|
|
|
Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии
В г. Астане в ноябре 2012 года по инициативе Программы GIZ состоялась 3-я Международная конференция «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии».
Административная юстиция в Казахстане: продолжение дискуссии
Р. Подопригора, профессор Каспийского общественного университета, доктор юридических наук
Вопросы административной юстиции в разных форматах продолжают обсуждаться в Казахстане. В прошлом году этому вопросу была посвящена вторая школа административного права. Поэтому, если повторить основные положения прошлогодних докладов, то вряд ли обнаружатся большие ошибки. Профессионалы-юристы уже привыкли к термину «административная юстиция». В то же самое время в общественном правосознании административная юстиция это по-прежнему нечто непонятное. Как только люди слышат в каком-либо юридическом ракурсе слово «административное», сразу всплывает Кодекс об административных правонарушениях. Не так давно в одном из казахстанских аналитических центров состоялась дискуссия по вопросам административной юстиции. Когда меня приглашали на мероприятие, я специально уточнял, не скатимся ли мы к обсуждению нелюбимых многими дорожных полицейских или налоговиков с их штрафами. Нет - уверили меня. Но в результате большей частью речь шла об административных правонарушениях. С учетом того, что в работе конференции участвуют очень авторитетные специалисты, которые говорили, говорят и будут говорить о различных подходах и моделях административной юстиции, делиться уже имеющимся опытом, я бы хотел сосредоточить внимание на текущем состоянии вопросов, связанных с этим институтом в Казахстане. Первый мой тезис заключается в том, что нет никаких оснований говорить, что вопросы административной юстиции потеряли свою остроту, несмотря на то, что многочисленные обсуждения не привели к какому-либо ощутимому результату (может быть, за исключением снятия с повестки дня очень противоречивого Административно-процессуального кодекса, в чем немалая заслуга действующего министра юстиции). Данный тезис можно доказать следующим. 1. Государственный аппарат разрастается, создаются все новые и новые органы с солидными административными полномочиями. Только на республиканском уровне действует около 100 административных структур. Причем каждая из них обладает потенциально опасными контрольно-надзорными полномочиями, то есть теми, при реализации которых чаще всего возникают конфликты с государственной администрацией. Уже даже казахстанские депутаты признают, что невозможно оптимизировать эти полномочия: убираешь одно, вырастают десятки других. 2. Остается очень динамичным законодательство, за которым трудно уследить даже специалисту. Бывает, в судебном процессе судья просит предоставить ему нормативный правовой акт, на котором основаны требования стороны. Можно по-разному к этому относиться, но это один из маркеров, свидетельствующих о постоянных изменениях законодательства и огромном потоке правовой информации, который обрушивается в современных условиях на участников правовых отношений. 3. Никаких серьезных подвижек в плане улучшения действующего Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан, который сегодня, по сути, охватывает вопросы административной юстиции, не происходит. Все ограничивается несколькими статьями и большим количеством вопросов. Справедливости ради следует отметить принятие Верховным судом нормативного постановления от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан», которое отчасти решает некоторые вопросы, но оставляет без внимания многие другие. 4. Несмотря на не очень хорошую статистику в спорах с государственной администрацией, граждане и организации все активнее продолжают обращаться в суды за защитой своих прав и интересов, нарушенных, по их мнению, государственными органами. 5. Если уже речь зашла о статистике, исследование, которое мы проводили в прошлом году показало, что самые низкие шансы доказать свою правоту в споре с государством присутствуют в делах, где затрагиваются финансовые интересы государства. Очень мало шансов в миграционных спорах. Более-менее положительная статистика (для граждан и негосударственных организаций) присутствует в земельных и различных регистрационных спорах. Причем, по мнению самих судей решения, вынесенные по спорам с государственной администрацией, чаще всего обжалуются. 6. Суды по-прежнему загружены, и вопросы подсудности сохраняют свою актуальность. Споры с государственной администрацией рассматриваются как общими, так и экономическими судами. В последнем случае только по тому основанию, что судятся два юридических лица, один из которых - государственный орган. Вольно или невольно принципы и правила судопроизводства по частным правовым спорам распространяются на публично-правовые споры. 7. Сроки подачи заявлений с момента обнаружения нарушения остаются прежними: 3 месяца. На практике, за три месяца бывает невозможно пройти процедуру административного обжалования и реальной становится угроза пропуска срока для обращения в суд. Вместе с тем, в последнее время появились новые моменты, которые обостряют проблемы и лишний раз подчеркивают необходимость внимания к вопросам административной юстиции 1. Усиление полицейской составляющей в деятельности государственных органов. В связи с обострением внутренней ситуации, проявлением экстремистских и террористических акций, возрастанием социальной напряженности все больше усиливается полицейская составляющая государственного управления. Понятно, что эта деятельность априори предполагает нарушение прав и свобод граждан и неизбежность различных конфликтов. 2. Все актуальней становятся вопросы доступа к информации. Государственные органы сосредотачивают различные базы данных и пользуются ими, не создавая при этом условий для других субъектов правоотношений хотя бы ознакомиться с такими базами. При этом нередко делаются ссылки на служебный характер информации, технологические проблемы и т.д. 3. Меняется характер отношений между государством и гражданами, которые все больше переходят в электронный формат. И это хорошо. Плохо другое: граждане лишаются возможности представлять свои объяснения, участвовать в процедурах. 4. В некоторых сферах государственного управления ведется разговор о создании квазисудебных органов: апелляционных административных инстанций. Конечно, можно вести речь о разгрузке судов. Но мне представляется, что это своего рода реакция на судебную практику, которая зачастую складывается не в пользу негосударственных субъектов. 5. Если рассматривать ближе юридические вопросы - выясняется, что очень много проблем с индивидуальными актами, которые чаще всего и оспариваются гражданами. Я назову лишь некоторые из проблем: - отсутствие детальных процедур принятия индивидуальных актов; - неопределенность в вопросе, что считать индивидуальным актом: всякий ли документ, исходящий из государственного органа, следует признавать таким актом; - дефекты в оформлении актов, которые позволяют административным органам и судам отмахиваться от претензий граждан; - одновременное существование актов разных иерархических структур по одному и тому же вопросу; - возможность оспаривания в судах актов, которые уже отменены государственными органами, причем как в том случае, когда такая отмена состоялась в ходе судебного процесса, так и до него. Изложенное выше подтверждает тезис о том, что наряду с административной юстицией следует уделять внимание и другим вопросам административного права: административным процедурам, доступу к информации, административному принуждению и т.д. Третья часть моего выступления - это наблюдения из собственной судебной практики за последние годы. 1. Основное бремя доказывания в публично-правовых спорах по-прежнему несут граждане и негосударственные юридические лица. Очень часто встречается ситуация когда представитель государственного органа не утруждает себя сбором доказательств, а предельно лаконично в двух-трех предложениях поддерживает оспариваемый акт. Хотя в соответствии с п. 24 указанного выше нормативного постановления Верховного Суда, участвующий в судебном заседании руководитель государственного органа или государственный служащий обязан доказать соответствие закону обжалуемого решения, совершенного действия. Зато оппоненту государственного органа приходится очень потрудиться. 2. Требует серьезного изучения роль прокурора в публично-правовых спорах, рассматриваемых судом. Гражданину в процессе противостоит не только государственный орган со своими ресурсами, но еще и прокурор. Причем последний и не скрывает свою роль: он защитник интересов государства. В одном сложном процессе, в котором мне пришлось участвовать, прокурор заявил: «Я с делом не знаком, но у меня нет оснований сомневаться в правильности действий государственных органов». 3. Психологический пресс подозрений в причинении ущерба интересам государства довлеет над судьями. Не секрет, что судьи вынуждены постоянно иметь в виду мнение сотрудников силовых структур, которые публично обвиняют судей в потворстве частным интересам при рассмотрении споров с государством. 4. Отсутствует четкое разделение публично-правовых и частноправовых институтов. Так в таможенном споре у нас возник вопрос, как считать т.н. исковую давность - по правилам гражданского или таможенного права. Ответ вроде бы очевиден: по правилам таможенного. Но таможенные органы начинают аргументировать свои требования правилами Гражданского кодекса и судья на это не реагирует. В другом примере обязанности по уплате налогов передавались одним юридическим лицом другому, что было признано судом законным (позднее такое решение было признано незаконным и отменено вышестоящим судом). Мною отмечены лишь некоторые проблемы и недостатки. Понятно, что их гораздо больше. И хорошо, что есть такие площадки как наша конференция: для диагностирования подобных проблем, обмена опытом. Но мне кажется, что никакие специализированные суды, специальное процессуальное законодательство не исправят ситуацию, пока не будет обеспечена реальная независимость судей, а государственные интересы будут ставиться выше личных или общественных, пока разговоры о верховенстве права не перетекут в практическую плоскость.
Развитие административной юстиции в экономической сфере в рамках евразийского правового пространства
А. Винницкий, доцент кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, к.ю.н. (Россия)
Среди административно-правовых споров значительную часть занимают судебные споры межу органами публичной власти (таможенными, налоговыми, антимонопольными и др. органами) и хозяйствующими субъектами, возникающие в связи с осуществлением последними предпринимательской и иной экономической деятельности. Подобные дела условно можно обозначить как «административно-хозяйственные споры». Должен ли институт административной юстиции учитывать специфику разрешения указанных споров, и если должен, то в какой форме? Особенно остро эта проблема встает в тех странах, в которых наряду с общей судебной юрисдикцией существует специализированная арбитражная (экономическая, хозяйственная) юрисдикция и функционируют соответствующие суды, поскольку неминуемо возникает вопрос о распространении их компетенции не только на частноправовые споры экономического характера, но и административно-правовые споры между органами публичной власти и хозяйственными субъектами. По сути, возникает дилемма, какому критерию отдать предпочтение при построении системы судебной власти и формировании процессуального законодательства. В зависимости от преобладающего критерия, функция административной юстиции в экономической сфере может возлагаться на следующие судебные органы: 1) специализированные арбитражные (экономические, хозяйственные) суды, которые рассматривают «административно-хозяйственные» споры наряду с частноправовыми экономическими спорами. При этом критерий природы спора способен сохранить значение, однако второстепенное, поскольку возможны следующие модели: (а) все дела рассматриваются по аналогичным процедурам в рамках единого процессуального кодекса; (б) административные дела разрешаются с определенными особенностями в рамках единого процессуального кодекса; (в) гражданские и административные дела рассматриваются по двум различным кодексам; 2) административные суды, которые разрешают как экономические, так и неэкономические споры. Здесь второстепенное значение может быть отведено критерию характера спора, поскольку допустимы следующие модели: (а) все дела рассматриваются по аналогичным процедурам в рамках единого процессуального кодекса; (б) «административно-хозяйственные» споры разрешаются с определенными особенностями в рамках единого процессуального кодекса; (в) «административно-хозяйственные» споры и неэкономические споры рассматриваются по двум различным кодексам; 3) суды общей юрисдикции, которые в принципе разрешают все споры. При этом природа и (или) характер спора могут иметь второстепенное значение для дифференциации процессуальной формы. Не исключены, разумеется, и некоторые комбинированные варианты.
Модели административной юстиции в экономической сфере на евразийском правовом пространстве
В настоящее время институт административной юстиции в экономической сфере реализован по-разному на территории евразийского правового пространства. Россия: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают арбитражные суды, в том числе специализированный арбитражный суд по интеллектуальным правам, во главе с Высшим Арбитражным Судом; при этом во всех арбитражных судах сформированы самостоятельные административные коллегии; (2) арбитражные суды функционируют отдельно от судов общей юрисдикции; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе единого Арбитражного процессуального кодекса, однако по правилам административного судопроизводства, включающего комплекс особенностей - гл. 23-24; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания. Беларусь: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают хозяйственные суды во главе с Высшим Хозяйственным Судом; (2) хозяйственные суды функционируют отдельно от общих судов; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе единого Хозяйственного процессуального кодекса (схож с российским Арбитражным процессуальным кодексом), однако по правилам административного судопроизводства, устанавливающего ряд особенностей - гл. 25; (4) нормативные акты не могут быть предметом оспаривания. Казахстан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают специализированные экономические суды и специализированный финансовый суд; (2) указанные суды функционируют наряду с административными судами, рассматривающими дела об административных правонарушениях, в рамках системы общих судов во главе с Верховным Судом; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе единого Гражданского процессуального кодекса по правилам гражданского судопроизводства с рядом особенностей, общих для всех административных дел - гл. 27-28; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания за исключением тех, проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Совета. Украина: (1) «административно-хозяйственные» споры рассматривают административные суды во главе с Высшим Административным Судом; ранее они разрешались хозяйственными судами; (2) указанные суды наряду с общими и хозяйственными судами входят в систему судов общей юрисдикции; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе специального Кодекса административного судопроизводства по правилам самостоятельного административного судопроизводства, при этом особенностей рассмотрения «хозяйственно-административных» споров не закреплено; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания. Кыргызстан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают межрайонные суды по экономическим и административным делам; (2) указанные суды функционируют в рамках общих судов во главе с Верховным Судом; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе единого Гражданского процессуального кодекса по правилам гражданского судопроизводства, в рамках которого установлены особенности разрешения экономических споров, в том числе административных, - раздел VI; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания, однако не по правилам рассмотрения экономических споров, а по правилам судопроизводства по административным делам - гл. 26. Узбекистан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают хозяйственные суды в главе с Высшим Хозяйственным Судом; (2) указанные суды функционируют отдельно от судов по гражданским и уголовным делам; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе Хозяйственного процессуального кодекса по правилам административного судопроизводства, которое фактические не отличается от правил рассмотрения частноправовых споров; (4) нормативные акты не могут быть предметом оспаривания в хозяйственных судах. Таджикистан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают экономические суды во главе с Высшим Экономическим Судом; (2) указанные суды функционируют отдельно от судов общей юрисдикции; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе Кодекса об экономическом судопроизводстве (аналог российского Арбитражного процессуального кодекса), однако по правилам административного судопроизводства, предполагающего комплекс особенностей - гл. 22; (4) нормативные акты не могут быть предметом оспаривания в экономических судах. Туркменистан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают велаятские суды, Ашхабадский городской суд, Арбитражный суд и Верховный Суд; (2) указанные суды наряду с административными судам, рассматривающими дела об административных правонарушениях, входят в единую систему судов; (3) «административно-хозяйственные» споры разрешаются на основе единого Арбитражного процессуального кодекса (схож с российским Арбитражным процессуальным кодексом) в рамках арбитражного судопроизводства, особенности рассмотрения административных споров не предусмотрены; (4) нормативные акты не могут быть предметом оспаривания. Молдова: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают суды общей юрисдикции во главе с Вышей Судебной Палатой; (2) существует категория «административный суд», которая предполагает специализацию судей, но не судов; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются в рамках административного судопроизводства на основе Гражданского процессуального кодекса с особенностями, установленными Законом «Об административном суде»; (4) нормативные акт могут быть предметом оспаривания. Грузия: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают общие суды во главе с Верховным Судом; (2) указанные споры рассматриваются на основе Административного процессуального кодекса в рамках административного судопроизводства, при этом особенностей разрешения «административно-хозяйственных» споров не установлено; (3) нормативные акты могут быть предметом оспаривания. Армения: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают Административный суд и вышестоящий Кассационный суд; (2) данные споры рассматриваются на основе Кодекса административного судопроизводства, при этом особенностей разрешения «административно-хозяйственных» споров не установлено; (3) нормативные акты могут быть предметом оспаривания. Азербайджан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают административно-экономические суды, созданные на базе системы экономических судов; (2) указанные суды функционируют в качестве специализированных и входящих в единую систему судов во главе с Верховным Судом; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе Административно-процессуального кодекса в рамках административного судопроизводства, при этом особенностей разрешения рассматриваемых споров не установлено; в то же время все прочие споры разрешаются административно-экономическими судами по правила гражданского процессуального законодательства; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания. Таким образом, на евразийском правовом пространстве не существует унифицированного подхода к административной юстиции в экономической сфере: - в России, Беларуси, Таджикистане, Узбекистане и, с определенными оговорками, Туркменистане при построении судебной системы и формировании процессуального законодательства во главу угла поставлен критерий экономического либо неэкономического характера спора. Критерий природы спора - частноправовой или административно-правовой - выполняет вспомогательную функцию для дифференциации производств; здесь «административно-хозяйственные» споры - это разновидность экономических споров, однако они в первую очередь экономические, и лишь во вторую - административные; - в Украине, Армении, Грузии, Азербайджане и Молдове - доминирует критерий природы споры, при этом критерий экономического или неэкономического характера спора фактически не имеет значения для дифференциации процессуальной формы. Здесь «административно-хозяйственные» споры фактически не выделяются среди административных дел. Однако отметим, что в перечисленных странах, как продемонстрировано выше, не существует унифицированного подхода к организации административной юстиции, который был пригоден для прямого заимствования; - в Казахстане и Кыргызстане оба указанных критерия имеют второстепенное значение, уступая принципу единства судебной системы и судопроизводства: для специализации судов в рамках единой системы используется критерий характера спора, а для дифференциации процессуальной формы в рамках единого кодекса - критерий природы спора.
Перспективы развития административной юстиции
В настоящее время на евразийском пространстве идут активные интеграционные процессы в формате: - Таможенного союза и Единого экономического пространства с перспективой их преобразования в Евразийский союз (участники: Россия, Казахстан, Беларусь; претендент: Кыргызстан); - Евразийского экономического сообщества (участники: Россия, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан; наблюдатели: Украина, Молдова, Армения). Подобная интеграция осуществляется главным образом в экономическом направлении и прямо не предполагает формирование общей нормативно-правовой базы в сфере судопроизводства и административной юстиции, а равно гармонизацию национального законодательства государств в данной области. Однако необходимо принимать во внимание, что в рамках ТС и ЕЭП уже функционируют единые правила таможенного администрирования, технического регулирования, антимонопольного регулировании, а также правовые механизмы свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Более того, Соглашение о формировании ЕЭП (Ялта, 19 сентября 2003 г.) предполагает в целом гармонизацию законодательств государств-участников в той мере, в какой это необходимо для функционирования ЕЭП. Сложно отрицать то обстоятельство, что глубокая экономическая интеграция государств охватывает создание сопоставимых механизмов и форм защиты хозяйствующих субъектов в сфере публичного администрирования. В частности, подобные единые стандарты, по всей видимости, исключают введение в одной из стран обязательного досудебного оспаривания решений или действий органов власти (как это существует в германской модели), в то время как в других государствах аналогичные процедуры будут не обязательны. На это прямо нацеливает п. 2 ст. 14 Соглашения о торговле услугами и инвестициях в государствах-участниках Единого экономического пространства (Москва, 9 декабря 2010 г.), в соответствии с которым каждая Сторона обладает или создает так скоро, как это практически возможно, судебные, арбитражные или административные органы или процедуры, которые по запросу поставщика услуг, интересы которого затронуты, обеспечивают безотлагательное рассмотрение и обоснованное принятие мер, исправляющих соответствующие административные решения, влияющие на торговлю услугами; в тех случаях, когда указанные процедуры не являются независимыми от органа, уполномоченного принимать такие административные решения, Сторона обеспечивает, чтобы процедуры действительно служили объективному и беспристрастному рассмотрению (подп. «б» п. 2 ст. 14 указанного соглашения оговаривает, что оно не предусматривает требований создавать указанные органы или процедуры, когда это несовместимо с конституционным порядком или природой судебной системы государства). Симптоматичным выступает также подписание и ратификация Россией, Казахстаном и Беларусью Договора об обращении в Суд ЕвраАзЭС хозяйствующих субъектов по спорам в рамках ТС и особенностях судопроизводства по ним (Москва, 9 декабря 2010 г.). По сути, создан орган «наднациональной административной юстиции», рассматривающий дела: (1) об оспаривании актов Комиссии ТС или их отдельных положений; (2) об оспаривании действий или бездействия Комиссии ТС. Представляется, что крупные изменения национальных правовых систем государств, входящих в ТС, ЕЭП и ЕврАзЭС, должны оцениваться с точки зрения идущих интеграционных процессов. Масштабное реформирование системы административной юстиции применительно к экономической сфере, безусловно, относится к числу таких крупных изменений. Применительно к национальному уровню реальность такова, что в большинстве государств, включенных в интеграционные процессы на территории евразийского пространства, существует дуализм административной юстиции и функционируют специализированные арбитражные (экономические, хозяйственные) суды, к компетенции которых отнесено рассмотрение «административно-хозяйственных» споров. Все это свидетельствует в пользу того, чтобы реформирование административной юстиции в экономической сфере в рамках ТС, ЕЭП и ЕврАзЭС происходило единообразно и синхронно. Видимо, не вполне последовательным и соответствующим целям экономической интеграции было бы проведение преобразований, которые не устраняют, а усиливают различия правовых систем в такой важной и чувствительной области как судебная защита прав хозяйствующих субъектов в отношениях с органами публичного администрирования. Если ограничиться ТС и ЕЭП, то на сегодня арбитражные суды в России и хозяйственные суды в Беларуси демонстрируют достаточно высокую эффективность защиты прав хозяйствующих субъектов в спорах с публичной администрацией, по крайней мере, в сопоставлении с деятельностью судов общей юрисдикции, рассматривающих жалобы граждан. Необходимо принимать во внимание, что данные суды создавались специально для защиты прав предпринимателей, в том числе, по спорам с органами власти. В частности, поэтому обсуждаемая в России концепция создания административных судов фактически не затрагивает компетенцию арбитражных судов в области административной юстиции. В Казахстане, напротив, все чаще звучат предложения о перераспределении компетенции специализированных экономических судов в пользу административных судов. Данные обстоятельства несколько затрудняют гармонизацию национального законодательства в сфере административной юстиции, однако ее целесообразность и необходимость не должны вызвать сомнений, прежде всего применительно к публично-правовым спорам, связанным с осуществлением экономической деятельности. Представляется, что дальнейшее сонаправленное развитие института административной юстиции в рамках ЕЭП и ЕврАзЭС вполне может пойти по двум направлениям: - избрание монистической модели и образование административных судов, разрешающих в том числе административно-хозяйственные споры. Однако внедрение подобной концепции в области процессуального права неминуемо потребует масштабные изменения в сфере материального права, в частности четкого разграничения частноправовых и публично-правовых отношений, где в настоящее время наблюдаются так называемые «пограничные» зоны (сферы публичной собственности, функционирования публичных юридических лиц, предоставления публичных услуг и т.д.). В противном случае неясность природы спорного материального правоотношения способна привести к недопустимым спорам о подведомственности; - следование дуалистической модели и разрешение административных споров как общегражданскими судами, так и арбитражными (экономическими, хозяйственными) судами. В этом случае, по меньшей мере, необходимы структурные преобразования судов обеих ветвей с обязательным формированием в их составе административных коллегий, рассматривающих споры по правилам самостоятельного административного судопроизводства. Причем такие правила должны не просто сводиться к отдельным «поправкам» к порядку гражданского судопроизводства, а представлять собой обширную систему специальных процессуальных норм, способных обеспечить эффективность административной юстиции.
Административная юрисдикция - ключевой институт демократического правового государства
Отто Лухтерхандт, проф., Университет г. Гамбурга, Германия
Значение административной подсудности наряду с конституционной
Содержащееся в формулировке этой темы утверждение о том, что административная подсудность обладает функциональностью, существенной для демократического правового государства, может показаться неожиданностью. Не следует ли говорить это в большей степени относительно конституционной подсудности, так вероятно подумают некоторые читатели? Определенно, конституционная подсудность имеет выдающееся значение для функционирования, обеспечения и гарантирования демократии и правового государства. В этом не существует сомнений, и поэтому это и не следует особенно подчеркивать. Вероятно, в этом состоит причина того, что с развалом государств с тоталитарным коммунистическим мировоззрением и его «административной командной системы» конституционное судопроизводство стояло на переднем плане и в центре интересов при реформах конституционных правопорядков и политических систем в посткоммунистических странах Восточной Европы. Это и понятно, так как с институциональных позиций конституционное судопроизводство вероятно было и является самым сильным и одновременно самым явным символом смены систем от коммунистического неправового государства к демократическому правовому государству. Административное судопроизводство долго находилось в тени этого особого интереса. С некоторого времени во всем посткоммунистическом правовом пространстве это значительно изменилось. Сегодня мы можем сказать, что познание и сознание значимости административной подсудности значительно выросло не только в странах Восточной, Центральной и Юго-Восточной Европы, но также именно и в странах СНГ. Об этом свидетельствует проводимая работа над модернизацией административного управления и административного права, которая ведется почти во всех странах СНГ более чем в течение 10-ти лет, с большей или меньшей интенсивностью. В ходе этого развития в целом ряде государств были заложены также и правовые основы для создания административного судопроизводства, в частности, на Украине и в государствах Южного Кавказа. И, как показывает данная конференция, об этих вопросах ведутся дискуссии и споры теперь, так же и в странах Средней Азии и в Казахстане. Обращение к реформам, как общего, так и особенного административного права, представляется срочным и необходимым. Его без оговорок следует оценивать положительно, и это дальнейшее развитие в рамках правовых реформ и модернизации в Казахстане и в странах Средней Азии можно только приветствовать. Это приводит меня к главному тезису моего доклада, который здесь я формулирую сразу в начале: «Административное судопроизводство и административные суды являются еще более важными для функционирования демократического правового государства и в каждодневных действиях правового порядка, чем конституционное судопроизводство». Для обоснования этого тезиса я хотел бы, исходя из опыта из Европы, и в частности, Германии, высказать и выдвинуть две точки зрения - квантитативный («количественный») аргумент, и квалитативный («качественный») аргумент. С количественной точки зрения нужно установить, что административные суды проводят несравненно больше работы, чем конституционный суд. Они разбирают очень большое количество спорных дел между государством и гражданином. Конституционный суд выносит решения по значимым правовым вопросам в споре между конституционными органами; воздействие его юрисдикции на отношение государство - гражданин в правовых буднях напротив меньше, или практически едва ли присутствует в некоторых государствах - из-за ограниченных компетенций конституционного суда. Что касается качественной стороны, то функция конституционного судопроизводства традиционно и по своей сущности состоит, прежде всего, в том, чтобы реализовать действие конституции также и в отношении законодателя, то есть в отношении парламента, то есть конституционный суд должен прежде всего обеспечить конституционность деятельности законодателя. Только это делает правовое государство также и государством конституции. Одновременно здесь нужно задуматься над следующим: самая большая опасность для демократического правового государства исходит в повседневности собственно не от законодательной власти, а от исполнительной власти, то есть от правительства и подчиненных ему административных учреждений. Реализация их привязки к конституции и к законам, поэтому является ключевой проблемой для реализации демократического правового государства и для осуществления его ключевых задач. Однако это в первую очередь выполняется административным судопроизводством. В реальности полноценно эта привязка может реализоваться именно этим судопроизводством, потому что административный суд наилучшим образом подготовлен к выполнению этой задачи персонально, институционально и профессионально.
Стратегическое значение административной подсудности
a) Юридические ключевые элементы демократического правового государства Позвольте мне, прежде всего, более подробно изложить, как административное судопроизводство зависит и связано с демократическим правовым государством, как с институциональной, так и с функциональной точки зрения. Для этого целесообразно остановить взгляд на распространенную сегодня в мире формулу демократического правового государства. Она известна юристам не только в Германии, но также наверняка и в Республике Казахстан, в то время как она стоит даже в самом начале Конституции. Пункт 1 статьи 1 гласит: «Республика Казахстан провозглашает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством». В ст. 28 абз.1 Основного закона Федеративной Республики Германия определено, что конституционный порядок в федеральных землях «соответствует принципам … демократического правового государства в смысле Основного Закона». О приверженности демократическому правовому государству заявили также и многие другие посткоммунистические конституции Восточной Европы и стран СНГ. Правовое государство и демократия, и это надо подчеркнуть, это два теснейшим образом взаимосвязанных конституционных принципа, или правовых института, но они имеют различное нормативное содержание и функции. Под правовым государством понимается государственная сущность, которая характеризуется целым рядом типичных правовых институтов. Сюда относятся, в частности:
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |