| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Отдельные вопросы административных взысканий по налоговым правонарушениям:
Серик Жаманбалин, директор группы инвестиционных проектов ТОО «Olympex Advisers»
Талгат Бидайбеков, юрист группы инвестиционных проектов ТОО «Olympex Advisers»
Административное право как отрасль права еще совсем недавно не привлекала внимание ни юристов-теоретиков, ни юристов-практиков, ни широкой общественности. Наибольшее внимание уделялось другим отраслям права, тесно связанным с административным: гражданское право, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно- процессуальное право. Однако, учитывая события, происходящие в политико-правовой действительности, роль административного права резко возросла. При этом, чем больше внимания уделялось данной отрасли права, тем больше появлялось проблемных вопросов, которые требовали решения. Концепция правовой политики Республики Казахсатан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, являющаяся основой для разработки соответствующих программ в области правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан и проектов нормативных правовых актов Республики Казахстан, одними из основных задач определила совершенствование законодательства Республики Казахстан в области административного права, развитие административно-процессуального права и административного судопроизводства, решение наиболее проблемных вопросов административного права. В настоящее время одним из основных источников, регулирующих вопросы административного права, является Кодекс об административных правонарушениях (КоАП), принятый 30 января 2001 года. КоАП объединил в себе основные задачи и принципы, порядок привлечения к административной ответственности, перечень административных правонарушений и наказаний за них, административно-процессуальные нормы, в том числе, порядок производства и рассмотрения дел об административных правонарушениях и т.д. Следует отметить, что принятие общего нормативного правового акта, регулирующего вопросы административного права, имеет ряд достоинств и является большим шагом в развитии данной отрасли права в Республике Казахстан. Однако, учитывая нынешнюю правоприменительную практику можно константировать тот факт, что данный нормативный правовой акт является несовершенным и содержит многочисленное количество недостатков, способствующих возникновению серьезных проблем. Об этом свидетельствуют как большое количество изменений и дополнений, внесенных в Кодекс с момента его принятия, так и негативная оценка со стороны юристов и общественности. Одним из основных проблемных вопросов, рассматриваемых в настоящей статье, является вопрос административных правонарушений в области налогообложения. Налогообложение в Республике Казахстан является всеобщим и обязательным, а налоговое законодательство Республики Казахстан действует на всей территории Республики Казахстан и распространяется на физических лиц, юридические лиц и их структурные подразделения. Согласно ст. 26 Налогового Кодекса Республики Казахстан (НК РК), налоговым обязательством признается обязательство налогоплательщика перед государством, возникающее в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан, в силу которого налогоплательщик обязан встать на регистрационный учет в налоговом органе, определять объекты налогообложения и (или) объекты, связанные с налоогообложением, исчислять и уплачивать налоги и другие обязательные платежи в бюджет, а также авансовые и текущие платежи по ним, составлять налоговые формы, представлять налоговые формы, за исключением налоговых регистров, в налоговый орган в установленные сроки. Государство в лице органа налоговой службы имеет право требовать от налогоплательщика (налогового) агента исполнения его налогового обязательства в полном объеме, а в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения налогового обязательства, применять способы по его обеспечению и меры принудительного исполнения в порядке, предусмотренном НК РК. При этом, в целях исполнения налогового обязательства и соблюдения норм налогового законодательства налогоплательщиком (юридическим лицом), орган налоговой службы вправе осуществлять различные виды проверок, по завершении которых должностным лицом органа налоговой службы составляется акт налоговой проверки. Также, в случае выявления нарушений норм налогового законодательства Республики Казахстан, органом налоговой службы выносится уведомление о результатах налоговой проверки, которое обязывает налогоплательщика устранить выявленные в ходе проверки нарушения и оплатить определенные в нем суммы в доход государства. Вместе с тем указанное уведомление о результатах налоговой проверки может быть обжаловано налогоплательщиком (юридическим лицом) как в вышестоящий орган налоговой службы, так и в суд в порядке, определенном главой 93 НК РК и Гражданским процессуальным кодексом Республики Казахстан (ГПК). Административные правонарушения в области налогообложения, а также ответственность за их совершение определены в главе 16 КоАП. Поводом к возбуждению дела об административных правонарушениях в области налогообложения является непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом факта совершения административного правонарушения, а основанием для возбуждения дела об административном правонарушении является результат проверки, проведенной в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан (ст. 634 КоАП). Таким образом, после принятия соответствующего решения по результатам проверки и обнаружения факта совершения административного правонарушения должностным лицом уполномоченного органа составляется протокол об административном правонарушении. Данный протокол об административном правонарушении направляется для рассмотрения судье, органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в области налогообложения и наложение административных взысканий осуществляется судами, органами налоговой службы, финансовой полицией и другими уполномоченными органами. Следует отметить, что существенное количество административных судебных дел на практике связано именно со статьей 209 КоАП: «Занижение сумм налогов и других обязательных платежей в бюджет». Данный факт, помимо прочего, явился последствием передачи в конце 2011 года полномочий по рассмотрению административных дел по указанной статье КоАП из подведомственности органов налоговой службы в подведомственность специализированных судов. Таким образом, если раньше органы налоговой службы единолично возбуждали административное производство, занимались рассмотрением административного дела и выносили решение по статье 209 КоАП, то с введением указанных изменений процедура привлечения к административной ответственности по данной статье КоАП значительно усложнилась. То есть, после возбуждения административного дела по статье 209 КоАП, протокол об административном правонарушении передается органом налоговой службы в специализированный административный суд, который выносит постановление о наложении административного взыскания или о прекращении производства по административному делу. При этом, в случае вынесения специализированным административным судом постановления о наложении административного взыскания, указанное решение может быть обжаловано налогоплательщиком (юридическим лицом) либо опротестовано прокурором в вышестоящий суд (ст. 655 КоАП). Рассмотрев жалобу, протест на постановление по делу об административном правонарушении, судья вышестоящего суда принимает одно из следующих решений (ст. 664 КоАП): - об оставлении постановления без изменения, а жалобы, протеста без удовлетворения; - об изменении постановления; - об отмене постановления и прекращении дела при наличии определенных в статьях 68, 580, 581 КоАП обстоятельств, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление; - об отмене постановления и направления дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы протеста установление, что постановление было вынесено неправомочным судьей, органом (должностным лицом). Решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста выносится в виде определения по жалобе протесту на постановление по делу. Данное определение, равно как и постановление специализированного административного суда об административном взыскании может быть опротестовано Генеральным Прокурором Республики Казахстан и/или его заместителями в Верховный Суд. При этом лицо, привлеченное к административной ответственности, вправе обратиться с ходатайством о принесении протеста к указанным должностным лицам. Таким образом, налогоплательщик имеет право обжаловать (опротестовать) как уведомление о результатах налоговой проверки (в порядке, предусмотренном ГПК), так и решение о наложении административного взыскания (в порядке, установленном КоАП). Немаловажным также является тот факт, что судебные акты, принимаемые впоследствии обжалования и/или опротестования уведомления о результатах налоговой проверки, непосредственно влияют на судебные акты, принимаемые вследствие обжалования и/или опротестования решений о наложении административного взыскания. Связано это с тем, что для юридических лиц размер штрафа, определенный в статье 209 КоАП, напрямую зависит от начисленной суммы налогов и других обязательных платежей в бюджет, которая устанавливается в уведомлении о результатах налоговой проверки и является предметом обжалования и/или опротестования. То есть, в случае частичного обжалования (опротестования) уведомления о результатах налоговой проверки, сумма штрафа уменьшится пропорционально уменьшенной сумме налогов и других обязательных платежей в бюджет. Вместе с тем, хотелось бы отметить, что зачастую на практике решение о взыскании административного штрафа исполняется раньше, чем заканчивается процесс обжалования (опротестования) уведомления о результатах налоговой проверки. Это связано, в первую очередь, со значительно меньшими сроками судебно-административного производства (от 15 дней до 6 месяцев с учётом возможного приостановления) в сравнении с фактическими гражданско-процессуальными сроками (дело с учетом всех инстанций может затянуться на 1,5-2 года, не считая возможного пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам). Кроме того, необходимо также обратить внимание на отсутствие кассационной инстанции в административном судопроизводстве,, отсутствие законодательно предусмотренной возможности у налогоплательщика (у его представителей) самостоятельно обжаловать определение апелляционной инстанции по административному делу в Верховный Суд Республики Казахстан, процедуру опротестования вступивших в законную силу судебных решений по административным делам только органами прокуратуры в лице Генерального Прокурора (его заместителей) и т.д. Таким образом, в случае полного или частичного успешного обжалования (опротестования) уведомления о результатах налоговой проверки налогоплательщику придется сталкиваться со сложной процедурой отмены (изменения) судебных решений об административном взыскании и, соответственно, возвращения уплаченной суммы штрафа. При этом единственно допустимым законным способом отмены (изменения) вступивших в силу постановлений и определений по делам об административных правонарушениях является подача, прокурорами областей, приравненными к ним прокурорами, их заместителями, а также Генеральным Прокурором (его заместителями) протеста в областные и приравненные к ним суды либо в Верховный Суд Республики Казахстан соответственно Данный порядок именуется исключительным и регулируется нормами главы 40 КоАП. В то же время, следует отметить, что подача указанного протеста является правом прокуроров, а не обязанностью (ст. 674 КоАП). В связи с этим, существует вероятность получения отказа от подачи протеста фактически на любом формальном основании Кроме того, пункт 21 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 26 ноября 2004 года № 18 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях» предусматривает, что даже в случае подачи соответствующего протеста вышеперечисленные суды не вправе исследовать новые доказательства, поэтому в случае необоснованного прекращения производства по делу об административном правонарушении, они могут отменить оспариваемый судебный акт, возобновить производство по делу и направить на новое рассмотрение. То есть, даже в случае подачи прокурорского протеста коллегия Верховного Суда/областной и приравненный к нему суд не будут правомочны исследовать новые доказательства, возникшие вследствие полного или частичного успешного обжалования суммы налогов и других обязательных платежей в бюджет, определенных в уведомлении о результатах налоговой проверки. В данному случае суды могут воспользоваться лишь правом возобновить производство по делу и направить его на новое рассмотрение в суд первой инстанции (специализированный административный суд). В случае получения судебного решения об отмене (изменении) суммы административного взыскания, для возврата уплаченной суммы неправомерно наложенного штрафа необходимо подать заявление в орган налоговой службы на проведение зачета и возврата налогов, других обязательных платежей, таможенных платежей, пеней и штрафов (ст. 605 НК РК). При этом к заявлению должен быть приложен вступивший в законную силу судебный акт, предусматривающий отмену или уменьшение размера штрафа вследствие его неправомерного наложения. Только после прохождения указанной процедуры, сумма неправомерно наложенного административного штрафа будет возвращена налогоплательщику (юридическому лицу). Резюмируя анализ законодательства в части процедур отмены (изменения) судебных актов по делу об административном взыскании, можно сделать вывод о том, что на данный момент указанная процедура является весьма затруднительной и проблемной. Связано это, в первую очередь, с преждевременным исполнением судебных актов о наложении административных взысканий (т.е. до принятия надзорного постановления по жалобе налогоплательщика на уведомление о результатах налоговой проверки) Отдельно в настоящей статье хотелось бы рассмотреть возможность пересмотра судебных решений по административным делам по вновь открывшимся обстоятельствам. Производство по пересмотру по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений и постановлений, вступивших в законную силу, регулируется главой 44 ГПК. При этом основания для пересмотра решений, определений и постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам определены в ст. 404 ГПК, и включают в себя в том числе: …4) отмену решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления иного органа, послужившего основанием к вынесению данного решения, определения или постановления. Вместе с тем, в соответствии с Нормативным постановлением Верховного Суда РК от 25.12.2007 г. № 12 «О некоторых вопросах пересмотра судебных актов по гражданским делам по вновь открывшимся обстоятельствам», нормы ГПК, регулирующие процедуры пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, относятся только к судебным актам по гражданским делам. Кроме того, согласно п. 13 Нормативного постановления Верховного Суда РК от 25.12.2007 г. № 12 «О некоторых вопросах пересмотра судебных актов по гражданским делам по вновь открывшимся обстоятельствам», применительно к пп. 4) ст. 404 ГПК под вновь открывшимися обстоятельствами понимается отмена в установленном законом порядке судебных актов либо постановлений иных органов, если эти судебные акты как преюдициальные факты или постановления иных органов явились основанием к вынесению судебного акта по гражданскому делу. Помимо этого, пунктом 21 Нормативного постановления Верховного Суда РК от 26.11.2004 № 18 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях» предусмотрено, что постановление специализированного административного суда по делу об административном правонарушении, равно как и определение областного суда по жалобе, протесту на постановление специализированного административного суда могут быть пересмотрены в порядке надзора только по основаниям, указанным в ст. 665 КоАП. При этом указанная статья не предусматривает пересмотр дела по вновь открывшимся обстоятельствам. К аналогичным выводам приходит Верховный Суд Республики Казахстан в анализе судебной практики по гражданским и административным делам, где указывается незаконность действий местных судов по возбуждению дел по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении вступивших в законную силу административных постановлений, определений. Обоснованность вывода о невозможности пересмотра административного дела по вновь открывшимся обстоятельствам подтверждается также статьей 277 ГПК. В частности, согласно пункту 5 указанной статьи обжалование вступивших и не вступивших в законную силу определений суда, вынесенных по жалобе (протесту) на постановления органа (должностного лица), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, производится в порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях. КоАП не предусматривает порядок пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам и не отсылает в этой части к нормам главы 44 ГПК. Таким образом, в настоящее время законодательством Республики Казахстан не предусмотрена возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по административным делам по вновь открывшимся обстоятельствам. С этой проблемой столкнулись сотни налогоплательщиков Республики Казахстан. Учитывая, что размер административного штрафа может составлять до 50% от начисленной суммы налогов, налогоплательщик имеет существенный риск потерять до половины от первоначальной суммы налогового начисления в виде уплаченного штрафа даже при успешном окончательном разрешении основного дела. При этом наличие нормы о возможности отмены оспариваемого судебного акта и направлении административного дела на новое рассмотрение при появлении в нем новых доказательств (пункт 21 Нормативного постановления Верховного Суда РК от 26 ноября 2004 года № 18) не решает проблему. Это связано с тем, что указанная норма является «однобокой» и, исходя из её дословного толкования, применима лишь к случаям необоснованного прекращения производства по делу об административном правонарушении (например, при отсутствии события, состава правонарушения, истечении сроков давности, отмены закона, смерти лица и т.д.). В наших же случаях прекращение производства по делу не предполагается. Более того, административное дело завершается принятием постановления о наложении административного взыскания и определения областного суда о законности такого постановления. В итоге имеем следующую ситуацию. Требования налогоплательщика об отмене налогового уведомления частично либо полностью удовлетворяются в судах кассационной и/или надзорной инстанций. Налогоплательщик пытается использовать соответствующее постановление в качестве нового доказательства в административном процессе, но в конечном итоге получает отказ в возврате суммы уплаченного административного штрафа, так как: 1) пересмотр административных дел по вновь открывшимся обстоятельствам не предусмотрен законодательством Республики Казахстан; 2) передача дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции (САС) не допустима, поскольку использование в этих целях новых доказательств возможно лишь в случае необоснованного прекращения производства по административному делу, о чём должно было быть вынесено постановление САС. В связи с этим, хотелось бы отметить несколько рекомендаций для решения текущих проблем в административном производстве.
1. Процедурные рекомендации. Они направлены на максимальное увеличение срока административного производства с целью параллельного обжалования (опротестования) уведомления о результатах налоговой проверки в гражданско-процессуальном порядке: - подача ходатайства в специализированный административный суд о приостановлении сроков рассмотрения административного дела на период обжалования налогового уведомления (п. 2 ст. 647 КоАП). При этом, на практике такое приостановление производится до вынесения апелляционного постановления по основному делу; - подача ходатайства в областной или приравненный к нему суд о приостановлении сроков рассмотрения административного дела на период срока обжалования налогового уведомления (п. 22 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях»); - обжалование протокола по содержанию и оформлению. При этом специализированный административный суд вправе направить такой протокол в орган налоговой службы для устранения замечаний на срок до 3 дней (п. 3 ст. 640 КоАП); - подача ходатайства соответствующему прокурору о приостановлении исполнения постановления о наложении административного взыскания на время проверки его законности (п. 2 ст. 659 КоАП); - подача заявления в специализированный административный суд об отсрочке исполнения постановления об административном взыскании на срок до одного месяца (ст. 701 КоАП). Представляется очевидным, что, несмотря на существенное количество процедурных моментов, позволяющих «затянуть» административный процесс от 2,5 месяцев до 1 года, их может оказаться недостаточным для завершения полной процедуры обжалования налогового уведомления в гражданско-процессуальном порядке, которая длится до двух лет, при условии не передачи гражданского дела на новое рассмотрение в суд нижестоящей инстанции.
2. Законотворческие рекомендации. Данные рекомендации представляются концептуальными и направлены на внесение изменений и дополнений в законодательство Республики Казахстан об административном производстве: - установление обязанности, а не права, судов, ведущих административное производство, приостановить сроки рассмотрения административного дела на период обжалования налогового уведомления; - дополнение действующей редакции КоАП разделом о пересмотре административных дел по вновь открывшимся обстоятельствам. В частности, предусмотреть, что одним из оснований для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам определений и постановлений судов, ведущих административное производство, является отмена судебного акта, послужившего основанием к вынесению данного определения или постановления. В свете вышеизложенного, в ближайшее время ожидается принятие Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях в новой редакции, который, по нашим ожиданиям, включит в себя главу, связанную с пересмотром вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях и определений по результатам рассмотрения жалоб, протестов на них по вновь открывшимся обстоятельствам. Основания для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов определены в п. 2 ст. 840 проекта КоАП в новой редакции, в т.ч. основание, предполагающее пересмотр вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях и определений по результатам рассмотрения жалоб, протестов на них, в случае отмены решения, приговора, определения или постановления суда либо правового акта иного государственного органа (должностного лица), послужившего основанием к вынесению данного постановления или определения. Указанный проект КоАП в новой редакции внесен в Парламент Республики Казахстан в сентябре 2013 года, и в настоящее время включен в портфель законопроектов, которые готовятся к рассмотрению Парламентом. Надеемся, что совершенствование административного законодательства позволит надлежащим образом улучшить положение всех потенциальных субъектов административного процесса и обеспечить каждого из них правом на справедливое и законное рассмотрение дела.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |