Реестр монополистов и доминантов: нужен ли он Казахстану? (А. Айтжанов, президент АО «Центр развития и защиты конкурентной политики», к. э. н.)

Реестр монополистов и доминантов: нужен ли он Казахстану?

Вопрос необходимости ведения Государственного реестра субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение, в последнее время приобрел новую остроту. Это связано, во-первых, с осложнениями для антимонопольного регулирования в Казахстане, а во-вторых, с необходимостью гармонизации антимонопольного законодательства в рамках ЕЭП и повышения конкурентоспособности отечественного бизнеса. Необходимо также отметить, что институт Реестра не используется ни в одной из развитых стран мира.

Пока суд да дело

В рыночных условиях каждая компания стремится расширить свою долю на рынке и в идеале стать на нем монополистом. За счет экономии масштабов крупные компании-монополисты или доминанты могут позволить больше расходов на исследования, новые технологии, которые могут привести к повышению производительности труда и снижению цен на товары и услуги. Быть монополистом или доминантом не является чем-то плохим или нарушением закона, если они устанавливают умеренные цены на свою продукцию и учитывают предпочтения потребителей. Но на практике монополисты и доминанты часто злоупотребляют своим монопольным или доминирующим положением и повышают свои цены.

Для пресечения необоснованных повышений цен монополистов и доминантов в 90-х годах в Казахстане, как и в ряде других постсоветских стран, были введены реестры доминантов и монополистов. В РК этот реестр представляет собой перечень субъектов рынка (кроме субъектов естественных монополий), занимающих доминирующее или монопольное положение на соответствующем товарном рынке. В рамках казахстанского законодательства нахождение в реестре налагает на субъектов рынка определенные обязательства и вводит ограничения - вплоть до государственного ценового регулирования для субъектов ряда отраслей. В 2013 году, по информации антимонопольного ведомства, в реестре состоит 709 субъектов.

Практика показывает, что реестр изжил себя и иногда вместо удержания цен вследствие злоупотреблений доминантов оказывает противоположный результат. Например, если субъект, занимающий большую часть рынка и по факту являющийся доминантом, злоупотребляя своим положением, начинает повышать свою цену, антимонопольное ведомство начинает реагировать на этот факт. Но сначала ведомство в соответствии с действующим законодательством обязано провести анализ рынка, чтобы подтвердить доминирующее положение этого субъекта и включить его в реестр, так как без включения в него субъект не считается доминантом. После этого решения антимонопольного органа субъект рынка начинает обжаловать решение о включении его в реестр во всевозможных судебных инстанциях, на что уходит еще в среднем около года. И только после выигрыша дела во всех судебных инстанциях антимонопольный орган имеет право включить субъект в реестр и начать процесс расследования его нарушения, при этом моментом нарушения (необоснованного повышения цен) будет считаться момент включения субъекта в реестр. Примером здесь могут служить почти двухгодичные судебные тяжбы антимонопольного ведомства и АО «Кселл» по включению его в реестр.

Таким образом, доминант имеет возможность держать свою необоснованную повышенную цену в течение всего периода этих процедур, тогда как за это время пропадает вся целесообразность снижения его ранее установленных цен. И антимонопольный орган вынужден тратить свои ресурсы и наказывать нарушителей исходя в первую очередь из принципа «в реестре или не в реестре этот доминант», тогда как главенствующий принцип должен быть - «нарушены ли права потребителей или не нарушены».

Таким образом, действующий механизм реестра не позволяет антимонопольному органу оперативно пресекать необоснованные повышения цен. В мировой практике ни одна страна не использует механизм реестра для наказания злоупотреблений: доминант несет ответственность за нарушение по факту и в период нарушения.

Когда ответ однозначен

С другой стороны, ситуация по сдерживанию необоснованных повышений цен или других злоупотреблений должна вроде бы поменяться после того как антимонопольный орган провел анализ рынка, выявил доминантов и монополистов и включил их в реестр. Но здесь тоже есть несколько проблем.

Во-первых, возникают определенные вопросы к антимонопольному органу при определении им географических или товарных границ ряда рынков в связи с началом функционирования Единого экономического пространства (ЕЭП). Они должны быть ограничены лишь Казахстаном или расширены до территории трех стран? Анализы уровня конкуренции, проводимые АО «Центр развития и защиты конкурентной политики» по заказу субъектов рынков, расширяющих свой бизнес (долю) на рынке, показывают наличие аргументов для расширения географических границ некоторых товарных рынков до территории ЕЭП (например железнодорожные перевозки).

Во-вторых, рынок постоянно меняется, и доминант, включенный в реестр год назад, в течение этого времени мог потерять свои позиции на рынке, и вместо него появился другой доминант. Но чтобы вывести предыдущего доминанта из реестра и включить вместо него нового, антимонопольный орган должен снова проводить анализ этих же рынков, на что не хватает ресурсов, или опять начинается новая «шарманка» по включению через суды в реестр нового доминанта. Здесь необходимо отметить, что реестр никогда не охватывал всех фактических доминантов на рынке и никогда этого сделать не сможет, так как антимонопольный орган не может провести анализы рынков всех существующих товаров и услуг, учитывая их большое количество и постоянно меняющиеся условия на рынках (появление новых субъектов).

В-третьих, субъекты-доминанты реестра по регулируемым рынкам обязаны согласовывать свои тарифы и цены у регуляторов (Агентство по регулированию естественных монополий или Министерство транспорта и связи). Но здесь принцип установления цен уже не рыночный, а административный: насколько доминант показал свои расходы - настолько ему и утвердили цены. И здесь на практике иногда получается, что установленная цена доминантов, мягко сказать, «не низкая». Примером здесь могут служить высокие цены на рынке авиаперевозок, отнесенном к регулируемым.

Наряду с вышеперечисленным, реестр выступает определенным административным барьером и для субъектов рынка, и для потенциальных инвесторов. Субъекты рынка, включенные в реестр, обязаны предоставлять в антимонопольный орган регулярную финансовую отчетность по ряду экономических показателей. При этом, как явствует из поступающих в АО «Центр развития и защиты конкурентной политики» обращений субъектов рынка, им приходится выплачивать огромные штрафы за несвоевременное (опоздание на 1 день) или неполное (отсутствие незначительной информации) предоставление отчетности.

А по поводу потенциальных инвесторов - могут ли они быть заинтересованы во вливаниях в рынок или компании, которые завтра могут оказаться в реестре с соответствующими последствиями или цены которых могут регулироваться государством? Ответ здесь, кажется, однозначен.

За равные условия

Как же обстоят дела с реестром у наших соседей по Единому экономическому пространству? В Российской Федерации аналога казахстанскому реестру в чистом виде не существует. Российское антимонопольное законодательство сохранило положение о Реестре хозсубъектов, имеющих на товарном рынке долю свыше 35%. Но при этом ответственность доминантов за злоупотребления не зависит от их нахождения или ненахождения в этом реестре.

Что касается Республики Беларусь, то там с 1992 года действует Государственный реестр хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках. Министерство экономики Республики Беларусь (как уполномоченный орган в сфере антимонопольного регулирования) регулирует цены на товары и услуги организаций-монополистов путем установления предельных нормативов рентабельности, если в отношении указанных организаций не выбран иной способ регулирования.

Таким образом, видно, что в каждой из трех стран Единого экономического пространства существует свой аналог реестра с различными критериями включения и с различными обязательствами субъектов рынка, в него включенных. Вполне очевидно, что для выработки единого антимонопольного законодательства необходимо будет прийти в данном вопросе к единому устраивающему все стороны решению. Вместе с тем готового решения пока не предложено.

В настоящее время готовится к подписанию Модельный закон о конкуренции, носящий рекомендательный характер. В проекте Модельного закона метод антимонопольного регулирования экономических отношений посредством ведения реестра не предусмотрен. Доминирующее положение определяется в рамках проведения расследований нарушений антимонопольного законодательства.

И в этом сложность для наших предпринимателей, ведь анализы товарных рынков (по итогам которых доминирующие субъекты рынка включаются в реестр) проводятся в границах республики и в реестре состоят местные субъекты рынка. В условиях «открытых» границ казахстанские доминанты оказываются в неравных условиях с российскими и белорусскими субъектами, где регулирование осуществляется по другим стандартам. Особый риск идет именно в отстаивании конкурентоспособности казахстанских субъектов в сравнении с россиянами, у которых регулирование для предприятий в реестре отсутствует.

Создана рабочая группа

О том, насколько соотносятся польза и негативное влияние реестра в Казахстане, задумываются не только субъекты рынка, но и чиновники, причем на самом высоком уровне. В начале июля текущего года на заседании Правительства РК в рамках обсуждения вопросов развития конкуренции в Казахстане проблеме ведения реестра было посвящено особое внимание. Председатель Агентства РК по защите конкуренции (Антимонопольное агентство) Болатбек Куандыков заявил, что национальный механизм антимонопольного регулирования, основанный на ведении Реестра доминантов, является серьезным административным барьером для субъектов рынка. Было отмечено: механизм выявления и пресечения монополистической деятельности не позволяет антимонопольному органу оперативно принимать меры по пресечению злоупотреблений доминирующим положением субъектами рынка. Это мнение было поддержано и главой Правительства. Так, Серик Ахметов отметил, что «о реестре доминирующих предприятий стоит задуматься, нужен ли он вообще».

По поручению Правительства создана и действует Рабочая группа по обсуждению целесообразности реестра с участием госорганов, объединений предпринимателей, нацкомпаний и экспертов АО «Центр развития и защиты конкурентной политики». Мнения членов рабочей группы разделились. Позицию антимонопольного органа о полной отмене института Реестра доминантов, кроме АО «Центр развития и защиты конкурентной политики» и «Самрук-Казына», никто (из госорганов: Министерство экономического и бюджетного планирования, Министерство транспорта и коммуникаций и Агентство по регулированию естественных монополий) не поддержал. При этом официальным основным аргументом противников является необходимость использования реестра для недопущения «неограниченного» повышения цен со стороны монополистов и доминантов на регулируемых рынках. Сейчас к реестру привязано, как отмечалось выше, государственное регулирование цен субъектов доминантов в области железнодорожного транспорта, электро- и теплоэнергетики, газа, производства нефтепрдуктов, транспортировки нефти, гражданской авиации, портовой деятельности, телекоммуникаций и почтовой связи. Доминанты этих сфер после включения в реестр обязаны согласовывать свои цены с регуляторами, которые в случае отмены реестра потеряют такую возможность. Иными словами, в «подковерном» смысле речь идет о сфере влияния госорганов на субъектов-доминантов ряда отраслей.

Вместе с тем по ряду причин аргумент о необходимости реестра для сдерживания цен не выдерживает критики. Во-первых, даже при отсутствии реестра у Агентства по защите конкуренции есть меры антимонопольного реагирования для недопущения необоснованных повышений цен доминантов через проведение анализов рынков и расследования. Это общемировая практика, доказавшая свою эффективность на протяжении почти столетнего периода.

Во-вторых, для отдельных случаев есть предусмотренный законодательством механизм введения государственного регулирования цен на определенные товары и услуги принятием постановления Правительства. И этот механизм также не зависит от ведения реестра.

В-третьих, Соглашением о единых принципах и правилах конкуренции в странах Единого экономического пространства, ратифицированным Законом РК от 8 июля 2011 года, определен перечень товаров, в отношении которых может применяться государственное ценовое регулирование, которое также не делает привязку к реестру. Примером может служить регулирование цен на рынке розничной реализации ГСМ, которые относятся к этому перечню товаров.

Перспективы: за и против

Так есть ли будущее у Реестра доминантов и монополистов в Казахстане? Складывающаяся ситуация показывает, что, кроме ряда государственных органов, заинтересованных в регулировании цен, он не нужен ни бизнесу, ни антимонопольному органу, который его формирует и администрирует. Кроме того, реестр, сыграв свою положительную роль на этапе становления рыночной экономики, в настоящее время превратился в анахронизм, который мешает и снижает конкурентоспособность отечественных бизнесменов в Едином экономическом пространстве и эффективность деятельности антимонопольного органа.

Алдаш АЙТЖАНОВ, президент АО «Центр развития и защиты конкурентной политики», к. э. н.