|
|
|
Елюбаев Жумагельды Сакенович, доктор юридических наук, MCIArb, Управляющий правовой советник Евразийского подразделения корпорации «Шеврон», Президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), профессор кафедры таможенного, финансового и экологического права КазНУ им. аль-Фараби
Елубаев Жұмагелді Сакенұлы, заң ғылымдарының докторы,MCIArb, «Шеврон» корпорациясының Еуразиялық бөлімшесінің Басқарушы құқықтық кеңесшісі, Қазақстандық мұнайгаз саласы заңгерлері қауымдастығының (KPLA) президенті, Әл-Фараби атындағы ҚазҰУ қеден, қаржылық және экологиялық құқық кафедрасының профессоры
Zhumageldy Sakenovich Yelyubayev Doctor of Law, MCIArb, Chevron EBU Managing Legal Counsel, President of the Kazakhstan Petroleum Lawyers Association (KPLA), Associate Professor Chair of Customs, Financial and Environmental Law of the Al-Farabi Kazakh National University
Вопросы соотношения норм международных правовых актов
Қоршаған ортаны қорғау мәселелері бойынша халықаралық құқықтық актілердің нормалары мен Қазақстанның ұлттық заңнамасының арасалмағына қатысты мәселелер
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы о возможности субсидиарного применения норм международных правовых актов в регулировании экологических отношений. Через призму конституционных положений об иерархии источников права, анализируется статус международных договоров, к которым Республика Казахстан присоединилась, но не ратифицировала. Освещены существующие проблемы, связанные с выполнением Казахстаном своих обязательств по международным договорам, при этом, на основе общеправовых принципов, отстаивается позиция о приоритете норм международных договоров перед нормами национального законодательства, даже в тех случаях, когда такой договор не ратифицирован. Высказывается мнение о необходимости реформирования экологического законодательства Республики Казахстан.
Ключевые слова и словосочетания: международный правовой акт, субсидиарное применение правовых норм, соотношение правовых норм, экологические отношения, баланс интересов государства и природопользователей, ратификация, приоритет норм, субъект международных отношений, окружающая среда, недропользователи, природопользователи, биологическое разнообразие, экологические системы.
При всей традиционности и кажущейся простоте постановки вопроса о правовом регулировании отношений в сфере охраны окружающей среды, тем не менее, он вызывает определенные сложности при выработке правоприменительной практики и разработке научных подходов в развитии экологического права. Глобализационные процессы, интегрирование экономики Республики Казахстан в мирохозяйственные связи, приход иностранных инвесторов в сектор недропользования, развитие рыночных отношений, предопределяют необходимость более гибкого подхода к вопросам регулирования экологических отношений на основе норм национального законодательства и международных правовых актов, ратифицированных Республикой Казахстан. Это обстоятельство подразумевает практику субсидиарного применения норм законодательства РК и норм международно-правовых актов в целях эффективного управления природной средой и обеспечения справедливого баланса интересов государства, общества и природопользователей. Возможность прямого применения норм международных правовых актов в регулировании отношений, в частности, в сфере охраны окружающей среды, основывается на известных конституционных положениях о том, что: «действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательствах Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики»; «международные договоры[2], ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона».[3] В развитие приведенных конституционных положений, Экологический кодекс РК (далее - ЭК РК) также предусматривает возможность применения норм международных правовых актов для регулирования экологических отношений. Так, пункт 2 статьи 2 ЭК РК устанавливает, что, если международным договорам, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в ЭК РК, то применяются правила международного договора. Отсюда вывод, что отношения в сфере охраны окружающей среды в Республике Казахстан регулируются нормами национального законодательства и международных правовых актов, при этом нормы, вытекающие из международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан, имеют приоритет перед нормами национального законодательства. Это весьма важное положение, к сожалению, не всегда учитывается в правоприменительной практике, в том числе судебной. Известно, что за годы новейшей истории нашей страны, начиная с декабря 1991 года, Республика Казахстан присоединилась и/или ратифицировала целый ряд международных правовых актов, прямо или косвенно касающихся вопросов охраны окружающей среды. Такими международными актами, в частности являются: 1. Конвенция Всемирной Метеорологической организации от 11 октября 1947 года (Республика Казахстан присоединилась - 18 декабря 1992 года); 2. Международная Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью от 29 ноября 1969 года (Республика Казахстан присоединилась - 4 марта 1994 года); 3. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 30 ноября 1979 года (Республика Казахстан присоединилась - 23 октября 2000 года); 4. Венская конвенция об охране озонового слоя, принятая в марте 1985 году (Республика Казахстан присоединилась - 30 сентября 1997 года); 5. Монреальский Протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, принятый в сентябре 1987 года (Республика Казахстан присоединилась - 30 сентября 1997 года); 6. Поправка к Монреальскому Протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, принятый в июне 1990 года (Республика Казахстан присоединилась - 7 мая 2001 года); 7. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22 марта 1989 года (Республика Казахстан присоединилась - 10 февраля 2003 года); 8. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991 года (Республика Казахстан присоединилась - 21 октября 2000 года); 9. Конвенция о трансграничном воздействий промышленных аварий от 17 марта 1992 года (Республика Казахстан присоединилась - 23 октября 2000 года); 10. Конвенция об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озёр от 17 марта 1992 года (Республика Казахстан присоединилась - 23 октября 2000 года); 11. Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 11 июня 1992 года (Республика Казахстан ратифицировала - 4 мая 1995 года); 12. Конвенция о биологическом разнообразии, принятая на Конференции ООН в июне 1992 года (Республика Казахстан одобрила- 19 августа 1994 года); 13. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием от 17 июня 1997 года (Республика Казахстан ратифицировала - 7 июля 1997 года); 14. Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 11 декабря 1997 года (Указ Президента Республики Казахстан о подписании от 12 марта 1999 года); 15. Конвенция (Орхусская) о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды от 25 июня 1998 года (Республика Казахстан ратифицировала - 23 октября 2000 года); 16. Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле от 10 сентября 1998 года (Республика Казахстан ратифицировала - 20 марта 2007 года); 17. Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях от 22 мая 2001 года (Республика Казахстан ратифицировала - 7 июня 2007 года); 18. Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря от 4 ноября 2003 года (Республика Казахстан ратифицировала - 13 декабря 2005 года); 19. Международная Конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (Республика Казахстан присоединилась - 3 февраля 2004 года) и другие. 20. Договор к Энергетической Хартии (Республика Казахстан ратифицировал это акт Указом Президента РК, имеющим силу закона, № 2537 от 18 октября 1995 года) и другие. В этой связи возникает вопрос о действии норм международных правовых актов, к которым Республика Казахстан «присоединилась», где отсутствует процедура «ратификации». Как быть в этих случаях? Имеет ли приоритет нормы таких актов прямое действие в случае их противоречия с нормами национального законодательства? В практике и теории можно встретить различные подходы к этим вопросам. Постараюсь изложить собственную позицию по этим вопросам в рамках исследуемой темы. Как выше отмечалось, Конституция РК к действующему праву относит и нормы международных договоров. При этом международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Следует также отметить, что согласно статье 20 Закона РК от 30 мая 2005 года № 54 «О международных договорах Республики Казахстан» каждый действующий международный договор вне зависимости от формы присоединения к ней, а также его ратификации, подлежит «обязательному и добросовестному выполнению» Республикой Казахстан. Поэтому, согласие Республики Казахстан на обязательность для нее положений международного договора может выражаться (в зависимости от типа международного договора): путем подписания уполномоченными лицами такого договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любой другой формы выражения согласия, о которой условились договаривающиеся стороны. Здесь следует отметить, что хотя выраженное согласие Республики Казахстан об «обязательном и добросовестном выполнении» условий международных правовых актов, в некоторой степени не соответствует конституционному положению, приведенному в пункте 1 статьи 4 Конституции РК, тем не менее, изложенная мной позиция основывается на существующей международной правоприменительной практике и вытекает из смысла и содержания ряда законодательных положений.[4] Таким образом, нормы «нератифицированных» Республикой Казахстан международных правовых актов, также имеют обязательный характер и прямое действие. В случае же их противоречия нормам национального законодательства, Республика Казахстан обязана привести внутреннее законодательство в соответствие с международным, исходя из общепризнанного в международных отношения принципа «об обязательном и добросовестном выполнении» государством, принятого на себя бремя по международному правовому акту». В противном же случае, государство, как субъект международных отношений, не должно присоединяться к международным договорам, и брать на себя обязательства по ним. Существующая правовая база в Республике Казахстан позволяет нашей стране в полной мере соответствовать положениям международных актов по вопросам охраны окружающей среды. Между тем изменение экономической ситуации, принятие новых стратегических документов социально-экономического развития государства, активное участие Казахстана в международном сотрудничестве и необходимость сближения с международными стандартами, ставит перед обществом новую задачу глубокого анализа существующей системы охраны окружающей среды, концептуального пересмотра приоритетов экологической политики и целей по обеспечению экологической безопасности. Например, в рамках реализации Орхусской Конвенции необходимо: проводить информирование и обучение государственных служащих по основным требованиям и обязательствам государственных органов по вопросам охраны окружающей среды; формировать государственные информационные ресурсы для удовлетворения потребностей общественности и отдельных граждан в получении достоверных и полных сведений о состоянии природной среды, особенно в регионах, где имеются крупные производственные мощности; создавать информационные банки данных, отражающих реальное состояние окружающей среды; создавать общественные институты мониторинга. В этой связи, следует приветствовать инициативу Министерства охраны окружающей среды РК, разработавшего несколько лет назад совместно с Центром ОБСЕ специальной Памятки по работе с запросами общественности на получение экологической информации. В эту Памятку были включены: подробная справочная информация о соответствующих положениях государственной Концепции экологической безопасности и национального законодательства; сведения о распределении функций по работе с экологической информацией между различными государственными органами и организациями; веб-сайты ключевых министерств и ведомств, располагающих экологической информацией. Орхусская Конвенция выполняет чрезвычайно важную роль в Казахстане и в плане реализации конституционного положения, направленного на обеспечение экологических прав граждан. Так, пункт 1 статьи 31 Конституции Республики Казахстан гласит «государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека». Названная Конвенция, ратифицированная Казахстаном, создаёт хорошую и постепенно развивающуюся основу для реализации данной конституционной нормы, конкретизируя действия и меры, которые должны приниматься государственными органами в плане улучшения доступа общественности к экологической информации, учёта общественного мнения при принятии решений, влияющих на окружающую среду и облегчения возможностей граждан и неправительственных общественных организаций обжаловать нарушения природоохранного законодательства хозяйствующими субъектами и государственными органами. Республика Казахстан выполняет свои обязательства вытекающие и из положений Конвенции о биологическом разнообразии, которые носят глобальный характер, к числу которых, прежде всего, относятся: ❖ разработка национальных стратегий и программ сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия; ❖ разработка конкретных мер по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия; ❖ создание системы особо охраняемых территорий и мер по восстановлению деградировавших экосистем, а также редких видов животных и растений; ❖ предотвращение интродукции[5] чужеродных видов, могущих угрожать экосистемам, местообитаниям и аборигенным видам флоры и фауны; ❖ разработка и реализация нормативных актов различного уровня для охраны находящихся в опасности видов и популяций; ❖ разработка и реализация мер по сохранению ex-situ[6] компонентов биологического разнообразия для создания и поддержания условий, обеспечивающих отсутствие угрозы экосистемам, популяциям и видам; ❖ использование сохранения ex-situ для восстановления в природе видов, находящихся в опасности. Казахстанская национальная стратегия по выполнению положений Конвенций о биологическом разнообразии предусматривает сохранение и преумножение всего биологического разнообразия страны. Однако практика, основанная на деятельности государственных органов, хозяйствующих субъектов и отдельных граждан, свидетельствует о распространённости незаконного вмешательства в экосистему, отрицательно влияющую на состояние биологического разнообразия. К примеру, это и браконьерский вылов осетровых пород в Каспийском море, на реке Урал и других прилегающих к Каспию водоёмах; это и браконьерский отстрел животных, занесённых в Красную книгу; это и бесконтрольное вредное воздействие на земную поверхность, разрушающих растительный покров; это и многомиллиардные объёмы выбросов вредных веществ в атмосферу, разрушающих озоновый слой и способствующий планетарному потеплению климата. Трудно привести полный перечень нарушений экосистемы антропогенной деятельностью, воздействующей на природную среду. Однако о таком вредном воздействий на окружающую среду свидетельствуют многочисленные факты нарушений, допускаемых со стороны природопользователей, как хозяйствующих субъектов, так и физических лиц. Нельзя оставить без внимания действия Республики Казахстан по реализации положений Рамочной конвенции ООН об изменении климата, которую наша страна ратифицировала 4 мая 1995 года, а затем подписала в 1999 году и Киотский протокол к названной Рамочной конвенции, тем самым взяв на себя определённые обязательства по сокращению выбросов парниковых газов. Присоединение Казахстана к названной Конвенции и Киотскому протоколу позволяет на международном уровне продавать и покупать квоты на выбросы в атмосферу, а также привлекать значительные зарубежные инвестиции для реализации различных экологических проектов. Хотя здесь очень много проблем и эта другая отдельная тема для исследования. Ещё один важный межгосударственный акт, о котором нельзя умолчать, это Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря, одобренная 4 ноября 2003 года в Тегеране уполномоченными представителями прикаспийских государств. Республика Казахстан ратифицировала эту Рамочную конвенцию 13 декабря 2005 года, что является для нашей страны весьма важным событием, поскольку в настоящее время регион Каспийского моря, в том числе его казахстанская часть, испытывают ряд трудностей, связанных с негативным влиянием нерешённых вопросов. Так, например, последствия нарушения экологического равновесия, по мнению многих экологов, выражаются в виде прогрессирующей деградации экосистемы прибрежной зоны, ухудшения и изменения среды обитания животных и рыб, сокращения кормовой базы, возникновения препятствий проходу промысловых рыб к местам естественных нерестилищ. Антропогенные факторы воздействия на окружающую среду, усиливаются и природными явлениями, присущими данному региону, такими как многолетние, сезонные и кратковременные (сгонно-нагонные) повышения уровня воды. В связи с этим, Каспийское море находится в сложном состоянии по ряду параметров, определяющих биологическую продуктивность и устойчивость экосистемы, тем более в условиях индустриализации всех его частей. Основными целями этой Рамочной Конвенции являются: предотвращение, снижение загрязнения от наземных источников, от деятельности на дне моря и сбросов с судов, иных видов хозяйственной деятельности; предотвращение привнесения в море видов-вселенцев с внешних объектов экосистемы; обеспечение межгосударственного сотрудничества по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Эксперт Жумаксанов Елдос считает, что обязательства Республики Казахстан, вытекающие из норм международных договоров должны выполняться посредством применения норм национального экологического законодательства, а также путем обеспечения прямого действия норм международных правовых актов. Только субсидиарное применение этих норм приведет к наиболее эффективному регулированию отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В некоторых случаях возникает необходимость инкорпорации норм международных правовых актов в национальное законодательство. Такой подход способствует полному исключению конфликта между нормами названных правовых институтов. В конце 2012 года, Евразийское подразделение международной энергетической корпорации Шеврон, в рамках своей социальной ответственности в связи с осуществлением бизнеса в Казахстане, инициировало разработку Концепции реформирования экологического законодательства Республики Казахстан. Позже к этой инициативе присоединились практически все крупные недропользователи, отраслевые и профессиональные ассоциации. Была выполнена огромная работа: проведен анализ действующего экологического законодательства Республики Казахстан и законодательства наиболее экологически благополучных иностранных государств, таких как Норвегия, Канада и Саудовская Аравия; изучено общее законодательство Российской Федерации и некоторых стран, входящих в Европейский союз (Франции, Германии, Австрии, Швеции, Польши, Финляндии, Швейцарии); изучена доступная казахстанская судебная практика по разрешению экологических споров. Результатом этой работы нами был подготовлен проект Закона РК о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды, который был обсужден на специально организованном Экологическом Форуме, 30 мая 2013 года, с участием более 400 человек. В настоящее время, разработанные нами Концепция реформирования экологического законодательства и проект закона внесены в Правительство РК. С удовлетворением надо отметить, что природопользователи были услышаны. Приказом Министра охраны окружающей среды создана Рабочая группа из представителей центральных государственных органов, природопользователей, отраслевых и профессиональных ассоциаций. Председателем Рабочей группы является сам Министр - господин Н.Д.Каппаров. Образованы подгруппы из числа членов Рабочей группы для работы над текстом законопроекта. Таким образом, проведена огромная работа, привлечены и затрачены значительные ресурсы, сообщество природопользователей и ключевых игроков казахстанской экономики выступает с единым консолидированным мнением. Следует сказать, что самые широкие слои общественности и бизнеса серьезно обеспокоены существующим положением в экологическом регулировании, поэтому поднимаемые нами вопросы являются жизненно важными и требуют немедленного вмешательства со стороны государственных структур. Нам хочется верить, что мы сделали первый шаг, выдвигая данную инициативу в рамках социального партнерства и социальной ответственности. И мы были бы благодарны, если все эти наши усилия будут поддержаны Правительством РК. В заключение хотелось бы отметить, что предлагаемые нами меры позволят перейти на общепринятые в международной практике подходы в области охраны окружающей среды, улучшить экологическую ситуацию на территории Республики Казахстан, повысить рейтинг Казахстана как страны с разумным и действенным экологическим законодательством.
Мақалаға түсініктеме: Мақалада халықаралық құқықтық актілердің нормаларын экологиялық қатынастарды реттеуде субсидиалы түрде қолдану мүмкіндігі бойынша мәселелер қарастырылған. Құқық көздерінің иерархиясы туралы конституциялық ережелер арқылы Қазақстан Республикасының қосылған, бірақ бекітпеген халықаралық келісімшарттарының мәртебесіне талдау жүргізілген. Қазақстанның халықыралық келісімшарттар бойынша өз міндеттемелерін орындауына қатысты келелі мәселелер қарастырылып, жалпы құқықтық қағидалардың негізінде халықаралық келісімшарттар нормасы ұлттық заңнама нормалары алдында, осы келісімшарттар бекітілмесе де, басым күшке ие болу ұстанымы қорғалған. Қазақстан Республикасында экологиялық заңнамаға реформа жүргізу қажеттілігі туралы пікір айтылған.
Негізгі сөздер мен сөз тіркестері: халықаралық құқықтық акт, құқықтық нормаларды субсидиялық қолдану, құқықтық нормалардың арасалмағы, экологиялық қатынастар, мемлекеттің және табиғатты қолданушылардың мүдделерінің теңгерімі, бекіту, нормалардың басымшылығы, халықаралық қатынастардың субъектісі, қоршаған орта, жер қойнауын пайдаланушылар, табиғатты пайдаланушылар, биологиялық әралуандылық, экологиялық жүйелер.
Abstract: The article discusses a possibility of subsidiary application of the rules of international legal acts in the regulation of environmental relations. The status of international agreements the Republic of Kazakhstan joined but not ratified is analyzed in terms of constitutional provisions for hierarchical arrangement of the sources of law. There are discussed existing issues relating to the performance by Kazakhstan of its obligations under international agreements, and priority of the rules of international agreements over the rules of national legislation is defended on the basis of common legal principles even in cases where such agreements are not ratified. The expressed opinion addressed an issue of necessity to reform the environmental legislation of the Republic of Kazakhstan.
Key words and expressions: international legal act, subsidiary application of legal rules, correlation between legal rules, environmental relations, balance of public interests and the interest of the users of natural resources, ratification, priority of rules, a party to international relations, environment, subsoil users, users of natural resources, biological diversity, ecological systems.
[1] © Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву. [2] Международный договор - «международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (подпункт «а» статьи 1 Венской Конвенции о праве международных договоров); Международный договор - «международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (иностранными государствами) или с международной организацией (международными организациями) в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (пункт 8 статьи 1 Закона РК «О международных договорах Республики Казахстан). [3] См. статью 4 Конституции Республики Казахстан. [4] См. пункты 6, 8, 11 и 12 статьи 1, статьи 15, 17 и 20 Закона РК от 30 мая 2005 года №54 «О международных договорах Республики Казахстан. [5] В данном случае, под «интродукцией» понимается введение, распространение отдельных видов животных или растений в места, где они раньше не были распространены, см. Интернет-сайт, справочно-информационный портал «Грамота.ру», Русский язык. [6] В данном случае, термин «сохранение eх-situ (последнее - латинское слово)» переводится как «регламентирует и регулирует сбор биологических ресурсов вне их естественных мест обитания».
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |