| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Постановка вопроса о необходимости ограничения
Бурибаев Ермек Абильтаевич, доктор юридических наук
В Казахстане, несмотря на активное сопротивление нотариального сообщества, в начале 2012 года была проведена реформа допуска к осуществлению нотариальной деятельности, а именно была отменена система квотирования нотариусов, был упразднен конкурсный отбор на занятие должности частного нотариуса. Прошло уже около двух лет с момента введения в силу указанных новаций, что позволяет сформулировать определенные итоги. Сегодня любое лицо, имеющее лицензию на право занятия нотариальной деятельности, имеет возможность вступить в члены нотариальной палаты, при наличии офисного помещения, пройти учетную регистрацию в органах юстиции и приступить к работе в качестве нотариуса. При этом не существует какого-либо ограничения числа нотариусов, работающих в одной и той же местности. Снятие количественных ограничений для должностей нотариусов привело к ряду негативных последствий, выражающихся в следующих тезисах: - был нарушен территориальный и качественный баланс в сфере нотариальной деятельности. Так с территориальной точки зрения значительно увеличилось количество нотариусов в экономически и социально развитых регионах страны с высокой степенью деловой активности субъектов гражданского оборота, с одновременным принципиальным снижением числа нотариусов в сельской местности, определяющим фактором в этом передвижении стала не просто борьба за прибыль, а стремление нотариусов элементарно экономически выжить в новых условиях конкуренции. Несколько районов республики остались без нотариального обслуживания, органы юстиции в данном аспекте не обладают ресурсными возможностями для заполнения имеющихся вакансий государственными нотариусами. Кроме того, увеличение числа нотариусов повлекло снижение качества нотариальных действий, что обусловлено как низким уровнем подготовки нотариусов, так и недостаточным контролем со стороны органов юстиции за осуществлением нотариальной деятельности. Изложенное детерминировало возрастание количества споров о признании нотариальных актов недействительными, увеличение случаев привлечения нотариусов к ответственности; - территориальные нотариальные палаты стали своего рода «биржами труда» для юристов. Факт «перепроизводства» юристов учебными заведениями в Казахстане является общеизвестным, профессия нотариуса становится в условиях невостребованности юристов на рынке труда своеобразным решением проблемы занятости. В очень редких случаях успешные представители юридических профессий сознательно идут в частные нотариусы. В большинстве случаев нотариусы, принятые в члены нотариальных палат после отмены конкурсного отбора, - ранее определенное время безработные юристы, или юристы, неудовлетворенные условиями и уровнем оплаты труда на прежнем месте работы; женщины-юристы после отпусков по уходу за детьми, домохозяйки; либо юристы, вынужденные по определенным обстоятельствам покинуть ранее занимаемую должность, причем указанные обстоятельства изначально ничего общего с желанием стать нотариусом не имеют. Профессия нотариуса стала одним из решений вопроса трудоустройства для юристов, с одной стороны это положительный факт - занятыми за это время стало около полутора тысяч человек. С другой стороны - огорчает экономическая направленность мотивации к труду будущих нотариусов, отсутствие подлинного интереса к профессии и как следствие низкий уровень знаний, незаинтересованность в повышении квалификации, многие нотариусы, приступая к деятельности, не знают основных правил совершения нотариальных действий, элементарно путаются куда поставить штамп и печать на документе. Вместе с тем, профессия нотариуса - венец юридической профессии, нотариус должен обладать абсолютным знанием права, квалификация нотариуса должна быть наивысшей. В отношении нотариуса действует презумпция абсолютного знания права: он не может отказать в совершении нотариального действия по мотиву отсутствия должной квалификации или незнания норм закона, необходимых в том или ином конкретном случае. Не может отказать в ведении наследственного дела, что нередко имеет место на практике именно из-за слабого знания законодательства и практики осуществления нотариальных действий нотариусами. - Усиление экономической конкуренции между нотариусами, которая неприемлема в любой публичной сфере. Указанная конкуренция сопровождается демпингом нотариальных тарифов, увеличением незаконных нотариальных актов, взаимоотношения нотариуса и обращающегося лица нередко приобретают черты рыночного торга услугами. Отдельные нотариусы соглашаются совершать любые нотариальные действия, в том числе сомнительного характера, лишь бы получить какой-либо доход в условиях, когда экономическая конкуренция чрезвычайно высока. При этом законодательно закрепленные единые нотариальные тарифы не решают в полной мере проблему экономической конкуренции, поскольку нотариусы имеют возможность индивидуально снижать, увеличивать тарифы, автономность организации работы нотариуса позволяет указанные отступления; - снятие ограничений количества нотариусов в совокупности с общим снижением совершаемых нотариальных действий, имеющим место вследствие отмены нотариальной формы отдельных сделок (например, отчуждение, управление транспортными средствами), введения электронного документооборота между государственными органами, выдачи определенных видов документов только в электронной форме, объективно повлекло снижение доходов нотариусов, что соответственно ставит под сомнение реализацию принципа полной имущественной ответственности нотариуса при недостаточности средств, выплачиваемых из страховых организаций в качестве страховых выплат. При установлении факта причинения имущественного вреда вследствие незаконного нотариального действия страховые выплаты ограничены 1000-кратным месячным расчетным показателем, сверх этой суммы нотариус должен возмещать вред за счет собственных средств. Падение поступлений от нотариальной деятельности фактически аннулирует полную имущественную ответственность нотариуса, являющуюся важнейшей гарантией законности нотариальных действий и обеспечения прав обратившихся лиц. Кроме того, снижение дохода повлекло уменьшение финансирования организации нотариальных контор, их технического, бытового обеспечения, оплаты труда сотрудников, что неизбежно детерминирует ухудшение условий осуществления нотариальных действий. В данном направлении, несмотря на установленные законодательством требования к офисному помещению для совершения нотариальных действий, офисы вновь назначенных нотариусов представляют собой небольшие съемные кабинеты, минимально оборудованные мебелью и техникой; - увеличение числа нотариусов повлекло снижение качества нотариальных действий, что обусловлено как низким уровнем подготовки вновь принятых нотариусов, так и недостаточным контролем со стороны органов юстиции за осуществлением нотариальной деятельности: в 2012 году фактически проверкой были охвачены только впервые приступившие к работе нотариусы, процедуру проверки проводят исключительно местные органы юстиции без участия нотариальных палат, большое число действовавших на начало 2012 года нотариусов, не проверялись три и более года. Фактически проверка осуществляется в большинстве случаев сотрудником органов юстиции, не имеющим стажа нотариальной деятельности, имеющим небольшой стаж государственной службы, а отсутствие опыта нотариальной деятельности у проверяющего приводит к выявлению, как правило, формальных ошибок в ведении делопроизводства, архива нотариусами, не затрагивая нарушения при совершении нотариальных действий, которые выявляются при возбуждении уголовного преследования или искового производства в отношении нотариуса. Штатная численность сотрудников отделов по праворазъяснительной работе и оказанию юридических услуг населению территориальных Департаментов юстиции, непосредственно осуществляющих функции контроля, осталась на прежнем уровне, однако число нотариусов возросло в разы, соответственно увеличилась нагрузка по контролю, при этом страдает качество проверок. В совокупности все выше приведенные обстоятельства влекут снижение уровня качества проведения контроля в области функционирования частного нотариата. Психологические отношение к профессии отдельных нотариусов заключается в следующем рассуждении при совершении незаконного действия: «Какую я буду нести ответственность? Максимум что мне могут сделать органы юстиции - это лишить лицензии, но и без лицензии я смогу дальше в качестве юриста продолжать деятельность в любой сфере. Подумаешь, сегодня я легко стал нотариусом, завтра буду заниматься другой специализацией. Материальную ответственность я нести не буду, у меня ничего нет, даже кабинет и мебель, где находится мой офис, являются арендованными …». В целом отмена конкурсного отбора претендентов на нотариальную деятельность привела к падению уровня профессионализма нотариусов, а, следовательно, к снижению уровня безопасности общественных отношений; - Республиканская нотариальная палата проводит большую и эффективную работу по вступлению в Международного союза нотариата, в связи с чем, важнейшей проблемой, стоящей перед институтом нотариата, является внедрение в нотариальную практику и законодательство соответствующих универсальных принципов организации и осуществления нотариальной деятельности, что является основным условием построения нотариата латинского типа в государстве. Базовые принципы системы латинского нотариата утверждены 18 января 1986 года Бюро при Комиссии по Международному Сотрудничеству Нотариата и Постоянным Советом в Гааге 13-15 марта 1986 года, это свод главнейших принципов, которые лежат в основе системы латинского нотариата. Внедрение ограничения количества нотариусов по нотариальным округам, конкурсный отбор на занятие вакантных единиц нотариусов в каждой конкретной административно-территориальной единице в 2003 году были продиктованы стратегической линией развития казахстанского нотариата на базовых принципах системы Латинского нотариата, являющихся Приложением к Уставу Международного Латинского нотариата. Указанные принципы определяют следующие основополагающие положения к организации нотариальной деятельности: «закон определяет территорию, на которую распространяется компетенция каждого нотариуса, а также количество нотариальных контор. Закон также следит за тем, чтобы это количество в любом случае было таким, чтобы нотариальное обслуживание было гарантировано должным образом, и чтобы избежать возникновения монополий. Рекомендуется ограничивать количество нотариальных контор, а также следить за тем, чтобы компетенция одного нотариуса не распространялась на всю страну. Закон также определяет коммуну (округ), где будет располагаться та или иная нотариальная контора». Исключение из Закона «О нотариате» положений о регулировании численности, местонахождения, территории деятельности нотариусов входит в противоречие с основными принципами Международного союза нотариата, членом которого стремиться стать казахстанский нотариат. Следует отметить, что кроме Республики Казахстан, численные ограничения для нотариусов были сняты в таких государств с нотариатом латинского типа, как Украина, Латвия и Норвегия, то есть всего в трех странах из более чем восьмидесяти государств-участников Международного союза нотариата. Однако территориальные и экономические условия Казахстана, Латвии, Норвегии, являющиеся ключевыми факторами в практике отмены государственного регулирования числа нотариусов, неоднородны. Опыт Украины по фактической отмене квотирования нотариусов имеет негативный характер, здесь количество нотариусов в развитых городах принципиально возросло, усилилась экономическая конкуренция с одновременным падением качества нотариальной деятельности, а 600 населенных пунктов на Украине остались вообще без нотариусов. Отмена квотирования числа нотариусов в Казахстане преследовало конкретные взаимодополняемые цели: обеспечение занятости для граждан, имеющих лицензии на право осуществления нотариальных действий, и борьба с коррупцией при проведении конкурсного отбора на занятие должностей нотариусами. Но не слишком ли дорогая цена платится за снижение безопасности экономических отношений в обществе, за снижение гарантий юридической безопасности и защиты прав граждан и организаций, а взамен общество получает фактически одно положительное последствие от либерализации доступа к осуществлению нотариальной деятельности, заключающееся в том, что было трудоустроено около полутора тысяч человек? В качестве заключения по высказанной проблеме можно было бы предложить в качестве ее решения закрепление в законодательстве дополнительных квалификационных требований к будущим нотариусам или требований об обязательном повышении квалификации действующих нотариусов. Однако первое является обязательным условием для получения статуса нотариуса, исходя из презумпции абсолютного знания права нотариусом. А требование о постоянном повышении квалификации уже является выполнением современного требования к образованию: саморазвитие и обучение всю жизнь; нотариус в принципе должен понимать и исходить из необходимости постоянного самостоятельного либо с привлечением иных лиц и организаций образования, повышения своей квалификации, что обусловлено стремительным развитием законодательства и требованиями современных экономических отношений. В связи с чем единственный вывод, который может быть сформулирован по результатам настоящего обобщения, это тезис о востребованности восстановления конкурсного отбора лиц, претендующих на право занятия нотариальной деятельностью. При этом следует подчеркнуть, что ранее действовавшая система квотирования и конкурсного отбора частных нотариусов, вызывала справедливую критику относительно отсутствия прозрачности конкурсов, отсутствия параметров введения новых должностей нотариусов в той или иной административной единице. Учитывая имеющийся негативный опыт, правовое обеспечение конкурсного отбора должно строиться на принципах эффективности и прозрачности; установления критериев определения количества должностей нотариусов в административно-территориальной единице, оснований проведения конкурсов на занятие должностей частных нотариусов и внедрения объективных параметров определения результатов конкурсного отбора.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |