|
|
|
Язык Конституции краток и неясен
Растущие аппетиты окружения президента на высшую должность государства вызывают серьезные тревоги. В обществе большие сомнения, что у претендентов есть искренние желания повести страну по демократическому пути развития. Демократизация общества и свободная экономика в решающей степени зависят от политических решений. Политическая культура есть основа государства и общества. Именно она определяет систему и тип экономики. За все годы независимости Казахстан находится в постоянной политической, экономической и социальной напряженности. Политическое многообразие, честные выборы, независимость судов, местное самоуправление находятся в состоянии застоя. Постоянная напряженность присутствует и во взаимоотношениях парламента с одной стороны, президента и правительства - с другой. Поводом для этого служат неограниченные полномочия президента и абсолютное доминирование правительства в законотворческой деятельности. Перспектива такой модели государства весьма сомнительна. Конституционная модернизация прежде всего должна затрагивать взаимоотношения президента, парламента, правительства. Демократизация государственной власти осуществляется через конституционное закрепление умеренной президентской модели, полноты полномочий парламента и реальной самостоятельности правительства. Конституционному регулированию подлежат четыре вида общественных отношений: верховенство закона, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, организация государственной власти, исключающая ее сосредоточение у одного из ее органов, и воплощение народного представительства и порядок его формирования. Конституцию не надо держать под стеклом. Она должна быть динамичной, находиться в постоянной работе, развивая, конкретизируя принципы и нормы, заложенные в ней. Детализированное регулирование общественных отношений без отсылочных норм приведет к исчезновению пробелов в законодательстве. В действующей Конституции большое количество понятий, принципов, норм, которые не раскрыты. В ней нет многих необходимых положений, отражающих уровень современного развития. Без четких, действенных правовых механизмов мы невольно закладываем мину замедленного действия. Основополагающий принцип построения правового и социального государства заключается в строгом оформлении пределов законодательной, исполнительной и президентской власти. Способность власти к самоограничению есть факт ее демократичности и послушания закону. Простому гражданину сложно уяснить замысловатость понятий отдельных норм Конституции, и это подвигло к исследованию ее с точки зрения практического понимания и применения норм в повседневной жизни. Постараемся простым, доходчивым языком прокомментировать отдельные положения Конституции Республики Казахстан.
«Мы народ Казахстана…» - означает конституционную правовую зависимость власти от народа. Власти, занятой реформами, модернизацией, концепциями, международными форумами, многолетним республиканским бюджетом, борьбой с коррупцией, не хватает времени заниматься нуждами народа. Не завершив одну государственную программу, она переходит ко второй, третьей… В итоге неотчуждаемое право народа участвовать в управлении делами государства отчуждается и вступает в стадию отторжения. Умный, образованный, толерантный народ с исторически сложившимся уважительным отношением к власти не получил достойного уровня жизни. Процесс обособления власти от проблем народа продолжается. Вместе с тем Конституция утверждает, что «единственным источником государственной власти является народ».
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
«Республика Казахстан является унитарным государством, с президентской формой правления» (пункт 1 статьи 2). В современном мире формы государственного правления подразделяются на монархические и республиканские. Монархическая форма правления бессрочная, пожизненная и передается по наследству. Республиканская форма правления формируется на основе выборов на определенный срок. Ее исходное начало - государственная целостность, единство системы власти, разграничение полномочий между ее органами, народные представительства. Таким образом, конституционное положение «президентская форма правления» весьма спорное. Более приемлемая редакция статьи: «Республика Казахстан - унитарное государство с республиканской формой правления». «Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту…» (пункт 3 статьи 3). Норма требует уточнения, то есть дополнения «в пределах Конституции и законов». Предложенная редакция оберегает президента от соблазна выступать по своему усмотрению. «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействуя между собой с использованием системы сдержек и противовесов» (пункт 4 статьи 3). В контексте приведенной нормы ключевое слово «едина», следовательно, надо ли полагать, что государственная власть заключается лишь в законодательной, исполнительной и судебной ее ветвях? В этом случае президент выводится за рамки системы трех ветвей единой государственной власти и ставится над ними. Полагаю, это неудачная попытка вписать классический принцип разделения властей под патронаж президента. Норма также не раскрывает понятий «государственная власть едина», «система сдержек и противовесов». Видимо, не договоренная конституционно - правовая мысль не случайна. В дальнейших статьях система сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной ветвями власти искажена в пользу правительства. К тому же в самой Конституции прослеживаются противоречия. «Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону». «Судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону». «Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина». «Финансирование судов, обеспечение судей жильем производится за счет средств республиканского бюджета и должно обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия». Приведенные статьи в части судов и судей свидетельствуют о противоречии ранее приведенной нормы «…взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов». Смысл слова «взаимодействие» означает действовать согласованно. Но согласованные действия законодательной и исполнительной ветвей власти с судебной Конституцией в принципе недопустимы. Система сдержек и противовесов - эти конституционно-правовые механизмы в исчерпывающем виде зафиксированы в Конституции: вето, возражения президента, выражение недоверия правительству парламентом, постановка вопроса недоверия правительством перед парламентом, роспуск парламента или Мажилиса, отставка правительства. Заметьте, в них нет каких-либо санкций к носителям судебной власти: судам и судьям. Затуманенная норма с невнятным содержанием, особенно в отношении суда и судей, недопустима в Конституции. «Общественные объединения равны перед законом. Не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов» (пункт 2 статьи 5). Отметим, что политические партии тоже являются общественными объединениями. Конституционно-правовая нагрузка в данной норме заключается, во-первых, в том, что общественные объединения не имеют каких-либо привилегий, преимущества перед другими и не могут занимать особое положение в обществе, во-вторых, не допускается выражение интересов части граждан общественным объединением через государственные органы. Но действительность свидетельствует об обратном. Отчеты членов правительства, правоохранительных органов в центральном аппарате одной политической партии стали неконституционной традицией. Правительство, не будучи партийным, ставит задачу реализации программы одной политической партии. Партийное правительство - это когда его члены назначаются парламентом. Надзорные органы не замечают, что одна политическая партия осуществляет функции государственных органов. Подобное бездействие надзорных органов принижает статус Основного закона страны.
ЧЕЛОВЕК И ГРАЖДАНИН
Фундаментальные права и свободы человека и гражданина красиво описаны в Конституции. Но первая обязанность государства - соблюдение и реальная защита этих прав и свобод. Все остальные функции должны быть подчинены именно этой единственной цели. Казахстан ратифицировал ряд важных актов в этой области, в том числе Международный пакт о политических и гражданских правах. Однако за все годы независимости так и не наработаны традиции, культура, позволяющие претворить в жизнь права и свободы человека и гражданина. Слова «социальная экономика», «социально ориентированное государство» практически исчезли из лексикона чиновников и политиков. Сегодня трудно однозначно определить хотя бы одно конституционное право человека и гражданина как реализованное. В этой связи важно ввести в практику парламента республики заслушивать ежегодный отчет о состоянии прав и свобод человека и гражданина.
ПРЕЗИДЕНТ
«Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях» (пункт 1 статьи 40). Правовые словосочетания «главой государства» и «высшим должностным лицом» неясны. Казалось бы, статус главы государства вбирает в себя понятие «высшее должностное лицо». Однако в выделении термина «высшим должностным лицом» есть некий смысл. Не исключаем, что это словосочетание может означать, что президент - высшая исполнительная власть. Если это так, тогда оправдано не применение в отношении правительства понятия «высший исполнительный орган». В любом случае конституционная норма нуждается в пояснении. Также статью необходимо завершить дополнением в следующей редакции — «в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан». «Президент Республики - символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина» (пункт 2 статьи 40). Гарант означает, что он несет персональную ответственность, чтобы правовые механизмы защиты Конституции, прав и свобод человека и гражданина работали четко и бесперебойно. К этому его обязывает и принесенная им присяга: «Торжественно клянусь верно служить народу Казахстана, строго следовать Конституции и законам Республики Казахстан, гарантировать права и свободы гражданам, добросовестно выполнять возложенные на меня высокие обязанности Президента Республики Казахстан». «Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом» (пункт 3 статьи 40). Президент как высший арбитр обязан быть нейтральным и беспристрастным. Однако сращивание политических, экономических и административных институтов лишают нас этой надежды. Возвышение института президентства ставит крест на этом основном конституционном принципе. Преимущества и недостатки президентства нуждаются в законодательном совершенствовании. В частности, в разумном сдерживании всевластия президента. «Президентом Республики может быть избран гражданин Республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком и проживающий в Казахстане последние пятнадцать лет» (пункт 2 статьи 41). Учитывая неоднозначную ситуацию с выборами следующего президента, необходимо дать четкое толкование словам «…последние пятнадцать лет». В нашем понимании срок должен быть непрерывным в течение последних пятнадцати лет, предшествующих дню выборов.
ПАРЛАМЕНТ
«Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции» (пункт 1 статьи 49). Конституция не раскрывает понятия «высшим представительным органом». Считаем, высший представительный орган означает, что он избирается непосредственно народом, который предоставил ему право выражать его волю и интересы не только в форме принятия законов. Представительство означает обратную связь с избирателями и предопределяет прозрачность деятельности своих избранников. Политикам, и прежде всего депутатам парламента, надо четко осознать - представительство народа есть источник всех его полномочий, в том числе контроль исполнения законов. Примечательность статьи в том, что она избегает конституционно наименовать парламент законодательным органом, тем более единственным законодательным органом государственной власти. Вместе с тем в действующей редакции статьи присутствует намек, что как бы есть и иной орган по принятию законов. В последующих статьях намек легализован в форме передачи законодательных полномочий президенту на срок, не превышающий одного года. Подобные действия при постоянно действующем парламенте не укладываются в нормальное правовое сознание. Надо ли полагать это как свидетельство недееспособности парламента и его палат? В этом случае высший представительный орган, утративший способность самостоятельно осуществлять свои полномочия, должен быть распущен и назначены новые выборы. В противном случае даже теоретически не понятно, чем будет заниматься парламент, делегировав свои полномочия. Как ни странно, Конституция не установила, при каких обстоятельствах и в каком объеме передаются законодательные полномочия. Здесь накладывается и другая норма - «Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти…». В данном случае невозможно понять правовую логику, как он может обеспечить согласованное функционирование, если сам становится одной из ветвей власти (законодательной). «Полномочия Парламента могут быть прекращены досрочно в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией» (пункт 3 статьи 49). Достаточно четко выраженная и исчерпывающая норма. Однако приведем другую статью Конституции: «Президент после консультации с председателями Палат Парламента и Премьер-Министром может распустить Парламент или Мажилис Парламента» (пункт 1 статьи 63). В этой норме присутствует незавершенная правовая нагрузка. Роспуск Парламента или Мажилиса должен происходить в исключительных случаях, определенных Конституцией. Неограниченность права на роспуск привела к ограничению полномочий Мажилиса Парламента. Президент может распустить Парламент или Мажилис по своему собственному усмотрению. В этой связи важно установить, что собственная воля президента и его конституционные полномочия - понятия различного правового содержания. «Избрание девяноста восьми депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого голосования. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана» (пункт 1 статьи 51). Всеобщее - означает право гражданина избирать и быть избранным. Однако право быть избранным обезличено. Он может быть избран по партийным спискам, если является членом политической партии. Вместе с тем Конституция провозглашает: «Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми…» (пункт 2 статьи 12). Равное избирательное право означает, что каждый гражданин обладает одним голосом на выборах в один орган государственной власти. Равное право обеспечивается тем, что каждый избиратель включается только в один избирательный список и голосует лишь один раз. Еще раз отметим, равенство избирательного права обеспечивается, прежде всего, наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. Хотя при всем этом член Ассамблеи народа Казахстана почему-то обладает двумя голосами. При действующей конституционной норме равенства голосов никто не должен обладать никаким преимуществом. Деление избирателей по каким-то признакам, отличиям - некорректно. Заметим, в Конституции есть норма: «Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества» (пункт 2 статьи 50). В этой норме есть свой пробел - понятие «и иные значимые интересы общества» Конституция не раскрывает. Прямое избирательное право означает, что депутаты Мажилиса избираются непосредственно народом. При действующей партийной системе выборов граждане голосуют за абстрактные лица. «Подготовка вопросов, связанная с применением к депутатам мер взыскания… возлагается на Центральную избирательную комиссию Республики Казахстан» (пункт 6 статьи 52). Абсолютно несвойственная функция Центральной избирательной комиссии. В каждой палате парламента существуют комиссии по депутатской этике, и все вопросы указанной статьи относятся к их компетенции. Задача Центральной избирательной комиссии заключается: в организации подготовки и проведении выборов, контроле исполнения законодательства о выборах, подведении итогов выборов, регистрации избранных депутатов парламента. В данной норме, как и в других статьях Конституции, присутствуют видимые и невидимые механизмы контроля деятельности законодательного органа. В определенной степени они воспринимаются как недоверие высшему представительному органу. «Парламент на совместном заседании Палат: 1) по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию… 3) двумя третями голосов общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года» (статья 53). Невольно возникает вопрос: «Может ли президент при делегированных ему законодательных полномочиях, обладая конституционным правом вносить предложения по изменению и дополнению в Конституцию, и самостоятельно их реализовать?». «Парламент на совместном заседании Палат: …2) утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета» (статья 53). Приведем сравнительную аналитику процедуры принятия бюджета и отчеты правительства о его исполнении. Принятие бюджета в виде закона проходит последовательно процедуры обсуждения и голосования в каждой Палате: вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Совершенно иная процедура утверждения отчета правительства об исполнении бюджета. Обсуждение проходит в каждой Палате отдельно, без голосования. На совместном заседании Палат проходит процедуру утверждения отчета об исполнении республиканского бюджета. Столь сложная процедура вызывает многочисленные вопросы. Можем предположить, что авторы не исключали ситуацию, при которой может быть отказано в утверждении отчета одной из Палат. А введением правового механизма через совместное заседание Палат исключает возможность отказа в утверждении отчета правительства. К тому же его утверждение принимается в форме нормативного постановления парламента, в тексте которого зафиксированы цифровые показатели, не несущие правовой нагрузки. «К исключительному ведению Сената относятся: ...5) выполнение функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением полномочий» (статья 55). Заимствование отдельных положений из Конституции развитых стран вполне допустимо. Но данная норма редкая и применяется иначе, чем она изложена в Конституции Казахстана. При роспуске нижней Палаты одновременно прекращаются заседания верхней Палаты. Глава государства может созывать чрезвычайную сессию верхней Палаты, если это крайне необходимо в интересах страны. Меры, принятые на чрезвычайной сессии, в упомянутых условиях являются временными и теряют силу, если не будут одобрены нижней Палатой в течение десяти дней с моменты открытия сессии нижней Палатой. В принципе рассматриваемая норма разрушает целостность высшего представительного органа власти в республике. «Каждая из Палат Парламента самостоятельно без участия другой Палаты: … 6) вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принять обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики» (статья 57). Для установления фактов неисполнения законов членами правительства необходимы правовые механизмы, а они не предусмотрены ни Основным законом, ни конституционным, ни обычными. В связи с этим важно создать общедоступную информационную систему непрерывного мониторинга исполнения законов. Для этого парламент должен иметь собственные институты развития. «Палаты возглавляют председатели, избираемые Сенатом и Мажилисом из числа их депутатов, свободно владеющих государственным языком, тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Палат. Кандидатура на должность Председателя Сената выдвигается Президентом Республики Казахстан. Кандидатуры на должность Председателя Мажилиса выдвигаются депутатами Палаты» (пункт 1 статьи 58). Выдвижение президентом кандидатуры на должность председателя Сената в определенной мере допускает вмешательство в парламентские полномочия депутатов и несет в себе сдерживающий фактор. «Акты Парламента, подписываемые Президентом Республики… предварительно скрепляются соответственно подписью Председателя каждой из Палат Парламента…» (пункт 3 статьи 45). При первичном чтении норма представляется как обычная административная процедура последовательных действий. Но парадокс в следующих словах этой же нормы: «…на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов» (пункт 3 статьи 45). Применительно к Парламенту норма звучит несколько странно - в чем выражается юридическая ответственность, Конституция умалчивает. Как можно возлагать ответственность на председателей палат за решение коллегиального органа? В действующем законодательстве ответственность за законность принимаемых коллегиальным органом решений возлагается на всех членов коллегиального органа, принимавших участие в голосовании. В законодательной практике Парламента были десятки случаев, когда Конституционный Совет признавал принятые законы противоречащими Конституции либо в целом, либо в частности. Но ни один председатель не понес за это ни юридической, ни политической ответственности. «Палаты образуют постоянные комитеты, число которых не превышает семи в каждой Палате» (пункт 1 статьи 60). Жесткая норма - семь постоянно действующих комитетов для ста семи депутатов Мажилиса - ссужает законотворческое пространство. В реальной жизни общества востребованы следующие комитеты: по контролю использования средств республиканского бюджета, по контролю исполнения антикоррупционного законодательства, по работе с общественными организациями. В принципе эта норма абсолютно не предмет конституционного регулирования. «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы» (пункт 3 статьи 61). Отечественная правоприменительная практика не раз доказывала, что ничто так не разрушает законы, как подзаконные акты. В унитарном государстве Казахстан с небольшим населением парламент должен принимать законы, конкретизирующие общественные отношения, доводя их до совершенства. В этой же статье перечисляются одиннадцать видов общественных отношений, подлежащих регулированию законами. Является ли приведенный перечень важнейших общественных отношений пределом регулирования? Какова правовая нагрузка в примененном термине «важнейшие»? Относятся ли принятые парламентом законы «О племенном животноводстве», «О пчеловодстве» и другие аналогичного содержания предметом важнейших общественных отношений? «Проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики» (пункт 6 статьи 61). Практически это постоянное действующее вето (запрет) низводит другую норму Конституции - «право законодательной инициативы принадлежит… депутатам Парламента… » (пункт 1 статьи 61). Ведь общеизвестно, что в природе законотворчества не существует законов без финансового подкрепления. В итоге законодательные инициативы депутатов высшего представительного органа полностью зависят от положительного заключения правительства. Обобщая итоги раздела «Парламент» Конституции, приведем отдельные конституционно-правовые механизмы взаимодействия президента с парламентом: • принимает присягу депутатов Парламента; • назначает пятнадцать депутатов Сената; • вносит предложения по изменению и дополнению в Конституцию; • имеет право на делегированные законодательные полномочия; • представляет кандидатуру председателя Сената; • обладает правом законодательной инициативы; • определяет Парламенту приоритетность рассмотрения законов; • объявляет рассмотрение проекта законов срочным; • в случае непринятия срочного закона в течение месяца вправе издать указ, имеющий силу закона; • возвращает закон или отдельные статьи для повторного обсуждения и голосования; • к проектам законов, вносимым им в Парламент, положительного заключения правительства не требуется; • обладает правом роспуска Парламента или Мажилиса.
ПРАВИТЕЛЬСТВО
«Правительство осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью» (пункт 1 статьи 64). В тексте нормы правительство не обозначено как высший орган исполнительной власти. К примеру, президент - высшее должностное лицо, парламент - высший представительный орган, прокуратура - высший надзорный орган. Отсутствие в наименовании правительства «высший орган исполнительной власти» не случайно и наводит на мысль, что есть иной орган исполнительной власти. В статье три ключевых слова: «возглавляет», «систему», «руководство». Термин «система» употребляется во многих значениях, но Конституция не конкретизирует правовую нагрузку данного слова. Возможно, это рассматривается как совокупность органов исполнительной власти и их взаимосвязанность, что в конечном итоге составляет единую систему исполнительной власти. Однако Конституция в отношении правительства избегает употребления слова «единая». Из этого следует, что система исполнительных органов власти есть, но она не едина. Парадоксальность рассматриваемой статьи связана с другой нормой Конституции: «…местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов в Республике Казахстан» (пункт 1 статьи 87). Опять же Конституция не раскрывает, о какой единой системе идет речь. В итоге правительство как самостоятельный полноценный орган, возглавляющий и осуществляющий руководство системы исполнительных органов, не состоялось. «Перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-Министр ставит вопрос о доверии Правительству» (пункт 1 статьи 70). Предметом выражения доверия должна быть правительственная программа. Одобрение программы и есть выражение доверия Мажилисом. Конституция не предусматривает такую форму выражения доверия. В итоге она заведомо определяет формальную процедуру, которая оберегает от ответственности премьер-министра перед Мажилисом. В Англии, на родине зарождения парламента, королева может подписать себе смертный приговор, если его ей дает подписать премьер-министр. Это свидетельство безвластия королевы. Парламент Казахстана примет любой законопроект, представленный правительством, и это тоже свидетельство безвластия парламента.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СОВЕТ
Конституционно-правовой статус Конституционного Совета не определен Основным законом. Как это сделано в отношении президента, парламента, правительства, суда, прокуратуры, местного государственного управления и самоуправления. Видимо, в этом есть некий смысл. Как и в наименовании «Совет». Конституционному Совету посвящено всего четыре статьи, где установлен порядок его формирования, определены субъекты обращения к нему: президент Республики Казахстан, председатель Сената, председатель Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов парламента, премьер-министр. Также зафиксирован исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих рассмотрению Конституционным Советом. В итоге Конституционный Совет восемнадцать лет находится в режиме ожидания, когда к нему обратиться кто-нибудь из этого узкого круга субъектов. Дремлющее состояние Конституционного Совета не оправдывает его высокий правовой статус в обеспечении верховенства Конституции. Конституционный контроль - одна из форм государственной власти, следовательно, важно предоставить Конституционному Совету соответствующие полномочия. Не секрет, что упразднение Конституционного Суда и создание вместо него Конституционного Совета заключается не только в сдерживании законодательного органа. Влияние решений Конституционного Совета на политическую жизнь имеет место. Значит, не исключено, что решения Конституционного Совета могут исходить из политической целесообразности. Преобладает ли профессиональная позиция над человеческим фактором при действующем подборе состава Конституционного Совета - ответить весьма проблематично.
СУДЫ И ПРАВОСУДИЕ
«Судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону» (пункт 1 статьи 77). «Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону» (пункт 2 статьи 77). В реальной правоприменительной практике провозглашенная и фактическая самостоятельность суда и судьи не совпадает. Самостоятельность есть отсутствие какой-либо подчиненности. Суд и судья есть гарант справедливого отправления правосудия. Вместе с тем суд и судья не освобождаются от судебного надзора. Личная независимость должна быть обеспечена высокой социальной защитой и служить гарантом профессиональной независимости суда и судьи. Основополагающая норма Конституции предусматривает систему сдержек и противовесов во взаимодействии законодательной и исполнительной власти с судебной. В чем заключается система? Каковы ее механизмы? Конституция на эти вопросы не дает ответа. Отметим, что судебная власть не принадлежит судебным органам, а принадлежит судье и судебной коллегии. Ни одна из ветвей государственной власти, в том числе президентская, не должна обладать управленческими функциями в отношении судебной власти. В свою очередь, судебная не сдерживает никакой власти, защищая права и свободы, законные интересы как граждан, так и юридических лиц. Исполнение законов во многом обеспечивается независимым судом и судьей. В заключительной статье раздела «Суды и правосудие» обозначена прокуратура. Конституционно-правовую логику присутствия прокуратуры в этом разделе понять невозможно. Прокуратура существует для обеспечения точного и единообразного применения закона, защиты прав и свобод человека и гражданина. Высшему надзорному органу предоставлено конституционное право: «…опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции…» (пункт 1 статьи 83). В правоприменительной практике статья оказалась очередной декларацией. Иными словами, конституционно не определен государственный орган, к которому прокуратура может обратиться с протестом. За восемнадцать лет действия Конституции данная норма так и не получила развития в Конституции и других законах.
МЕСТНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ
«Полномочия маслихата прекращаются досрочно Президентом Республики, а также в случае принятия маслихатом решения о самороспуске» (пункт 5 статьи 86). Решение о досрочном прекращении полномочий маслихата должно приниматься на основании и в порядке, установленных Конституцией или законом, но их нет. Пробелы в этой норме означают, что президент по своему усмотрению может досрочно прекратить полномочия маслихата. К тому же в данной статье применяется термин «самороспуск». Возможно, самороспуск - итог внутренних противоречий, которые не позволяют представительному органу в должной мере осуществлять свои полномочия, или допущены нарушения норм Конституции, а маслихат отказывается их устранить. В любом случае домысливание статей Конституции недопустимо. Язык Основного закона должен быть четким, ясным, понятным каждому гражданину республики. «Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти…» (пункт 1 статьи 87). Если соотнести приведенную норму с другой - «Правительство осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью» (пункт 1 статьи 64), то можно предположить, что местные органы исполнительной власти входят в систему, названную в приведенной статье. Однако Конституция в данной статье не употребляет слово «единая». Вопрос: в какую «единую систему» исполнительных органов входят местные органы исполнительной власти? «В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (пункт 1 статьи 89). Аксиома, что без законодательного предоставления полномочий избрание руководителя прямым голосованием местного населения, принятие самостоятельного бюджета, определение границ, где заканчивается местная государственная власть, местное самоуправление, невозможно. За восемнадцать лет действия Конституции власть дальше признания местного самоуправления не продвинулась. Подводя итоги исследования отдельных положений Конституции, отмечаем, что многие нормы, понятия неконкретны, имеют многозначный смысл, отсутствует терминологическая точность. Содержание статей зачастую незавершенно, следовательно, они могут толковаться в зависимости от сложившейся ситуации. В заключение приведем слова двух президентов: «Основной закон - это не застывший правовой реликт» (Н.А. Назарбаев), «Наша задача - не зафиксировать наши обиды на прошлое, а выработать курс на будущее» (Д. Кеннеди).
Досье
РАЕВ МУРАТ КУМАРОВИЧ.
Депутат, председатель комитета по депутатским полномочиям и правам человека Верховного Совета XII созыва. Личный представитель Президента Республики Казахстан в Верховном Совете XIII созыва. Руководитель Временного рабочего аппарата по подготовке и организации деятельности первого двухпалатного парламента. Руководитель аппарата Сената Парламента Республики Казахстан. Вице-министр Министерства юстиции Республики Казахстан. В настоящее время исследователь конституционного права Республики Казахстан.
Мурат РАЕВ, исследователь конституционного права Республики Казахстан
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |