны утратившими силу три специальных документа, регулировавших предпринимательские отношения, - Закон РК «О защите и поддержке частного предпринимательства» от 4 июля 1992 г., Закон РК «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 19 июня 1997 г., Закон РК «Об индивидуальном предпринимательстве» от 19 июня 1997 г.).

Однако это, на наш взгляд, было хотя и существенным, но далеко не последним шагом на пути к систематизации предпринимательского законодательства. Сегодня назрела необходимость дальнейшей систематизации предпринимательского законодательства, но в Концепции об этом даже не упоминается.

Несмотря на это, отдельные направления совершенствования предпринимательского законодательства в Концепции обозначены. В Введении к Концепции указана необходимость широкого и постоянного привлечения к нормотворческой деятельности представителей общественности, неправительственных организаций и объединений, представляющих интересы частного предпринимательства. Конечно, есть немало примеров, когда представители различных НПО и бизнеса участвуют в обсуждении законопроектов, затрагивающих их интересы, но это участие не носит всеобщий и постоянный характер при том, что уже есть нормы, обязывающие законодателя учитывать мнение предпринимателей при принятии нормативных правовых актов, но они не действуют.

В частности, в п. 1 ст. 5 Закона «О частном предпринимательстве» закреплено, что центральные государственные и местные исполнительные органы через экспертные советы направляют проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, в аккредитованные объединения предпринимателей для получения экспертного заключения. Как следует из п. 8 этой же статьи, проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, подлежат обязательному опубликованию (распространению) в СМИ, включая WEB-сайты в общедоступных телекоммуникационных сетях, до их рассмотрения в соответствующем органе или на заседании экспертного совета. Процедура участия предпринимателей в разработке проектов нормативных правовых актов законодательно определена, но на практике не работает, иначе не были бы приняты те нормы, которые ухудшают положение частного предпринимателя. Например, отдельные положения нового Налогового кодекса РК. Речь идет об отказе законодателя от специального налогового режима на основе разового талона (который ранее предусматривался в ст. 371 Кодекса РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налогового кодекса) от 12 июня 2001 г. № 209-II ЗРК). Субъекты малого бизнеса могли самостоятельно выбрать любой из порядков исчисления и уплаты налогов, а также представления налоговой отчетности, в том числе и режим на основе разового талона. Никто не оспаривает, что давно уже пора перейти к цивилизованному рынку, в условиях которого каждый субъект предпринимательской деятельности должен быть зарегистрирован в установленном законом порядке, а предпринимательская деятельность должна носить легализованный характер. Но разве такую работу нужно начинать в условиях всеобщего финансового кризиса? Из-за преждевременных и непродуманных, на наш взгляд, действий, участники предпринимательской деятельности, которые ранее могли вполне законно ею заниматься на основе разового талона, теперь оказались «за бортом». На них уже не распространяется статус предпринимателя, они, по существу, оказались вне закона и вынуждены скрываться от многочисленных проверяющих и контролирующих органов. Сложно себе представить, чтобы разработчики преследовали такую цель, но на деле получилось именно так.

В соответствии с п.п. 2.2 Концепции к числу перспективных направлений совершенствования государственного контроля и надзора отнесены упорядочение и сокращение объема контрольно-надзорных полномочий не только в отношении предпринимателей, но и других субъектов права. Сразу же обращает на себя внимание неудачная формулировка этого положения - получается, что у предпринимателей в отличие от других субъектов права вопросов упорядочения и сокращения объема контрольно-надзорных полномочий уже нет, теперь пришла очередь и физических лиц, не зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, и некоммерческих организаций. Конечно, это не означает, что частные предприниматели должны быть поставлены в привилегированное положение, но они-то, как правило, и подвергаются контрольному воздействию в большей степени, чем иные субъекты права, и, наверное, защита у них должна быть соответствующей.

Переходя к направлениям совершенствования гражданского законодательства, необходимо особо отметить, что согласно п.п. 2.4 Концепции на современном этапе развития гражданского права на первое место выдвигаются проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовых методов регулирования общественных отношений и как производное от этого пределы государственного вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность. Давно назрела необходимость более четкого разграничения между частным и публичным правом и, как следствие, более грамотного применения диспозитивного и императивного методов правового регулирования товарно-денежных и иных имущественных отношений. Не случайно в качестве одного из направлений совершенствования гражданского законодательства названа необходимость дальнейшей проработки вопросов участия государства в гражданско-правовых отношениях и отказа от иммунитета в сфере частно-правовых отношений при сохранении иммунитета государства в области осуществления им публичных функций, что соответствует международным требованиям. На наш взгляд, здесь и проведена грань между частным и публичным правом - участие государства в частно-правовых отношений уравнивает его с остальными субъектами права и оно уже не вправе ссылаться на свой иммунитет. Другое дело, когда речь идет о публично-правовых отношениях - в этом случае государство выступает носителем публичной власти, обладает иммунитетом и потому возвышается над всеми другими субъектами права.

Еще одним важным направлением в п.п. 2.4 Концепции правовой политики названо совершенствование правового регулирования процедур банкротства, особенно банкротства индивидуальных предпринимателей. И это абсолютно верно. Закон РК «О банкротстве» от 21 января 1997 г. устарел и не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Вопросы, связанные с банкротством индивидуальных предпринимателей, он не регулирует вообще, поскольку сфера его применения ограничена банкротством юридических лиц. Однако в Законе «О частном предпринимательстве» есть специальная ст. 28 «Банкротство, реорганизация и ликвидация субъектов частного предпринимательства», в соответствии с п. 1 которой процедура банкротства индивидуального предпринимателя осуществляется по правилам, установленным для юридических лиц, с особенностями в части очередности удовлетворения требований кредиторов, предусмотренных гражданским законодательством РК. На наш взгляд, это недопустимо, когда размываются рамки законодательного регулирования - не может быть единых правил банкротства у юридических и физических лиц - индивидуальных предпринимателей. Нужен новый Закон РК о банкротстве, в котором бы нашли отражение особенности банкротства всех участников гражданского оборота, в том числе и физических лиц, как индивидуальных предпринимателей, так и обычных граждан. Это общеизвестная и общепринятая практика, которая должна найти свое применение и в нашей республике.

В Концепции правовой политики совсем не получили отражения вопросы государственной поддержки малого и среднего предпринимательства. В Законе «О частном предпринимательстве» есть целый ряд норм, посвященных этим вопросам, но реальных результатов мы пока не видим.

Вопросы государственной поддержки малого предпринимательства в Казахстане впервые были поставлены еще в начале 90-х годов ХХ в., в октябре 1990 г. принято специальное постановление Совета Министров «О мерах по созданию и развитию малых предприятий в Казахской ССР», но на законодательном уровне эти вопросы были решены только во второй половине 90-х гг. (в частности, 19 июня 1997 г. принят Закон РК «О государственной поддержке малого предпринимательства»). В настоящее время эти вопросы входят в сферу регулирования Закона о частном предпринимательстве (гл. 4 «Государственная поддержка частного предпринимательства»), но этого явно не достаточно. В Казахстане пока не созданы необходимые условия для развития малого и среднего предпринимательства, в частности, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды. Оказание мер государственной поддержки субъектам малого и среднего бизнеса могло бы послужить стимулом общего подъема экономики и преодоления спада производства.

Следовало бы особо подчеркнуть, что в самой Концепции ничего не говорится о необходимости дальнейшей систематизации предпринимательского законодательства в ее наивысшей форме - кодификации, но в Плане мероприятий по реализации Концепции правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года на 2011 год (далее - План мероприятий) есть п. 10, в котором в качестве одного из мероприятий обозначена разработка Концепции Предпринимательского кодекса РК. На наш взгляд, План мероприятий по реализации Концепции все-таки должен соответствовать основному содержанию Концепции, поскольку его главная задача - обеспечить реализацию положений Концепции, а получается наоборот - План содержит мероприятия, которых нет в Концепции, а это абсолютно неприемлемо с позиции иерархии нормативных правовых актов. Положения постановления Правительства РК должны соответствовать положениям Указа Президента РК, поскольку обладают меньшей юридической силой и потому должны быть приведены в соответствие с нормами вышестоящего нормативного правового акта. Таким образом, можно сделать вывод о том, что п. 10 Плана должен быть исключен как противоречащий вышестоящему акту - Концепции либо должны быть внесены соответствующие изменения в Концепцию. Целесообразность разработки Концепции Предпринимательского кодекса РК должна быть первоначально определена в Концепции и только потом уже в Плане мероприятий по ее реализации.

Что касается необходимости разработки и принятия Предпринимательского кодекса, следует сказать о том, что в современных условиях более предпочтительным является принятие Закона РК «О предпринимательстве», который бы упорядочил правовое регулирование в этой области, поскольку установление дуалистической системы частного права в РК взамен монистической вряд ли окажет позитивное влияние на правовую систему в целом, и систему предпринимательского законодательства в частности.