Спорные вопросы практики применения законодательства, регулирующих отношения, связанные со специальным природопользованием (Ж.С.Елюбаев, Первый региональный Атырауский семинар «Теория и практика разрешения (конфликтов) хозяйствующих субъектов с государственными контролирующими органами» (Атырау, 16 мая 2003 года)

Спорные вопросы практики применения законодательства, регулирующих отношения, связанные со специальным природопользованием

Ж.С.Елюбаев

Первый региональный Атырауский семинар

«Теория и практика разрешения (конфликтов)

хозяйствующих субъектов с государственными

контролирующими органами»

(16 мая 2003 год, город Атырау)

======================================

«Там где заканчивается право, начинается тирания»

Джон Локк

Уважаемые дамы и господа,
Уважаемые участники Семинара!

Данный вопрос внесён в повестку дня настоящего семинара не случайно. Эта сфера отношений остаётся наиболее острой. Из года в год государственные контролирующие органы повышают требовательность к природо-и-недропользователям в связи с их хозяйственной деятельностью и их влиянием на природную среду.

При этом, ради справедливости следует сказать, что такая требовательность необходима и вполне обоснованна, однако в своём докладе я хотел бы остановиться на методах и формах этих требований со стороны государственных контролирующих органов, которые порой являются главной причиной конфликтных ситуаций наравне с вопросами толкования (интерпретации) положений нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере природо-и-недропользования.

Обсуждаемая сфера весьма обширная, нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в этой сфере, ещё больше. Порой эти акты содержат в себе противоречивые положения, что также способствует возникновению споров между контролирующими органами и природопользователями. В этой связи, не будет излишним сказать и то, что в этой важной сфере правоотношений, связанных с воздействием на природную среду, «торжествуют», как и в былые времена, ведомственные акты (Правила, Инструкции, Положения и т.д.) министерств и ведомств.

Сегодня, я хотел бы остановиться на нескольких проблемах в этой сфере, которые вызывают споры между хозяйствующими субъектами и государственными контролирующими органами, в надежде на то, что участники семинара не останутся в стороне и примут участие в их обсуждении. Думаю, что активное и конструктивное обсуждение этих вопросов на сегодняшнем форуме помогут недро- и природопользователям, а также представителям государственных контролирующих органов более ясно понять причины и условия возникновения конфликтных ситуаций и выработать какие-то взаимоприемлемые законные пути их разрешения.

Разрешите перейти к тем конкретным проблемам, обсуждение которых на данном семинаре мы хотели бы инициировать.

Так, согласно, положениям Указов Президента РК, имеющих силу закона, «О недрах и недропользовании» (статья 13) и «О нефти» (статья 8-2) предоставление права на недропользование, в том числе право на проведение нефтяных операций, производится путём заключения Контрактов на проведение Разведки, Добычи, совмещённой Разведки и Добычи, и наконец, на строительство подземных сооружений, не связанных с Разведкой и (или) Добычей.

Это, весьма важное, законодательное положение о праве недропользователя порой сводится на нет в результате ошибочного либо умышленного неправильного их толкования со стороны Компетентного либо иного контролирующего государственного органа.

Чтобы не быть голословным приведу конкретный пример из практики применения законодательства в сфере недропользования.

Пункт 3 статьи 1 Указа «О недрах и недропользовании» определяет Добычу как «комплекс работ (операций), связанных с извлечением полезных ископаемых из недр на поверхность».

Статья 1 Указа «О нефти» расширяет понятие Добычи и определяет этот вид недропользования относительно нефти как «любые операции, которые связаны с извлечением нефти на поверхность и включают в том числе:

· строительство и эксплуатацию подземного и наземного промышленного оборудования и сооружений;

· извлечение нефти на поверхность, организацию и поддержание рабочего процесса в эксплуатационных скважинах;

· обработку и очистку нефти;

· извлечение попутных компонентов из нефти, а также утилизацию и снижение природного и нефтяного газа».

Весьма точное и понятное положение, а что же получается на практике.

Допустим нефтедобывающая компания на основе Контракта на Добычу осуществляет работы по извлечению нефти из недр на поверхность, извлекает попутные компоненты, обрабатывает и производит очистку нефти, утилизирует попутный газ, а часть полученных в результате этих операций компонентов, например, промышленные сточные воды вновь закачивает в недра, т.е. осуществляет деятельность по «эксплуатации подземных естественных сооружений».

Согласно вышеприведённым законодательным положениям на закачку промышленных сточных вод в недра (естественные подземные сооружения) не нужно заключать отдельный Контракт, если у недропользователя имеется Контракт на Добычу, поскольку в данном случае закачка промышленных сточных вод является неотъемлемой частью нефтяной операции, право на проведение которой у хозяйствующего субъекта имеется.

Между тем, в настоящее время, Компетентные государственные органы РК в области охраны недр требуют от хозяйствующих субъектов, занимающихся добычей нефти на основе заключённого в установленном порядке Контракта на Добычу, заключения отдельного Контракта на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, что является явным нарушением права этого субъекта на недропользование. В случае отказа от заключения такого Контракта к недропользователю применяется весь спектр административного воздействия, вплоть до привлечения к определённой ответственности.

Другой пример, указанные выше нормы включают в понятие нефтяных операций и утилизацию нефтяного газа. Одним из видов утилизации является его сжигание. По смыслу приведённых законодательных положений, если недропользователь имеет Контракт на Добычу, то она имеет право и на утилизацию газа, поскольку эта деятельность входит в единую технологическую цепочку операции по извлечению нефти из недр.

Однако Законом №467 от 11 августа 1999 года Указ «О нефти» был дополнен новой статьей 30-5, которая предусматривает сжигание газа в факелах только на основе «письменного разрешения государственного органа по использованию и охране недр». Налицо противоречие двух положений одного и того же закона, которые приводят к серьёзным конфликтным ситуациям между недропользователем и компетентными государственными органами.

Ещё один пример, при заключении Контракта, например, на Добычу или Разведку недр, недропользователю отводится конкретная поверхность земли с конкретными координатами. Таким образом, недропользователь фактически приобретает право и на землепользование, которое ещё должно быть формально юридически закреплено на основании Закона РК «О земле».

При этом надо полагать, что если недропользователь заключил Контракт, например, на Добычу, то земля находящаяся, например, под и вокруг эксплуатационной скважины или под другим производственным объектом бесспорно должна быть юридически отведена (закреплена) за недропользователем в соответствии с положениями Закона РК «О земле».

Что же получается на практике, когда недропользователь в установленном порядке подаёт заявку на узаконение земельного участка, находящегося под существующим производственным объектом либо под будущий производственный объект, например, в условиях нашей компании, под серную площадку, то компетентный государственный орган в области землепользования может предоставить такое право, т.е узаконить землепользование, а может и всячески препятствовать недропользователю под различным предлогом.

Налицо грубое нарушение права хозяйствующего субъекта на недропользование, предоставленного соответствующим Контрактом. Отсюда конфликты, судебные процессы и материальные затраты, подрыв авторитета и деловой репутации недропользователя.

Таким образом, в связи с переходом в сфере недропользования на контрактные отношения, видимо необходимо избавиться от разрешительной системы на специфические виды недро- и природопользования. Это вполне очевидно, поскольку заключённый Контракт на недропользование с Компетентным государственным органом включает в себя или должен включать весь тот объём недро- и природопользования, на которые нужно получать разрешения в связи с заключением Контракта данного вида. В данном случае Контракт на недропользование должен расцениваться как совокупность разрешений на недро- и природопользование.

Особо болезненными являются вопросы, связанные с охраной окружающей среды и соблюдением природоохранного законодательства. Область эта весьма щепетильная как для недропользователя, так и для контролирующих государственных органов.

Следует отметить, что недропользование, как вид хозяйственной деятельности, действительно является опасным в экологическом плане. Этот вид деятельности обязательно воздействует на окружающую среду, именно поэтому отношения в области охраны окружающей среды детально регламентированы и урегулированы Законом РК «Об охране окружающей среды» и иными нормативно-правовыми актами.

В этих вопросах обе стороны - недропользователь и уполномоченные государственные органы должны быть взаимно корректными и требовательными, поскольку права и обязанности обеих сторон детально закреплены в нормативно-правовых актах.

Следует признать, что порой со стороны недропользователей допускаются нарушения экологических правил и требований природоохранного законодательства, за что они естественно должны нести ответственность, предусмотренную законом.

Однако, я хотел бы остановиться на существующих проблемах во взаимоотношениях между недропользователем и государственными органами, а также о несовершенстве законодательства в этой сфере, что также серьёзно затрагивает права и законные интересы недропользователей.

Широкий спектр отношений в области экологии и охраны окружающей среды в настоящее время регулируются подзаконными актами, порой противоречащими законодательным положениям.

Так, например, статья 29 Закона РК «Об охране окружающей среды» закрепляет положение о том, что плата за загрязнение окружающей среды взимается с предприятий и граждан за «выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления».

Аналогичные положения содержатся и в статье 461 Налогового Кодекса РК. При этом указанная плата расценивается в настоящее время как иные платежи (удержания) в доход государства и регулируется налоговым законодательством.

Необходимо иметь ввиду, что эти два законодательных положения устанавливают исчерпывающий перечень видов специального природопользования, неизбежно связанные с загрязнением окружающей среды, это: выбросы и сбросы загрязняющих веществ, а также размещение отходов производства и потребления, за что необходимо недропользователю (природопользователю) производить обязательную плату в соответствии с Налоговым кодексом (статья 461). При этом этот перечень специального природопользования не может быть расширен иными подзаконными правовыми актами.

Кроме того, Закон РК «Об охране окружающей среды» даёт законодательное толкование понятию «отходы производства и потребления», под которыми понимаются «вещества и материалы в любом агрегатном состоянии, образованные в результате антропогенной деятельности, не подлежащие дальнейшему использованию». Из этого законодательного положения усматривается, что главным признаком «отходов производства и потребления» является невозможность его дальнейшего использования в полезных целях.

Позиция о том, что недропользователь, он же природопользователь, не должен производить никаких платежей за воздействие на природную среду, кроме тех, которые предусмотрены законом, подтверждается и позицией Верховного Суда Республики Казахстан.

Так, в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РК № 16 от 22 декабря 2000 года «О практике применения судами законодательства об охране окружающей среды» содержится разъяснение о том, что «взимание дополнительных платежей за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей среды, размещение отходов производства и другие виды вредного воздействия, не предусмотренные Законом «Об охране окружающей среды» и действующими законодательными актами, не допускается».

При этом, следует иметь ввиду, что согласно пункту 8 статьи 1 Закона РК «О нормативных правовых актах» под «законодательными актами» понимаются «конституционный закон; указ Президента РК, имеющий силу конституционного закона; кодекс; закон; указ Президента РК, имеющий силу закона; постановление Парламента РК; Постановления Сената и Мажилиса». Отсюда усматривается, что Постановления Правительства РК и иные правовые акты низшего звена не могут быть отнесены к категории законодательных актов, а потому не могут они устанавливать какие-либо платежи за воздействие на окружающую природную среду, тем более расширять перечень видов специального природопользования, за которые необходимо производить обязательные платежи.

Хотелось бы привести ещё один пример, касающийся хозяйственной деятельности нашей компании.

Вопрос о якобы неправомерном использовании ТШО карьеров стал подниматься государственными контролирующими органами с конца 2001 года.

Так, 19 октября 2001 года территориальное управление «Запказнедра» вынесли ТШО предписание, в котором потребовали прекратить разработку карьеров на лицензионной территории предприятия.

11 февраля 2002 года Управление нефтегазового комплекса, внешнеэкономических связей и инвестицинной политики Атырауской области вынесло предписание с аналогичными требованиями.

18-22 июня комиссия территориального управления «Запказнедра» провела проверку карьеров для определения объёмов производимой выемки грунта, по итогам которого был составлен Акт. Главный вывод комиссии состоял в том, что ТШО якобы незаконно эксплуатирует песчаные карьеры, в силу этого было вынесено очередное предписание о приостановлении добычи грунта, которая по их мнению является песком.

В течение 2002 года данный вопрос неоднократно был предметом рассмотрения природоохранной прокуратуры и Акимата Атырауской области и других контролирующих органов.

Главным требованием всех проверяющих было то, что ТШО обязан заключить Контракт на Разведку и Добычу общераспространённых полезных ископаемых (далее - ОПИ).

ТШО в свою очередь, письменно отвечая на все предписания контролирующих органов, многократно объявляла о том, что карьеры используются ТШО правомерно. При этом, позиция ТШО основывалась на следующих правовых аргументах.

Соглашением по проекту для ТШО сроком на 40 лет определена территория в размере 4000 кв.км.

В соответствии с положением, закреплённым в Соглашении по Тенгизскому проекту «Республика Казахстан от своего имени от имени всех государственных и региональных (местных) органов, министерств и комитетов признала и согласилась с тем, что немедленно после вступления в силу данного Соглашения ТШО получит право на начало своих операций, на владение и распоряжение своими активами, а также на занятие земли, на которой они могут располагаться без каких-либо требований в отношений получения для этих целей каких-либо дополнительных согласий, разрешений, отчуждений или лицензий, и без необходимости выполнении какой-либо экспертизы, при условии, что ТШО после этого должен поддерживать связь и сотрудничать со всеми соответствующими государственными и региональными органами, министерствами и комитетами Республики Казахстан с целью обеспечения соблюдения официальных процедур, требуемых согласно законам Казахстана. Однако, в данной норме имеется оговорка о том, что эти официальные процедуры не могут дополнять или исключать или иным образом изменять существенные положения этого Соглашения.

Таким образом, приведённое положение Соглашения по проекту, с одной стороны, предоставила ТШО право на занятие земли без каких-либо дополнительных согласий, разрешений, лицензий, проведения экспертиз и совершения иных действий, а с другой - закрепила обязанность ТШО соблюдать официальные процедуры по этому вопросу, предусмотренные законодательством Республики Казахстан.

В силу этого положения о необходимости соблюдения ТШО официальных процедур по вопросам землепользования, а в также в связи с тем, что вышеуказанное положение статья Соглашения по проекту не имеет превалирующего значения перед законодательством Республики Казахстан, то ТШО должен соблюдать требования законодательства Республики Казахстан о юридическом оформлении своего права на землю в пределах лицензионной территории. Однако такая процедура юридического оформления земельных участков не должна лишать ТШО исключительного права на занятие земель в пределах лицензионной территории, т.е. компетентные органы Республики Казахстан не вправе отказывать в выделении и регистрации земельных участков для нужд ТШО и(или) его подрядчиков в пределах лицензионной территории ТШО.

Соглашение по проекту и весь пакет основных документов по Тенгизскому проекту одобрены Указом Президента Республики Казахстан №1168 от 6 апреля 1993 года «О деятельности совместного предприятия Тенгизшевройл» и утверждены Постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан №260 от 5 апреля 1993 года «Об утверждении соглашений и договоров по созданию совместного предприятия Тенгизшевройл». В силу этого, следует считать, что все положения Соглашений и Договоров по Тенгизскому проекту, в том числе положение, закрепляющее исключительное право ТШО на землепользование при условии соблюдения процедур, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, утверждены вышеуказанными актами Республики Казахстан и являются обязательными для всех сторон.

15 сентября 1995 года между ТШО, Атырауской областной администрацией и Атырауским областным комитетом по управлению земельными ресурсами был подписан Протокол, который сторонами был признан как временный документ (пункт 6 Протокола).

Этим Протоколом была рассчитана рабочая территория ТШО в размере 381196 гектаров, за которую производится оплата земельного налога, а также пообъектно оговорены земельные участки (в том числе и участки под карьеры в размере 200 гектаров) в размере 2245 гектаров, за которые ТШО производит выплаты в виде компенсации за ущерб сельскохозяйственному производству.

В этом же Протоколе, в целях дальнейшего юридического закрепления права ТШО на оговорённые земельные участки, стороны взяли на себя обязательство подготовить и подписать специальный документ в форме, используемой в Республике Казахстан (пункт 6 Протокола). Данное обстоятельство свидетельствует, что ТШО ещё в 1995 году намеревалось юридически оформить своё исключительное право на землепользование в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

ТШО, начиная с даты подписания данного Протокола и до настоящего времени, пообъектно закрепляет своё право на земельные участки в пределах лицензионной территории и за её пределами, в строгом соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан, таким образом, выполняя обязательное условие, закреплённое в статье 12(Б) Соглашения по проекту, о необходимости соблюдения официальных процедур, предусмотренных законодательством Казахстана.

Таким образом, право использования участков под карьеры основано на Соглашении по Тенгизскому проекту от 2 апреля 1993 года и Протоколе от 15 сентября 1995 года, подписанном ТШО, Атырауской областной администрацией и Атырауским областным комитетом по управлению земельными ресурсами.

В настоящее время, ТШО имеет Договоры аренды земельных участков, на которых расположены 15 карьеров. В силу этого, выводы уполномоченных государственных органов якобы о незаконном использовании ТШО песчаных карьеров, необоснованы и несправедливы.

Не основаны на законодательстве позиция этих органов и в части их требования получить Горный отвод и заключить Контракт на Разведку и Добычу ОПИ.

Так, Постановлением Правительства РК №645 от 27 мая 1996 года «Об утверждении перечня общераспространённых полезных ископаемых» утвержден перечень ОПИ, куда среди прочих отнесен песок строительный.

Глоссарий, содержащийся в статье 1 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О недрах и недропользовании», раздельно классифицирует термины «Общераспространённые полезные ископаемые» (ОПИ) и «Полезные ископаемые», поэтому эти два понятия необходимо рассмотривать раздельно, что подтверждается нашими последующими доводами.

Пункт 3 статьи 47 Закона РК «О земле» оговаривает общие права землепользователей, в том числе и право на использование в установленном порядке без намерения последующего совершения сделок и для нужд своего хозяйства имеющиеся на земельном участке песок и другие ОПИ, а также эксплуатировать иные полезные свойства земли.

В соответствии с пунктом 4 статьи 13 Указа Президента РК «О недрах и недропользовании» предоставление Права недропользования на Добычу ОПИ для собственных нужд производится одновременно с предоставлением земельного участка, под которым находятся ОПИ, в частную собственность или в землепользование.

Далее, в «Правилах предоставления права недропользования в Республике Казахстан», утвержденных Постановлением Правительства РК от 21 января 2000 года №108 указаны местные исполнительные органы в качестве компетентного органа в отношении заключения Контракта на Разведку и/или Добычу ОПИ только в коммерческих целях, а не для собственных нужд.

Аналогичное положение об обязательности заключения Контракта на Добычу ОПИ в коммерческих целях, закреплено в пункте 3 Постановления Правительства РК №645 от 27 мая 1996 года «Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых».

Таким образом, законодательство РК не предусматривает заключение Контракта на Разведку и Добычу ОПИ с компетентным органом для ведения деятельности, связанной с добычей песка для собственных нужд.

Не предусмотрено действующим законодательством и получение Горного отвода для карьеров с целью добычи грунта или песка.

В соответствии с Указом Президента РК «О недрах и недропользовании», Инструкцией «О порядке предоставления геологических/горных отводов для разведки и добычи полезных ископаемых и пользования недрами в иных целях», утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от 16 февраля 2000 года, предоставление горных отводов связано только с добычей полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, захоронения вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра. Данная инструкция также дает определение Горного отвода как приложения к Контракту на добычу, Контракту на совмещенную добычу и разведку, Контракту на строительство и/или эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и/или добычей, Контракту на добычу ОПИ в коммерческих целях.

Деятельность ТШО по добыче песка к указанным выше видам не относится, а следовательно получение Горного отвода также не требуется.

На основании изложенного, требования государственных контролирующих органов о приостановлении добычи грунта или даже песка для собственных нужд ТШО, о необходимости получения Горного отвода и заключения Контракта на Разведку и Добычу песка, являются необоснованными и противоречат вышеизложенным положениям национального законодательства. Отсюда необоснованными являются и требования о возмещении и материального ущерба.

Можно привести ещё много примеров, но не это главная цель. Главное понять природу этих споров и найти пути их разрешения.

А путями разрешения конфликтов, на наш взгляд, являются существующее правовое поле и правовые рычаги. При этом, в правовом поле все субъекты правоотношений должны быть равными, споры должны разрешаться на принципах делового партнёрства и в рамках существующих правовых актов. Не разрешённые споры должны быть предметом рассмотрения судов и арбитражей (третейских судов). Вот идеальная формула успеха в разрешений конфликтов между хозяйствующими субъектами и государственными контролирующими органами.

В процессе разрешения споров в сфере гражданско-правовых отношений не должно быть диктата государства, диктата государственных органов, диктата государственного служащего.

И, наконец, настало время для проведения полномасштабной ревизии и систематизации законодательных и иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономики и государственного управления, особенно в нефтегазовой отрасли страны.

Значительная часть отношений в сфере экономики и государственного управления, в частности, в нефтегазовой отрасли, должны регулироваться законодательными актами, а не подзаконными и ведомственными актами. Надо, наконец, добиться того, чтобы не Инструкции и Правила различных ведомств правили «балом», а законы страны, тем более в такой перспективной и важной отрасли экономики, как нефтегазовая. Роль подзаконных и ведомственных актов должна быть ограничена регулированием незначительных процедурных вопросов, они не должны затрагивать права и обязанности недропользователя и иные важные вопросы.

Я уже однажды на одной из правовых конференций говорил, что необходимо разработать «Кодекс о недрах и недропользовании», который может поглотить различные законы, регулирующие отношения в сфере нефтегазовой отрасли. Юристы прекрасно понимают, что Кодекс это более подходящий вид нормативного акта, который может охватить все отношения в этой сфере. Такая кодификационная работа должна начаться уже сейчас, чтобы в ближайшие годы разрешить имеющие правовые проблемы в отрасли или хотя бы снизить их количество.

Хочется надеяться, что принятие новых прогрессивных законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономики, в частности, в нефтегазовой отрасли, их кодификация и систематизация, поддержка недропользователей со стороны Правительства Республики Казахстан и его уполномоченных органов, поможет успешному развитию нефтегазовой отрасли, что в свою очередь положительно скажется на экономике страны и на благосостоянии казахстанского народа.