Конституция Республики Казахстан и некоторые вопросы права собственности на недра (Доклад Елюбаева Ж.С. на Конференции «Государство и личность: 20-летний процесс развития Казахстана», посвященная 20-годовщине независимости Республики Казахстан и Дню конституции, 26 августа 2011 года, город Астана)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Доклад Елюбаева Жумагельды Сакеновича,

доктора юридических наук,

Президента Казахстанской ассоциации

юристов нефтегазовой отрасли (KPLA),

Управляющего правового советника

Евразийского подразделения

корпорации «Шеврон»

_______________________________________

Конференция «Государство и личность:

20-летний процесс развития Казахстана»,

посвященная 20-годовщине независимости

Республики Казахстан и Дню конституции,

26 августа 2011 года, город Астана

«Конституция Республики Казахстан
и некоторые вопросы права собственности на недра»[1]

Новейшая история Казахстана свидетельствует, что наша страна за прошедшие 20 лет смогла сформировать определенные демократические институты государственной власти, утвердить основы рыночной экономики, стать заметным субъектом международных отношений, интегрироваться в международные хозяйственные связи, создать привлекательный инвестиционный климат. Все это позволило Казахстану утвердиться в глазах мировой общественности, как успешно развиваемое государство на Евразийском пространстве.

Известно, что государство и личность развиваются успешно только тогда, когда есть надежный экономический фундамент. И сегодня можно с уверенностью констатировать, что Республика Казахстан имеет надежный экономический потенциал, позволяющий развитию личности, обеспечению прав и законных интересов граждан. Несмотря на то, что в стране существуют определенные трудности по индустриальному развитию, тем не менее, есть отрасли промышленности, где наиболее эффективно реализуются планы экономического развития страны. И эта отрасль - сфера недропользования, поэтому в предлагаемой теме хотел бы остановиться на конституционных положениях, закрепляющих право государственной собственности на недра, осветить спорные в теории и практике вопросы, связанные с недропользованием, а также высказать свои суждения по упорядочению процесса управления недрами.

В настоящее время казахстанская экономика с преобладающим минерально-сырьевым сектором это реальность и основа для модернизации экономических отношений и придания ей инновационного качества. Этой сфере экономики отводится важное место, поскольку за счет включения именно этого ресурса в хозяйственный оборот, в условиях жесткой международной конкуренции, удалось страну привести к состоянию определенной экономической, политической и социальной стабильности. Именно недра Казахстана играют ведущую роль в устойчивом развитии политической системы и экономики страны, а также формируют широкий спектр международных политических и экономических отношений.

Недра по Конституции Республики Казахстан [2] находятся в исключительной собственности государства (пункт 3 статьи 6) и представляют собой особую государственную ценность, доходы от использования которых, сейчас, составляют более 55% налогов и около 70% валютных поступлений в бюджет [3]. Право недропользования, как один из видов вещного права, гражданским законодательством отнесено к объектам имущественного найма (пункт 2 статьи 541 ГК РК). Также предусмотрено, что законодательными актами могут быть установлены особенности сдачи в имущественный наем и «участков недр и других обособленных природных объектов», в том числе на основе концессионных соглашений (пункт 4 статьи 541 ГК РК). Эти законодательные положения, даже при существующих по этому вопросу разногласиях в теории и практике, играют важную роль в регулировании сферы недропользования и развитии рыночных экономических отношений. При этом актуализируется вопрос повышения конкурентоспособности недр и снижения рисков недропользования с точки зрения государственно-частного партнёрства и влияния на этот процесс института государственного и общественного контроля. Между тем, в регулировании этих отношении существует множество проблем, решение которых будет способствовать рациональному использованию недр. Снижение же рисков в сфере недропользования - это комплексная проблема, которая должна решаться на основе активного привлечения инвестиций, внедрения передовых технологий и безопасных методов разработки недр.

Исторически недропользование как сфера хозяйственной деятельности до 90-х годов прошлого века было сосредоточено в руках государства, как правило, союзного уровня (Правительство СССР). С распадом Советского Союза и образованием независимого Казахстана в стране была учреждена новая политическая и экономическая система власти и управления, позволившая передачу объектов недропользования в управление частных компаний с участием государства. Таким образом, международные и национальные частные хозяйствующие субъекты, как деловые партнёры государства, получили административно-хозяйственную свободу на объектах недропользования, являющихся собственностью государства, а также право на получение прибыли и расширение своих активов. Государство же оставило за собой регулирующие и контрольные функции, в частности по установлению условий пользования недрами и контролю за исполнением недропользователями контрактных обязательств.

Вместе с тем развитие рыночных отношений и внедрение новых методов государственного управления экономикой не оправдали надежды на саморегулирующую роль рынка в процессах воспроизводства, добычи и использования минерально-сырьевых ресурсов. Наметилось резкое отставание воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов; рост добычи минерального сырья стал происходить в основном за счет эксплуатации лучших месторождений; использование и переработка минерального сырья завершается на ранних стадиях его передела, и как следствие - реализация более дешевого сырья (нефти, газа, рудных концентратов), а не дорогих конечных продуктов. Сверхмонополизация и вертикальная интеграция недропользователей привели к потере государством важнейших рычагов регулирования и управления государственной собственностью на недра, а непродуманное и частое изменение законодательства о недрах и недропользовании с целью повышения эффективности такого управления привело к полному хаосу и систему правового регулирования.

Изложенное дает основание к неутешительному выводу, что сложившаяся система государственно-правового регулирования сферы недропользования не обеспечивает должной защиты ни интересов государства и общества, ни интересов недропользователей и инвесторов. Действующее законодательство, регулирующее отношения в этой сфере экономики страны и правоприменительная практика не отвечают современным задачам развития общества и формирования демократического и правового государства. Важнейший вопрос владения и пользования недрами и природными ресурсами, по нашему мнению, должен решаться на базе конституционного принципа государственной собственности на землю, недра и природные ресурсы в рамках общего процесса разграничения полномочий государственных уполномоченных органов и недропользователей. Здесь необходимы единые концептуальные подходы к рациональному использованию, воспроизводству и охране практически невосполнимых природных ресурсов. Существует необходимость в разработке фундаментальной теоретической базы для правового регулирования отношений, связанных с возникновением, изменением и прекращением права недропользования. Нуждается в научной обоснованности выбор подходящего для Казахстана юридического варианта предоставления права недропользования в соответствии с гражданским законодательством или на основании административно-властных полномочий.

Нет сомнений в том, что задача повышения устойчивости минерально-сырьевого комплекса может быть решена путем законодательного закрепления принципов, условий и конкретных механизмов коренного изменения положения в геологическом исследовании недр, добыче полезных ископаемых, воспроизводстве минерально-сырьевой базы и восстановлении нарушенной сбалансированности ее структурных частей.

В казахстанской правовой науке до сих пор не нашли надлежащего и комплексного исследования вопросы гарантированного обеспечения государственных потребностей в стратегических и дефицитных видах ресурсов недр, которые определяют национальную безопасность страны, обеспечивают основу ее суверенитета. Нуждается в совершенствовании регулирование отношений, связанных с защитой инвестиций в сфере недропользования, поскольку иностранные инвесторы находятся в лучших условиях, чем национальные, хотя вопросы, связанные с привлечением капитала в эту область экономики в настоящее время регулируются законом одинаково вне зависимости от того, откуда они поступают.

Реалии сегодняшнего дня требуют и дальнейшей теоретической разработки проблем обеспечения стабильности контрактных положений и налоговых режимов, предоставленных недропользователю в период заключения контракта. В теории и практике нет единого подхода и к вопросам обратного действия законодательных и иных правовых актов. Много споров вокруг превалирующего значения международных правовых актов перед национальным законодательством. В настоящее время наблюдается и некоторое вольное отношение к фундаментальным основам теории классификации отраслей права, определения предмета и сущности права, разграничения объектов правового регулирования, особенно когда это касается регулирования отношений в сфере недропользования.

Анализ текущего законодательства, судебной и иной правоприменительной практики свидетельствует о существовании целого комплекса проблем, как теоретического, так и практического характера в вопросах правового регулирования отношений в сфере недропользования. Хотелось бы остановиться на некоторых вопросах, касающихся права собственности на недра.

Итак, право государственной собственности на недра целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смысле. Некоторые авторы отмечают, что право собственности на природные ресурсы в объективном смысле, как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов [4]. Так, например, согласно пункту 3 статьи 6 Конституции РК и статьи 193 ГК РК земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами, в государственной собственности и, следовательно, относятся к имущественным благам. Поэтому в объективном смысле право государственной собственности на недра представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (недрами). Право государственной собственности на недра закреплено и в Законе РК «О недрах и недропользовании» (статьи 10). Таким образом, нормы указанных законодательных актов образуют в совокупности институт права государственной собственности.

В субъективном смысле право государственной собственности на недра - это право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права [5]. Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц, т.е. субъективное право собственности - это элемент правоотношения собственности на недра.

Несмотря на наличие четких законодательных регламентаций права государственной собственности на недра, в теории и практике немало споров по вопросам реализации права государственной собственности на недра. Так, например, одни отмечает, что «государство является ведущим субъектом социально-экономических и управленческих отношений и в этом качестве оно обладает всей полнотой публичной власти. Одновременно государство является собственником недр. Отсюда теоретически и практически вытекает, что в гражданско-правовой сделке с участием государства отношения характеризуются состоянием юридического неравенства сторон. Публично-правовой характер таких отношений выражается в том, что в них реализуется компетенция государства (государственного органа)»[6]. Высказанная позиция о состоянии неравенства сторон побуждает желание выразить сомнение в абсолютной ее бесспорности как с точки зрения общей теории права, так и теории гражданского права. Для обоснования этого тезиса обратимся к конституционному положению (часть 3 статьи 6 Конституции РК), где действительно закреплено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Эта норма, как и другие нормы Конституции не содержит особой процедуры и правил распоряжения собственностью государства. Напротив, имеются предписания, что в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность; что собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу; что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом (части 1 и 2 статьи 6 Конституции РК). По смыслу этих конституционных положений при исследовании роли и места государства в контрактах на недропользование, надлежит руководствоваться законодательными актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с владением, использованием и распоряжением собственностью.

Приведем основополагающее установления, определяющее право собственности, как признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. При этом, право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества, однако осуществление собственником своих полномочий не должно нарушать прав и законных интересов других лиц и государства (статья 118 ГК РК).

Таким образом, конституционные положения и нормы гражданского законодательства не устанавливают для государства особых правил владения, пользования и распоряжения собственностью. Реализация права собственности должно подчиняться общим правилам, закреплённым в ГК РК. Поэтому изложенное дает основание к выражению суждения о не бесспорности подходов некоторых ученых относительно особой роли государства в контрактных (договорных) отношениях в сфере недропользования, как посягающих на принцип равенства сторон в гражданско-правовых отношениях [7].

Определенную поддержку высказанной мной позиции можно найти в трудах ряда известных ученых, которые считают, что «казахстанское государство (и Республика в целом, и ее административно-территориальные единицы) прежде всего рассматриваются в качестве субъекта публичных отношений, в которых выступает носителем власти, обязывающей других участников юридических отношений подчиняться требованиям, заявленным государственными органами, непосредственно выражающими в границах их компетенции государственную волю. Вместе с этим казахстанское государство может от своего имени вступать в гражданско-правовые обязательства, существенной и непременной чертой каковых является взаимонезависимость участников, их полное юридическое равенство и их взаимная ответственность за нарушение принятых на себя гражданско-правовых обязательств»[8]. Эта позиция полностью соответствует требованиям части 1 статьи 111 ГК РК, где указывается, что Республика Казахстан выступает в отношениях, регулируемых гражданским кодексом, на равных началах с иными участниками этих отношений. Это согласуется с конституционным положением о том, что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом.

Если обратиться к нормам законодательства, регулирующим отношения в сфере недропользования, в частности, к предписаниям, устанавливающим порядок предоставления права недропользования, а именно, к ранее действовавшему Кодексу Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 года, то видно, что недра могли предоставляться в пользование предприятиям с иностранным участием, иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии, то есть на договорных условиях (часть 3 статьи 10). Другая норма этого Кодекса (статья 14) устанавливала, что право предоставления недр для добычи и переработки минерального сырья, пользования в иных целях реализуется Правительством Республики Казахстан или местными Советами народных депутатов путем заключения договора с пользователем недрами.

Согласно Закону РК № 2828 «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года предоставление, передача или переход права на недропользование также осуществлялось на основе контракта или путем заключения иной гражданско-правовой сделки, а также в соответствии с нормами гражданского законодательства (пункт 1 статьи 13, пункт 5 статьи 14, статья 16). Почти аналогичное положение содержится и в новом Законе РК о недрах и недропользовании 2010 года (статья 35).

Один из участников теоретической дискуссии по исследуемому вопросу, М.К.Сулейменов, основываясь на положениях гражданского и международного права пишет, что «государство, вступая в частноправовые отношения, выступает как обычный субъект частного права, теряющий свои властно-правовые функции и право на судебный иммунитет»[9]. Разделяя эту точку зрения и резюмируя изложенное, необходимо отметить, что государство должно участвовать во всех этих гражданско-правовых сделках на равных с другими участниками правоотношений, поскольку любые контракты должны заключаться и исполняться с соблюдением основополагающих принципов гражданского законодательства. Отсюда вывод, что государство, как форма организации общества, призванная обеспечивать его целостность и управляемость, должно выполнять функции, обусловленные потребностями общества. В одном случае, государство должно выступать как суверен, представляя и защищая общенациональные и общественные интересы, а в другом - вступать в гражданско-правовые отношения, как равный субъект отношений. Поэтому, государство, обеспечивая законность в обществе, должно обеспечить законность и своей многогранной деятельности.

Между тем, в настоящее время, сложившуюся сложную структуру уполномоченных государственных органов, осуществляющих распорядительно-властные полномочия в сфере недропользования, трудно назвать совершенной и эффективной. Количество задействованных органов не обеспечивает надлежащее качество государственного регулирования отношений в этой важной сфере экономики страны. За период новейшей истории Казахстана, эта структура неоднократно менялась, но эти изменения не привели к ожидаемому улучшению, а напротив, послужили причиной многих конфликтов между государством и недропользователями. Поэтому эта система нуждается в оптимизации с целью повышения эффективности и действенности государственного контроля за деятельностью недропользователей, при соблюдении баланса между распорядительно-властными полномочиями уполномоченных государственных органов и частноправовыми методами и механизмами регулирования отношений в сфере недропользования. Такой подход позволит:

Ø значительно сократить дублирование функций и пересечение полномочий государственных органов по одним и тем же предметам ведения;

Ø минимизировать финансовые затраты на контрольно-надзорную деятельность;

Ø ликвидировать межведомственные барьеры и борьбу за сферу влияния на недропользователей;

Ø значительно сократить отвлечение хозяйствующих субъектов (недропользователей) при проведении проверок и, в конечном счете, повысить эффективность контроля, что является важным условием устойчивого развития экономики Казахстана, ее экономической независимости и безопасности, создания надежных правовых механизмов регулирования отношений по освоению недр. Это может повлиять на и снижение коррупционных возможностей на всех этапах управлениями недрами.

И наконец, следует отметить, что право государственной собственности на недра обязывает к тому, чтобы недропользование имела социальную направленность, а доходы, получаемые от разработки недр, должны приносить выгоду и гражданам страны. Эту задачу должно выполнять право. Так, например, конкретизируя идею социального характера права, необходимо выделить в нем принцип, относящийся, прежде всего, к обеспечению социально-экономических прав и свобод человека. Это означает, что государство, если оно социальное и правовое, должно служить обществу и тем самым стремиться исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия. Из этого постулата следует сделать вывод, что государство должно делиться с собственным народом частью дохода, получаемой от недропользователей путем:

Ø расширения различных форм социальной помощи (например, в сфере здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, поддержки инвалидов и других категорий населения, нуждающихся в социальной помощи);

Ø страхования и дотирования аграрного сектора за счет государства;

Ø строительства и реконструкции социально значимых объектов (учреждения здравоохранения и образования, коммунальные сети, места общественного отдыха и др. объекты).

При получении же сверхдоходов от пользования недрами часть их распределять гражданам страны, а также пополнять Национальный Фонд страны для будущих поколений. В основе этих предложений лежит конституционное установление о праве исключительной собственности государства на недра. В свою очередь, собственность обязывает, что пользование ею должно одновременно служить общественному благу (статья 6 Конституции РК).

Как видим, эти фундаментальные положения о социальной сущности права непосредственно касаются и права о недрах и недропользовании. В качестве положительного примера реализации социальной направленности права о недрах и недропользовании в Казахстане необходимо назвать создание в 2000 году Национального Фонда Республики Казахстан, образованного в основном за счет поступлений от экспорта углеводородного сырья и других видов полезных ископаемых, а также от налоговых и иных обязательных платежей недропользователей [10]. Со дня принятия этого важного решения в Фонде аккумулированы огромные денежные средства для будущих поколений и для решения нынешних социально значимых проблем в государстве. Так, по состоянию на 1 января 2009 года на счете Фонда было 3,310,783,255,000 тенге, что составляла более 22 млрд. долларов США [11], часть из которых в 2009 году были использованы для преодоления последствий кризиса, например, в сфере ипотечного кредитования, жилищного строительства и агропромышленного комплекса. Данный пример свидетельствует о том, что повышение эффективности расходования бюджетных средств, становится одним из важнейших критериев эффективности управления в социальном обществе. Наличие социально ориентированного права выражается и наличием социального законодательства, воплощающего сущность и идеи права, а также закрепляющего в нем совокупность необходимых юридических гарантий.

Таким образом, социальное назначение права о недрах и недропользования выражается в обеспечении дисциплины и реализации прав и законных интересов участников отношений в сфере недропользования и граждан страны, без которых невозможно современное цивилизованное сообщество людей. Здесь важна ответственность государства и хозяйствующих субъектов перед обществом и конкретным индивидуумом. Недра принадлежат государству, а значит, они принадлежит обществу в целом и его гражданам в частности. Представляется целесообразным это положение закрепить конституционным установлением, путем изменения пункта 3 статьи 6 действующей Конституции Республики Казахстан.

[2] Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 года на республиканском референдуме // Справочно-правовая система «Юрист». 2011.

[3] Отчет Национального Банка Республики Казахстан о поступлениях и использовании Национального Фонда Республики Казахстан за 2008 год. - Интернет-сайт Национального Банка РК: www.nationalbank.kz., 2011.

[4] Земельное право: учебник под ред. Быстрова Г.Е., Гусева Р.К., Бабанова А.В. и др. - М., 2008. - 720 с.

[5] Суханов Е.А., Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. - М., 1998. - 659 с.

[6] Зиманов С.З., Государство и контракты в сфере нефтяных операций. - Алматы, 2007. - 169 с.

[7] Елюбаев Ж.С., Роль юридической науки в развитии нефтегазовой отрасли Республики Казахстан // Сборник материалов международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию казахстанской науки. - Астана, 2008. - С. 117.

[8] Басин Ю.Г., Защита прав негосударственных участников гражданско-правовых обязательств с государством // Юрист. - 2004. - №8.- С.12.

[9] Сулейменов М.К., Государство и контракты // Юрист. - 2004. - №7. - С.16.

[10] Указ Президента Республики Казахстан «О Национальном Фонде Республики Казахстан» от 23 августа 2000 года №402. // Справочно-правовая система «Юрист». 2011.

[11] Отчет Национального Банка Республики Казахстан о поступлениях и использовании Национального Фонда Республики Казахстан за 2008 год. - Интернет-сайт Национального Банка РК: www.nationalbank.kz., 2011.