Конституция Республики Казахстан и некоторые вопросы права собственности на недра (Доклад Елюбаева Ж.С. на Конференции «Государство и личность: 20-летний процесс развития Казахстана», посвященная 20-годовщине независимости Республики Казахстан и Дню конституции, 26 августа 2011 года, город Астана)

Доклад Елюбаева Жумагельды Сакеновича,

доктора юридических наук,

Президента Казахстанской ассоциации

юристов нефтегазовой отрасли (KPLA),

Управляющего правового советника

Евразийского подразделения

корпорации «Шеврон»

_______________________________________

Конференция «Государство и личность:

20-летний процесс развития Казахстана»,

посвященная 20-годовщине независимости

Республики Казахстан и Дню конституции,

26 августа 2011 года, город Астана

«Конституция Республики Казахстан
и некоторые вопросы права собственности на недра»[1]

Новейшая история Казахстана свидетельствует, что наша страна за прошедшие 20 лет смогла сформировать определенные демократические институты государственной власти, утвердить основы рыночной экономики, стать заметным субъектом международных отношений, интегрироваться в международные хозяйственные связи, создать привлекательный инвестиционный климат. Все это позволило Казахстану утвердиться в глазах мировой общественности, как успешно развиваемое государство на Евразийском пространстве.

Известно, что государство и личность развиваются успешно только тогда, когда есть надежный экономический фундамент. И сегодня можно с уверенностью констатировать, что Республика Казахстан имеет надежный экономический потенциал, позволяющий развитию личности, обеспечению прав и законных интересов граждан. Несмотря на то, что в стране существуют определенные трудности по индустриальному развитию, тем не менее, есть отрасли промышленности, где наиболее эффективно реализуются планы экономического развития страны. И эта отрасль - сфера недропользования, поэтому в предлагаемой теме хотел бы остановиться на конституционных положениях, закрепляющих право государственной собственности на недра, осветить спорные в теории и практике вопросы, связанные с недропользованием, а также высказать свои суждения по упорядочению процесса управления недрами.

В настоящее время казахстанская экономика с преобладающим минерально-сырьевым сектором это реальность и основа для модернизации экономических отношений и придания ей инновационного качества. Этой сфере экономики отводится важное место, поскольку за счет включения именно этого ресурса в хозяйственный оборот, в условиях жесткой международной конкуренции, удалось страну привести к состоянию определенной экономической, политической и социальной стабильности. Именно недра Казахстана играют ведущую роль в устойчивом развитии политической системы и экономики страны, а также формируют широкий спектр международных политических и экономических отношений.

Недра по Конституции Республики Казахстан[2] находятся в исключительной собственности государства (пункт 3 статьи 6) и представляют собой особую государственную ценность, доходы от использования которых, сейчас, составляют более 55% налогов и около 70% валютных поступлений в бюджет[3]. Право недропользования, как один из видов вещного права, гражданским законодательством отнесено к объектам имущественного найма (пункт 2 статьи 541 ГК РК). Также предусмотрено, что законодательными актами могут быть установлены особенности сдачи в имущественный наем и «участков недр и других обособленных природных объектов», в том числе на основе концессионных соглашений (пункт 4 статьи 541 ГК РК). Эти законодательные положения, даже при существующих по этому вопросу разногласиях в теории и практике, играют важную роль в регулировании сферы недропользования и развитии рыночных экономических отношений. При этом актуализируется вопрос повышения конкурентоспособности недр и снижения рисков недропользования с точки зрения государственно-частного партнёрства и влияния на этот процесс института государственного и общественного контроля. Между тем, в регулировании этих отношении существует множество проблем, решение которых будет способствовать рациональному использованию недр. Снижение же рисков в сфере недропользования - это комплексная проблема, которая должна решаться на основе активного привлечения инвестиций, внедрения передовых технологий и безопасных методов разработки недр.

Исторически недропользование как сфера хозяйственной деятельности до 90-х годов прошлого века было сосредоточено в руках государства, как правило, союзного уровня (Правительство СССР). С распадом Советского Союза и образованием независимого Казахстана в стране была учреждена новая политическая и экономическая система власти и управления, позволившая передачу объектов недропользования в управление частных компаний с участием государства. Таким образом, международные и национальные частные хозяйствующие субъекты, как деловые партнёры государства, получили административно-хозяйственную свободу на объектах недропользования, являющихся собственностью государства, а также право на получение прибыли и расширение своих активов. Государство же оставило за собой регулирующие и контрольные функции, в частности по установлению условий пользования недрами и контролю за исполнением недропользователями контрактных обязательств.

Вместе с тем развитие рыночных отношений и внедрение новых методов государственного управления экономикой не оправдали надежды на саморегулирующую роль рынка в процессах воспроизводства, добычи и использования минерально-сырьевых ресурсов. Наметилось резкое отставание воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов; рост добычи минерального сырья стал происходить в основном за счет эксплуатации лучших месторождений; использование и переработка минерального сырья завершается на ранних стадиях его передела, и как следствие - реализация более дешевого сырья (нефти, газа, рудных концентратов), а не дорогих конечных продуктов. Сверхмонополизация и вертикальная интеграция недропользователей привели к потере государством важнейших рычагов регулирования и управления государственной собственностью на недра, а непродуманное и частое изменение законодательства о недрах и недропользовании с целью повышения эффективности такого управления привело к полному хаосу и систему правового регулирования.

Изложенное дает основание к неутешительному выводу, что сложившаяся система государственно-правового регулирования сферы недропользования не обеспечивает должной защиты ни интересов государства и общества, ни интересов недропользователей и инвесторов. Действующее законодательство, регулирующее отношения в этой сфере экономики страны и правоприменительная практика не отвечают современным задачам развития общества и формирования демократического и правового государства. Важнейший вопрос владения и пользования недрами и природными ресурсами, по нашему мнению, должен решаться на базе конституционного принципа государственной собственности на землю, недра и природные ресурсы в рамках общего процесса разграничения полномочий государственных уполномоченных органов и недропользователей. Здесь необходимы единые концептуальные подходы к рациональному использованию, воспроизводству и охране практически невосполнимых природных ресурсов. Существует необходимость в разработке фундаментальной теоретической базы для правового регулирования отношений, связанных с возникновением, изменением и прекращением права недропользования. Нуждается в научной обоснованности выбор подходящего для Казахстана юридического варианта предоставления права недропользования в соответствии с гражданским законодательством или на основании административно-властных полномочий.

Нет сомнений в том, что задача повышения устойчивости минерально-сырьевого комплекса может быть решена путем законодательного закрепления принципов, условий и конкретных механизмов коренного изменения положения в геологическом исследовании недр, добыче полезных ископаемых, воспроизводстве минерально-сырьевой базы и восстановлении нарушенной сбалансированности ее структурных частей.

В казахстанской правовой науке до сих пор не нашли надлежащего и комплексного исследования вопросы гарантированного обеспечения государственных потребностей в стратегических и дефицитных видах ресурсов недр, которые определяют национальную безопасность страны, обеспечивают основу ее суверенитета. Нуждается в совершенствовании регулирование отношений, связанных с защитой инвестиций в сфере недропользования, поскольку иностранные инвесторы находятся в лучших условиях, чем национальные, хотя вопросы, связанные с привлечением капитала в эту область экономики в настоящее время регулируются законом одинаково вне зависимости от того, откуда они поступают.

Реалии сегодняшнего дня требуют и дальнейшей теоретической разработки проблем обеспечения стабильности контрактных положений и налоговых режимов, предоставленных недропользователю в период заключения контракта. В теории и практике нет единого подхода и к вопросам обратного действия законодательных и иных правовых актов. Много споров вокруг превалирующего значения международных правовых актов перед национальным законодательством. В настоящее время наблюдается и некоторое вольное отношение к фундаментальным основам теории классификации отраслей права, определения предмета и сущности права, разграничения объектов правового регулирования, особенно когда это касается регулирования отношений в сфере недропользования.

Анализ текущего законодательства, судебной и иной правоприменительной практики свидетельствует о существовании целого комплекса проблем, как теоретического, так и практического характера в вопросах правового регулирования отношений в сфере недропользования. Хотелось бы остановиться на некоторых вопросах, касающихся права собственности на недра.

Итак, право государственной собственности на недра целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смысле. Некоторые авторы отмечают, что право собственности на природные ресурсы в объективном смысле, как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов[4]. Так, например, согласно пункту 3 статьи 6 Конституции РК и статьи 193 ГК РК земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами, в государственной собственности и, следовательно, относятся к имущественным благам. Поэтому в объективном смысле право государственной собственности на недра представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (недрами). Право государственной собственности на недра закреплено и в Законе РК «О недрах и недропользовании» (статьи 10). Таким образом, нормы указанных законодательных актов образуют в совокупности институт права государственной собственности.

В субъективном смысле право государственной собственности на недра - это право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права[5]. Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц, т.е. субъективное право собственности - это элемент правоотношения собственности на недра.

Несмотря на наличие четких законодательных регламентаций права государственной собственности на недра, в теории и практике немало споров по вопросам реализации права государственной собственности на недра. Так, например, одни отмечает, что «государство является ведущим субъектом социально-экономических и управленческих отношений и в этом качестве оно обладает всей полнотой публичной власти. Одновременно государство является собственником недр. Отсюда теоретически и практически вытекает, что в гражданско-правовой сделке с участием государства отношения характеризуются состоянием юридического неравенства сторон. Публично-правовой характер таких отношений выражается в том, что в них реализуется компетенция государства (государственного органа)»[6]. Высказанная позиция о состоянии неравенства сторон побуждает желание выразить сомнение в абсолютной ее бесспорности как с точки зрения общей теории права, так и теории гражданского права. Для обоснования этого тезиса обратимся к конституционному положению (часть 3 статьи 6 Конституции РК), где действительно закреплено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Эта норма, как и другие нормы Конституции не содержит особой процедуры и правил распоряжения собственностью государства. Напротив, имеются предписания, что в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность; что собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу; что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом (части 1 и 2 статьи 6 Конституции РК). По смыслу этих конституционных положений при исследовании роли и места государства в контрактах на недропользование, надлежит руководствоваться законодательными актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с владением, использованием и распоряжением собственностью.

Приведем основополагающее установления, определяющее право собственности, как признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. При этом, право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества, однако осуществление собственником своих полномочий не должно нарушать прав и законных интересов других лиц и государства (статья 118 ГК РК).

Таким образом, конституционные положения и нормы гражданского законодательства не устанавливают для государства особых правил владения, пользования и распоряжения собственностью. Реализация права собственности должно подчиняться общим правилам, закреплённым в ГК РК. Поэтому изложенное дает основание к выражению суждения о не бесспорности подходов некоторых ученых относительно особой роли государства в контрактных (договорных) отношениях в сфере недропользования, как посягающих на принцип равенства сторон в гражданско-правовых отношениях[7].

Определенную поддержку высказанной мной позиции можно найти в трудах ряда известных ученых, которые считают, что «казахстанское государство (и Республика в целом, и ее административно-территориальные единицы) прежде всего рассматриваются в качестве субъекта публичных отношений, в которых выступает носителем власти, обязывающей других участников юридических отношений подчиняться требованиям, заявленным государственными органами, непосредственно выражающими в границах их компетенции государственную волю. Вместе с этим казахстанское государство может от своего имени вступать в гражданско-правовые обязательства, существенной и непременной чертой каковых является взаимонезависимость участников, их полное юридическое равенство и их взаимная ответственность за нарушение принятых на себя гражданско-правовых обязательств»[8]. Эта позиция полностью соответствует требованиям части 1 статьи 111 ГК РК, где указывается, что Республика Казахстан выступает в отношениях, регулируемых гражданским кодексом, на равных началах с иными участниками этих отношений. Это согласуется с конституционным положением о том, что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом.

Если обратиться к нормам законодательства, регулирующим отношения в сфере недропользования, в частности, к предписаниям, устанавливающим порядок предоставления права недропользования, а именно, к ранее действовавшему Кодексу Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 года, то видно, что недра могли предоставляться в пользование предприятиям с иностранным участием, иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии, то есть на договорных условиях (часть 3 статьи 10). Другая норма этого Кодекса (статья 14) устанавливала, что право предоставления недр для добычи и переработки минерального сырья, пользования в иных целях реализуется Правительством Республики Казахстан или местными Советами народных депутатов путем заключения договора с пользователем недрами.

Согласно Закону РК № 2828 «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года предоставление, передача или переход права на недропользование также осуществлялось на основе контракта или путем заключения иной гражданско-правовой сделки, а также в соответствии с нормами гражданского законодательства (пункт 1 статьи 13, пункт 5 статьи 14, статья 16). Почти аналогичное положение содержится и в новом Законе РК о недрах и недропользовании 2010 года (статья 35).

Один из участников теоретической дискуссии по исследуемому вопросу, М.К.Сулейменов, основываясь на положениях гражданского и международного права пишет, что «государство, вступая в частноправовые отношения, выступает как обычный субъект частного права, теряющий свои властно-правовые функции и право на судебный иммунитет»[9]. Разделяя эту точку зрения и резюмируя изложенное, необходимо отметить, что государство должно участвовать во всех этих гражданско-правовых сделках на равных с другими участниками правоотношений, поскольку любые контракты должны заключаться и исполняться с соблюдением основополагающих принципов гражданского законодательства. Отсюда вывод, что государство, как форма организации общества, призванная обеспечивать его целостность и управляемость, должно выполнять функции, обусловленные потребностями общества. В одном случае, государство должно выступать как суверен, представляя и защищая общенациональные и общественные интересы, а в другом - вступать в гражданско-правовые отношения, как равный субъект отношений. Поэтому, государство, обеспечивая законность в обществе, должно обеспечить законность и своей многогранной деятельности.

Между тем, в настоящее время, сложившуюся сложную структуру уполномоченных государственных органов, осуществляющих распорядительно-властные полномочия в сфере недропользования, трудно назвать совершенной и эффективной. Количество задействованных органов не обеспечивает надлежащее качество государственного регулирования отношений в этой важной сфере экономики страны. За период новейшей истории Казахстана, эта структура неоднократно менялась, но эти изменения не привели к ожидаемому улучшению, а напротив, послужили причиной многих конфликтов между государством и недропользователями. Поэтому эта система нуждается в оптимизации с целью повышения эффективности и действенности государственного контроля за деятельностью недропользователей, при соблюдении баланса между распорядительно-властными полномочиями уполномоченных государственных органов и частноправовыми методами и механизмами регулирования отношений в сфере недропользования. Такой подход позволит:

Ø значительно сократить дублирование функций и пересечение полномочий государственных органов по одним и тем же предметам ведения;

Ø минимизировать финансовые затраты на контрольно-надзорную деятельность;

Ø ликвидировать межведомственные барьеры и борьбу за сферу влияния на недропользователей;

Ø значительно сократить отвлечение хозяйствующих субъектов (недропользователей) при проведении проверок и, в конечном счете, повысить эффективность контроля, что является важным условием устойчивого развития экономики Казахстана, ее экономической независимости и безопасности, создания надежных правовых механизмов регулирования отношений по освоению недр. Это может повлиять на и снижение коррупционных возможностей на всех этапах управлениями недрами.

И наконец, следует отметить, что право государственной собственности на недра обязывает к тому, чтобы недропользование имела социальную направленность, а доходы, получаемые от разработки недр, должны приносить выгоду и гражданам страны. Эту задачу должно выполнять право. Так, например, конкретизируя идею социального характера права, необходимо выделить в нем принцип, относящийся, прежде всего, к обеспечению социально-экономических прав и свобод человека. Это означает, что государство, если оно социальное и правовое, должно служить обществу и тем самым стремиться исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия. Из этого постулата следует сделать вывод, что государство должно делиться с собственным народом частью дохода, получаемой от недропользователей путем:

Ø расширения различных форм социальной помощи (например, в сфере здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, поддержки инвалидов и других категорий населения, нуждающихся в социальной помощи);

Ø страхования и дотирования аграрного сектора за счет государства;

Ø строительства и реконструкции социально значимых объектов (учреждения здравоохранения и образования, коммунальные сети, места общественного отдыха и др. объекты).

При получении же сверхдоходов от пользования недрами часть их распределять гражданам страны, а также пополнять Национальный Фонд страны для будущих поколений. В основе этих предложений лежит конституционное установление о праве исключительной собственности государства на недра. В свою очередь, собственность обязывает, что пользование ею должно одновременно служить общественному благу (статья 6 Конституции РК).

Как видим, эти фундаментальные положения о социальной сущности права непосредственно касаются и права о недрах и недропользовании. В качестве положительного примера реализации социальной направленности права о недрах и недропользовании в Казахстане необходимо назвать создание в 2000 году Национального Фонда Республики Казахстан, образованного в основном за счет поступлений от экспорта углеводородного сырья и других видов полезных ископаемых, а также от налоговых и иных обязательных платежей недропользователей[10]. Со дня принятия этого важного решения в Фонде аккумулированы огромные денежные средства для будущих поколений и для решения нынешних социально значимых проблем в государстве. Так, по состоянию на 1 января 2009 года на счете Фонда было 3,310,783,255,000 тенге, что составляла более 22 млрд. долларов США[11], часть из которых в 2009 году были использованы для преодоления последствий кризиса, например, в сфере ипотечного кредитования, жилищного строительства и агропромышленного комплекса. Данный пример свидетельствует о том, что повышение эффективности расходования бюджетных средств, становится одним из важнейших критериев эффективности управления в социальном обществе. Наличие социально ориентированного права выражается и наличием социального законодательства, воплощающего сущность и идеи права, а также закрепляющего в нем совокупность необходимых юридических гарантий.

Таким образом, социальное назначение права о недрах и недропользования выражается в обеспечении дисциплины и реализации прав и законных интересов участников отношений в сфере недропользования и граждан страны, без которых невозможно современное цивилизованное сообщество людей. Здесь важна ответственность государства и хозяйствующих субъектов перед обществом и конкретным индивидуумом. Недра принадлежат государству, а значит, они принадлежит обществу в целом и его гражданам в частности. Представляется целесообразным это положение закрепить конституционным установлением, путем изменения пункта 3 статьи 6 действующей Конституции Республики Казахстан.

[1] © Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву.

[2] Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 года на республиканском референдуме // Справочно-правовая система «Юрист». 2011.

[3] Отчет Национального Банка Республики Казахстан о поступлениях и использовании Национального Фонда Республики Казахстан за 2008 год. - Интернет-сайт Национального Банка РК: www.nationalbank.kz., 2011.

[4] Земельное право: учебник под ред. Быстрова Г.Е., Гусева Р.К., Бабанова А.В. и др. - М., 2008. - 720 с.

[5] Суханов Е.А., Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. - М., 1998. - 659 с.

[6] Зиманов С.З., Государство и контракты в сфере нефтяных операций. - Алматы, 2007. - 169 с.

[7] Елюбаев Ж.С., Роль юридической науки в развитии нефтегазовой отрасли Республики Казахстан // Сборник материалов международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию казахстанской науки. - Астана, 2008. - С. 117.

[8] Басин Ю.Г., Защита прав негосударственных участников гражданско-правовых обязательств с государством // Юрист. - 2004. - №8.- С.12.

[9] Сулейменов М.К., Государство и контракты // Юрист. - 2004. - №7. - С.16.

[10] Указ Президента Республики Казахстан «О Национальном Фонде Республики Казахстан» от 23 августа 2000 года №402. // Справочно-правовая система «Юрист». 2011.

[11] Отчет Национального Банка Республики Казахстан о поступлениях и использовании Национального Фонда Республики Казахстан за 2008 год. - Интернет-сайт Национального Банка РК: www.nationalbank.kz., 2011.