1. признание человеческого достоинства и гарантии основных прав и прав человека; 2. разделение властей; 3. независимость судов; 4. законность управления; 5. запрет обратного действия таких законов, которые обременяют граждан; 6. ответственность государства за незаконные действия, которые совершили органы государства, госучреждения или его должностные лица в отношении физических и юридических лиц; 7. государственная защита граждан от нападок сограждан; 8. правовая защита граждан от неправомерных вторжений государства в личную свободу граждан и в их имущество. Отдельные элементы и правовые институты правового государства служат, в конечном счете только одной функции, а именно персональным гарантиям человека в государстве, гарантиям его собственности и имущества, но особенно защите - его субъективной (персональной) свободы от любых вторжений со стороны государства и со стороны общества. В то время как правовое государство выполняет свои функции, оно создает человеку и гражданину то общественное пространство, которое ему необходимо для того, чтобы гражданин, как личность, свободно мог развиваться в гражданском обществе. Демократия означает напротив общность таких правовых институтов или процессов, которые позволяют господство народа в государстве и посредством государства, и одновременно гарантируют это. Это, прежде всего, происходит, созданием государственных органов, посредством общих, периодических повторяющихся выборов, посредством передачи власти долговременно, посредством институтов и политического контроля, и гарантии обязанности об отчетности носителей мандатов - по отношению к избирателям, народу. В своей совокупности институты и процедуры гарантируют демократию и легитимность господства в государстве путем связанности с волей народа. Демократия поэтому гарантирует, выразив это краткой формулой, 1. легитимное господство, или легитимность осуществления государственной власти и, тем самым, 2. свободу всего народа в совокупности. b) Властно-политическая ахиллесова пята демократического правового государства и его парадоксальность Как выглядит связь между демократией и правовым государством? Каковы институциональные, правовые соединительные элементы между ними? В поиске ответа взгляд обращается прежде всего к двум институтам правового государства, а именно: 1. так называемым основным правам на свободу коммуникации, как свобода прессы, радио и средств массовой информации, свобода собраний и объединений, право подавать петиции, и - конечно - особенно право граждан на выборы, а также 2. принципу законности (органов) управления. Принцип законности управления означает: во-первых, что правительство также как и вышестоящие органы управления, то есть исполнительная власть, не имеют права при осуществлении своей деятельности нарушать (стоящие над ними) законы, и что, во-вторых, они имеют право действовать только после уполномочивания их законом, то есть только на законной основе. В то время как закон, принятый представительством народа (парламентом), программирует действия (отказ от действий) правительства и управления, в правовом институте «законность управления» осуществляется полное, органичное соединение между основополагающими конституционными принципами демократии и правового государства. Итак, отношение между исполнительной властью (правительство; управление) и законодательством (парламент) проблематично, и даже критично, а именно из-за очевидно существующей между ними структурной асимметрии власти. Она проявляется особенно явно в таких государствах, в которых гражданское общество только развивается и развито слабо, где демократия, демократическое сознание и парламентаризм еще глубоко не укоренились. Институциональное положение парламента, как тенденция, является в этих государствах слабым; авторитет его решений, то есть законов, низок. Необходимо было бы подчеркнуть два аспекта: 1. законы есть первоначально не что иное, как бумага; 2. законодатель есть конституционный орган с используемым им общественным авторитетом, но фактически он является организованным собранием носителей мандатов без особой реальной власти. Правительство и управление, то есть исполнительная власть, представляют собой напротив - очень реальный, в целом оснащенный аномальными персональными, предметными и финансовыми средствами аппарат власти. Практически они идентичны «государственному аппарату». К этому добавляется характерная особенность исполнительной власти, которая существенно обосновывает их властное положение: а именно, правительство и управление постоянно и сами по себе активны; они планируют, оформляют, решают; они вторгаются постоянно в жизнь общества в целом и в права граждан, в частности, они издают запреты, выдают разрешения, отказывают в их выдаче и т.д. Так перед глазами граждан в демократическом правовом государстве разворачивается парадоксальная картина: относительно слабый по уровню власти парламент, представительство народа, запрограммированный как законодатель для деятельности исполнительной власти (правительство; управление), и это представительство народа поставляет посредством акта - закона - органам и институтам исполнительной власти: - основу уполномочивания и тем самым легитимацию для ее компетенций и деятельности; - оно, однако, определяет также нормативную рамку, правовые границы для деятельности правительства и управления. Чтобы более заостренно сформулировать этот парадокс, наблюдаемый из реалистичной перспективы парламент, как законодатель, выдвигает в отношении обладающего мощной властью правительства и управления безусловное требование, подчиниться закону, то есть подчиниться нормативно оформленной, и зафиксированной воле представительства народа. Для того, чтобы такая одновременно идеальная связь принципа демократии и правового государства не разрушилась, а стала реальным успехом, для того, чтобы эта мощная исполнительная власть также и фактически выполняла законы и подчинялась им, существует административное судопроизводство. с) Административное судопроизводство и его функции как гарантии принципов правового государства Административное судопроизводство в демократическом правовом государстве обладает тремя стратегическими функциями: 1. оно должно реализовывать принцип законности управления, т.е. подчинение управления парламентским законам, практически, то есть в конкретном случае; 2. усиливает принцип разделения властей, так как административное судопроизводство само является существенным элементом для реализации этого принципа; 3. административные суды защищают основные права и прочие субъективные права людей и граждан в отношениях с государственной исполнительной властью. Тем самым они вносят существенный вклад для обеспечения персональной свободы и гарантий безопасности собственности и имущества в государстве и в обществе. Посредством обеспечения (гарантии) законности управления административное судопроизводство очень сильно влияет на учреждения органов управления как с субъективной точки зрения, так и с объективной точки зрения. Речь идет о целом клубке практических воздействий, из которых здесь выборочно следует упомянуть лишь три: 1. Путем истолкования закона, существенного для вынесения решения в отдельном случае, административные суды предоставляют органам управления (администрации) ясные правовые нормативные ориентиры относительно основ и границ их законного уполномочивания. 2. Тем самым усиливается собственная уверенность и собственная убежденность и, наконец, авторитет органов управления. Посредством своих решений административные суды воспитывают органы управления, государственных функционеров и служащих администрации так, чтобы они вели себя внимательно, уважительно, серьезно и лояльно в отношении к закону и серьезно воспринимали закон и право. Этим административные суды - прямо и косвенно - повышают уровень правового сознания в органах и учреждениях исполнительной власти и, тем самым, правовую культуру в стране. Посредством своей судебной практики административные суды усиливают правовое положение отдельного гражданина в отношении с административными органами, и они принуждают административные органы в той мере, в которой эти суды выполняют долгосрочно и действенно свою функцию защиты прав, к тому, чтобы административные органы корректно вели себя по отношению к гражданам, и в отдельном случае - серьезно учитывали поставленные на карту интересы. Тем самым административные суды, по крайней мере, косвенно делают свой существенный вклад в то, - чтобы постепенно происходил рост культуры управления в стране; - чтобы улучшалось обхождение органов управления с гражданами, и чтобы между гражданином и органом управления возникало доверие. 3. В той степени, в которой административные органы учитывают судебную практику административных судов, принимают ее и следуют ей, увеличивается также и вероятность того, что граждане со своей стороны будут акцептировать решения административных органов, с большей или меньшей готовностью будут их выполнять. Тем самым отношение гражданина к государству в целом будет терять свою напряженность, и возрастет лояльность гражданина к государству. Это такие государственные этические элементы, которые часто не замечаются, или на них не обращают внимания, но которые и делают сильное государство, ожидаемое и требуемое с разных сторон политикой, а не напротив - оснащение исполнительной власти средствами власти, которые подавляют и запугивают граждан.
Защита субъективных прав людей и граждан Особенно важными среди вышеприведенных функций административного судопроизводства является защита прав граждан, а также частных и общественных организаций и учреждений от исполнительной власти. Реализация основных прав и прав человека осуществляется, прежде всего, как правило, людьми и гражданами, физическими и юридическими лицами самостоятельно, по их собственной инициативе. Если при этом им необходимо содействие государства, например, если им необходимо разрешение, чтобы осуществить определенный вид экономической деятельности (лицензия, концессия, разрешение и т.д.), то проблема реализации субъективных прав индивидуума ставится специфическим образом и более сложно. А именно в таких случаях проявляется, что административные органы должны учитывать не только предусмотренные законом субъективные права индивидуумов, но и наряду с этим также и интересы общественности, государства, а иногда интересы определенных групп граждан, как, например, «соседей», как это часто бывает при коллизии интересов в экологическом праве или защите окружающей среды. Каким образом и в какой степени, при решении вопросов, касающихся граждан, должны учитываться, с одной стороны, личные интересы из основных прав, и, с другой стороны, интересы общественности или государства, зависит не от свободного усмотрения административного органа, а от закона: так как именно законодатель при урегулировании предметных проблем производит взвешивание между индивидуальными и коллективными интересами, и отражает в законе результат этого взвешивания как норму в законе. Урегулирование закона, его буква, уже сами по себе являются компромиссом между частными и публичными интересами. Корректное, исходящее их основных ценностей конституции, и определенное выравнивание между частными и публичными (государственными, общественными) интересами является типичным для демократического правового государства. Это можно наглядно продемонстрировать на примере разрешения на ввод в действие какого-то хозяйственного предприятия: на основе основного права свободы на профессию и гарантии собственности, включая право использовать его также и для своих профессиональных целей, гражданин в принципе имеет право на то, чтобы реализовать свои хозяйственные планы. Но он может сделать это, только если его предпринимательские планы сочетаются с одновременно урегулированными в законах общественными интересами, то есть, например, требованиями экологии, технической безопасности предприятия, к предъявляемым в интересах надежности правового оборота требованиям, к персональной надежности предпринимателя (например, отсутствие прежней судимости) и т.д. Задача органов управления состоит теперь в том, чтобы применить закон правильно, корректно и с учетом признанных правил истолкования, и при этом учесть как субъективные права индивидуума, так и общественные интересы государства и общества в целом. Административные органы, таким образом, обязаны учитывать оба направления интересов - общественные («публичные»), также как и персональные, субъективные интересы граждан.
Административное судопроизводство защищает только людей и граждан, которых персонально и непосредственно это касается К принципам современного административного судопроизводства, как оно сформировалось в Европе, относится то, что гражданин может обратиться в суд, только если он предъявит, что из-за действия или бездействия государственного органа или должностного лица госоргана были нарушены субъективные права гражданина. § 42 абз. 2 Закона об административном судопроизводстве Германии (VwGO) формулирует эту мысль следующим образом: «Если законом не определено иное, иск допустим только тогда, когда истец предъявит, что административным актом или отказом в его выдаче или бездействием были нарушены его права». Это урегулирование является важным фильтром для доступа физических и юридических лиц к административным судам. Каким образом закон предусматривает такой фильтр? Можно было бы также представить, что любой мог бы выдвинуть иск в суд, то есть так называемый популярный иск. Конечно, такое урегулирование тоже было бы возможно, и оно ни в коей мере не противоречило бы принципам правового государства. Фильтр «персональной заинтересованности» истца в предмете производства, однако, имеет основательные причины: этот принцип должен гарантировать, что не просто абстрактные, теоретические спорные вопросы, а реальные, конкретные, касающиеся индивидуума самого и персонально, спорные дела, будут предметом процесса. Этим законодательным условием предотвращается перегруженность административных судов массой процессов, которыми уже было бы невозможно управлять. При выполнении функции индивидуальной правовой защиты административным судопроизводством реализуется одновременно контроль административных органов судом или контроль гражданами, обращающимися в суд, или иными действующими лицами гражданского общества. Этот контроль представляет собой один аспект разделения властей; так как судебной практикой административные суды гарантируют, что административные органы (исполнительная власть), осуществляя свою деятельность, не выйдут за границы или пределы, поставленные законом и тем самым - не нарушат конституционно-правовые определенные рамки компетенций законодательной власти. Разумеется, можно представить себе контроль над органами управления и иначе, то есть организовать его не посредством судебной власти. Известно, что контроль над органами управления внесудебными органами доминировал в системе советского права. Внесудебные контролирующие органы, вероятно, представляют собой и сегодня распространенное явление. Следует назвать конкретно: - прокуратуры; - омбудсмены; - счетные палаты; - парламентские комиссии по расследованию; - чрезвычайные правительственные комиссии. Однако практика показала, что либо они выполняют иную контрольную функцию, чем суды (например, счетные палаты), либо производительность их контроля и эффективность этого контроля значительно слабее, чем контролирующее воздействие административных судов. Этот вывод и результат следует из опыта, который был сделан в проявивших себя как демократические, правовые государства, имеющих административную юрисдикцию, что показала десятилетняя практика.
Заключение
В завершение можно сделать краткий вывод: создание административных судов, как самостоятельной судебной ветви, представляет собой стратегический шаг вперед для усиления демократического правового государства, как это провозглашает ст. 1 Конституции Республики Казахстан. Этим была бы усилена, во-первых, правовая защита граждан по отношению к органам управления, разделение властей, и, в особенности, главенствующая позиция законодательной власти по отношению к исполнительной власти; также повысилась бы эффективность деятельности органов управления. Тем самым легитимность деятельности управления в глазах граждан и гражданского общества увеличилась бы в целом. Административная юрисдикция выполняла бы ключевую функцию на пути к медленному, но устойчивому повышению уровня, как правовой культуры, так и культуры управления. Государство вследствие этого устойчиво усиливалось бы и внутри себя и вовне.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |