Проживание как главный фактор для социальной поддержки граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне (Шишимбаева С.С., к.ю.н., ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Проживание как главный фактор для социальной поддержки граждан, пострадавших
вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском
испытательном ядерном полигоне

Шишимбаева Сауле Сериккановна, к.ю.н.,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга

Института законодательства

Республики Казахстан

10 сентября текущего года в интернет-источниках появилась информация о том, что в Казахстане пересчитают всех граждан, пострадавших от воздействия Семипалатинского испытательного ядерного полигона. / http://www.zakon.kz/top_news/4512449-v-kazakhstane-pereschitajut-vsekh.html/

Большой общественный резонанс вызвала данная статья: читатели в своих комментариях резко осуждали чиновников, допустивших не только гибель ни в чем неповинных людей, но и потерю здоровья, репродуктивности населения нескольких поколений подряд.

Важно отметить, что тема Семипалатинского испытательного ядерного полигона всегда вызывала бурную и встревоженную реакцию. Особенно критиковались вопросы выплат компенсаций, действия принципа территориальности по отношению к удостоверению граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний, и не проживающих на данный момент на территории, подвергшейся воздействию ядерных испытаний.

Не вдаваясь в полемику обсуждений последствий этого страшного для всего Казахстана события, автор задается целью провести правовой анализ Закона Республики Казахстан «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне». Эта тема не раз поднималась на юридических форумах, однако противоречивость мнений и желание выразить собственную позицию дают основание предполагать, что этот вопрос остаётся открытым.

Буквально на днях (29 августа 2012 г.), выступая на открытии Международной конференции «От запрета ядерных испытаний к миру, свободному от ядерного оружия» в Астане, Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев сравнил ядерное оружие с суицидом всего человечества.

Более того, Глава государства Нурсултан Назарбаев в ходе международной конференции предложил участникам рассмотреть возможность создания глобальной антиядерной парламентской ассамблеи. «Безъядерный мир - это наша общая цель, к которой должно стремиться человечество. Только действуя вместе, мы сможем сделать наш мир безопасным и лучшим», - сказал Н. Назарбаев.

Необходимо отметить, что данная конференция была приурочена к объявленному ООН Международному дню действий против ядерных испытаний и призвана стать частью реализации Астанинской декларации за безъядерный мир. Кроме того, мероприятие проходило в преддверии 21-й годовщины закрытия Семипалатинского ядерного полигона.

Однако, возвращаясь к правовому полю данного вопроса, хотелось бы акцентировать внимание законодателя на нарушение правил юридической техники в нормах Закона Республики Казахстан «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне» (далее - Закон).

Так, статья 2 Закона «Право граждан на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу» гласит:

«Категории граждан, перечисленные в статье 10 настоящего Закона, имеют право на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу в размерах, определенных статьями 12, 13, 14, 15 настоящего Закона.

Действие настоящего Закона распространяется на граждан, проживающих в районах и городах Семипалатинской области и соответствующих районах Павлодарской, Восточно-Казахстанской и Карагандинской областей, подвергшихся загрязнению радиоактивными веществами вследствие испытаний ядерного оружия.

Граждане, выехавшие из указанных районов и городов на другое место жительства, подпадающие под действие настоящего Закона и проживающие на территории Республики Казахстан, пользуются льготами, предусмотренными настоящим Законом.

Граждане, выехавшие из указанных районов и городов на другое место жительства, подпадающие под действие настоящего Закона и проживающие за пределами территории Республики Казахстан, пользуются льготами, предусмотренными настоящим Законом в соответствии с межгосударственными соглашениями.».

Согласно статье 10 Закона к пострадавшим вследствие ядерных испытаний относятся:

граждане, проживавшие, работавшие или проходившие службу (в том числе срочную) на территориях, подвергшихся загрязнению радиоактивными веществами в период проведения воздушных и наземных ядерных взрывов (1949-1965 г.г.);

граждане, проживавшие, работавшие или проходившие службу (в том числе срочную) на этих территориях в период проведения подземных ядерных взрывов с 1966 по 1990 г.г.;

граждане, проживавшие, работавшие или проходившие службу (в том числе срочную) на территории с льготным социально-экономическим статусом с 1949 по 1990 год;

дети лиц, указанных во втором и третьем абзацах настоящей статьи, признанные инвалидами или имеющие заболевания, при установлении причинной связи между их состоянием здоровья и фактом пребывания одного из родителей на указанных в Законе зонах.

Помимо льгот и компенсаций гражданам, пострадавшим вследствие ядерных испытаний, Закон предусматривает в качестве социальной защиты граждан социальную поддержку такого населения, которая выражается в надбавке к пенсии, дополнительной оплате труда, а также ежегодном дополнительном оплачиваемом отпуске (ст. 13 Закона).

Так, граждане, проживающие в зонах чрезвычайного и максимального риска, и вышедшие на пенсию до 1 января 1998 года, имеют право на надбавку к пенсии по зонам в размере:

чрезвычайного радиационного риска - 2 месячных расчетных показателей;

максимального радиационного риска - 1,75 месячного расчетного показателя.

Население, проживающее на загрязненных территориях, имеет право на:

1) дополнительную оплату труда по зонам в размере:

чрезвычайного радиационного риска - двух месячных расчетных показателей;

максимального радиационного риска - 1,75 месячного расчетного показателя;

повышенного радиационного риска - 1,5 месячного расчетного показателя;

минимального радиационного риска - 1,25 месячного расчетного показателя;

на территории с льготным социально-экономическим статусом - одного месячного расчетного показателя.

2) ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск по зонам:

чрезвычайного радиационного риска - 14 календарных дней;

максимального радиационного риска - 12 календарных дней;

повышенного радиационного риска - 10 календарных дней;

минимального радиационного риска - 7 календарных дней;

на территории с льготным социально-экономическим статусом - 5 календарных дней.

Означает ли это, что граждане, имеющие удостоверение, подтверждающее их право на льготы и компенсации, но выехавшие за пределы указанных зон, социальной поддержкой государства уже не обеспечиваются? На каком основании удостоверение, действующее на всей территории Казахстана, теряет свою силу, если гражданин проживает в другом регионе нашего государства? Неужели правовое положение, правило, закрепленное в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» о том, что подзаконные нормативные правовые акты издаются на основе и (или) во исполнение и (или) для дальнейшей реализации законодательных и иных вышестоящих по иерархии нормативных правовых актов, не действует?

Ведь в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 20 февраля 2006 года № 110 «О некоторых вопросах выплаты единовременной государственной денежной компенсации гражданам, пострадавшим вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне, и выдачи им удостоверений», закрепляющем форму удостоверения (Приложение 6-1), указано, что удостоверение бессрочно и действительно на всей территории Республики Казахстан.

К тому же статья 2 Закона располагается в Главе 1 «Общие положения», соответственно распространяется на все нормы Закона. Однако, в статье 13 законодатель упоминает только «проживающих», тем самым внося разночтения при толковании норм права в правоприменительной практике.

В соответствии со ст. 45 Закона РК «О нормативных правовых актах» официальное толкование норм Конституции дает Конституционный Совет, а подзаконных актов - органы или должностные лица, их принявшие (издавшие). Что же касается субъекта официального толкования законов, ни анализируемый Закон, ни Конституция Республики его не определяют.

Вместе с тем, подчеркиваем, что, несмотря на существующий правовой пробел в отношении определения субъекта нормативного толкования законов, их официальное казуальное толкование осуществляют суды в процессе рассмотрения конкретных гражданских, административных и уголовных дел.

Также согласно Конституции и Закону РК «О нормативных правовых актах» Верховный Суд имеет право издавать нормативные постановления, которые, в свою очередь, являются актами толкования права, так как не устанавливают новых правовых норм.

Необходимо отметить также, что согласно ст. 26 Закона РК от 21 декабря 1995 года «О прокуратуре» при наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законов физическими или юридическими лицами может повлечь нарушения законов либо прав и свобод гражданина или неограниченного круга лиц, прокурор разъясняет содержание закона. В случаях несоответствия закону проекта правового акта прокурор разъясняет требование закона органу или должностному лицу, принимающему акт.

Причем согласно пункту 5 статьи 44 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» официальное толкование нормативных правовых актов имеет обязательный характер при реализации содержащихся в них правовых норм, в том числе при их применении.

Так, согласно письму Генеральной прокуратуры Республики Казахстан от 10 августа 1998 г. № 7-18-1479-98 рассмотрено обращение Министерства финансов Республики Казахстан о разъяснении положения ст. 13 Закона Республики Казахстан «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытании на Семипалатинском ядерном полигоне» в части применения его в отношении граждан, проживающих в зонах радиационного риска в настоящее время и лиц, временно прибывших для работы и прохождения военной службы после 1990 года.

В данном письме указано, что в «соответствии со статьей 13 названного Закона граждане, проживающие в зонах чрезвычайного, максимального радиационного риска и вышедшие на пенсию до 1 января 1998 года имеют право на надбавку к пенсии, а население, проживающее в зонах радиационного риска, а также на территории с льготным социально-экономическим статусом - на дополнительную оплату труда, стипендии и на ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск. Отдельно ст. 12 этого Закона предусмотрены льготы гражданам, пострадавшим вследствие ядерных испытаний (проживавшим и проживающим на территории, подвергшейся воздействию ядерных испытаний).

То есть, данный Закон разделяет граждан на пострадавших (включая проживавших и проживающих) вследствие ядерных испытаний и на проживающих в зонах радиационного риска с учетом территорий, прилегающих к ним. При этом в отношении последних какие-либо исключения и ограничения в связи с их временным проживанием или пребыванием их в настоящее время, не установлены.

Таким образом, согласно разъяснению Генеральной прокуратуры, льготы, предусмотренные в ст. 13 названного Закона распространяются на всех граждан, проживающих на указанной территории, в т. ч. на население, проживающее в настоящее время, независимо от временного или постоянного их проживания.

Что касается граждан, проходивших службу на этой территории после 1990 года, то ст. 15 этого же Закона установлено, что при прохождении службы на загрязненных территориях военнослужащие пользуются правами и льготами в соответствии с настоящим Законом и другими законодательными актами Республики Казахстан, т. е. пользуются льготами при прохождении службы. Поэтому, действие ст. 13 данного Закона на них распространяется лишь на период их пребывания на службе.».

Однако чуть позже Министерство труда и социальной защиты населения РК от 20 января 2004 г. №09-2-15/138 своим письмом определяет, что, дополнительный отпуск, предусмотренный статьей 13 Закона, не предоставляется работающим гражданам, выехавшим и не проживающим на определенных законом территориях независимо от наличия удостоверения, подтверждающего право на льготы и компенсации.

В письме сказано, что право на социальную поддержку, предусмотренную статьей 13 Закона, имеют пострадавшие вследствие ядерных испытаний граждане, имеющие соответствующие удостоверения и в настоящее время проживающие на определенных Законом территориях.

Исходя из изложенного, в целях искоренения неправильного, различного понимания смысла норм законов, противоречий в практике, полагаем, что есть все необходимые основания четко закрепить в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» понятие «официальное толкование», а также определить такие его разновидности, как «нормативное» и «казуальное» толкование, а в главе 8 отразить субъекта, осуществляющего нормативное толкование.

Абстрагируясь от юридических критериев, абсолютно очевидно, что гражданин, не проживающий на данный момент времени на территории перечисленных зон, но ранее перенесший последствия от ядерных испытаний, что подтверждается соответствующим удостоверением, не обладает удовлетворительным состоянием здоровья и соответственно должен обеспечиваться социальной защитой со стороны государства.

Возвращаясь к правовой оболочке данного аспекта, хочется отметить, что на лицо имеется нарушение правил юридической техники и привести некоторые теоретические обоснования. Действительно, нарушение правил юридической техники - это наиболее часто встречающаяся причина, влекущая за собой возникновение в правоприменительной деятельности юридических коллизий, пробелов и т.д.

Так, по мнению С.С. Алексеева, юридическая техника - это совокупность средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми приемами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов для обеспечения их совершенства. /Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций: В 2 т. - М., 1982.- Т. 2. - С. 267/

А.А. Ушаков понятие «юридическая техника» рассматривает комплексно и выделяет внутри этой категории: во-первых, внешнюю юридическую технику, охватывающую вопросы, относящиеся к организации правотворческой деятельности; во-вторых, внутреннюю - включающую в себя вопросы, непосредственно связанные с результатом правотворческой деятельности. /Ушаков А.А. О понятии юридической техники и ее основных проблемах. - Пермь. - 1961.- С. 81-83/

По мнению В.М. Артемова, «юридическая техника существует и за пределами законотворческой деятельности, существует до развертывания и после завершения ее процедур». /Артемов В.М. Формы (источники) права. Правотворчество // Теория государства и права - М., 1997.- С. 67/

Не вдаваясь в полемику сущности юридической техники, выделим два основных подхода: узкий и широкий. Широкий подход отождествляется с правом в целом либо лежит в его основе, узкий - присутствует лишь в одной сфере права - законодательной.

Традиционно в рамках системы континентального права, к которой принадлежит и казахстанское законодательство, практически в любом законе отсутствует набор собственных понятий. Они заложены в конституциях, кодифицированных актах и научных доктринах. У нас же наблюдается совсем другая картина - явное увеличение дефиниций. Более правильнее, по мнению Ю.А. Тихомирова, во-первых, вводить нормативные понятия только в базовых законах (кодексах).

Во-вторых, Ю.А. Тихомиров отмечает, необходимо добиваться строгой внутренней связи между нормами-дефинициями и главами, статьями закона. На нашем примере это явное отсутствие такой связи между статьей 2 и 13 Закона Республики Казахстан «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне».

Среди экспертов существует даже такая версия. Статья 2 Закона Республики Казахстан «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне» носит общий характер и распространяется в целом на весь Закон. Тогда как каждая статья (например, ст. 12 или 13) подразделяется на предоставление различных льгот и компенсации. В этой связи на граждан, выехавших из территории Семипалатинского полигона, социальная поддержка, предусмотренная статьей 13 Закона, не распространяется.

И, наконец, в - третьих, обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм-дефиниций в других законах и иных актах. /Ю.А. Тихомиров Юридическая техника - инструмент правотворчества и правоприменения. Ж-л «Юридическая техника», 2007 год, № 1, стр. 13/

В процессе подготовки законопроектов необходимо стремиться к простоте и доступности используемых в законе терминов, использовать известные словосочетания, не нанося ущерба полноте и точности выражения смысла нормы права.

Если все же такой пробел или коллизию правоприменитель обнаружил в действующей редакции закона, необходимо внести соответствующие поправки в законодательство. Ведь согласно Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года «в целях повышения эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты.».

В то же время необходимо указать, что в выступлении Президента Республики Казахстан от 10 июля 2012 г.: «Социальная модернизация Казахстана: Двадцать шагов к Обществу Всеобщего Труда» одним из поручений является разработка проекта Общенациональной Концепции социального развития Республики Казахстан на период до 2030 года, опирающейся на положение Стратегии «Казахстан-2030», и другие стратегические документы, совмещающей вопрос развития казахстанской социальной системы и общества с задачами экономической модернизации.

Применительно к нашей теме ликвидация последствий Семипалатинского испытательного ядерного полигона требует осуществления специальной государственной программы и комплекса мер по лечению, оздоровлению, реабилитации, социальной защите населения и социально-экономическому развитию территории.» (вступительная часть Закона).

Указанные цели и задачи действительно реализуются в полной мере только тогда, когда смысл и содержание норм не приведут к разночтению в зависимости от жизненных ситуаций или от желания субъекта, принимающего такое решение.

В связи с этим предлагаем статью 13 «Социальная поддержка населения» Закона Республики Казахстан «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне» изложить в следующей редакции:

«Граждане, проживавшие и проживающие на территориях, указанных в статьях 5 и 6 настоящего Закона, и вышедшие на пенсию до 1 января 1998 года, имеют право на надбавку к пенсии по зонам в размере: