Правовые аспекты регулирования земельных отношений при исполнении обязательств по контракту на недропользование (Опыт СП «Тенгизшевройл») (Ж.С.Елюбаев. Доклад на Конференции по вопросам земельных отношений (21 мая 2004 года, г.Атырау)

Ж.С.Елюбаев

Доклад на Конференции по вопросам

земельных отношений

(21 мая 2004 года, г.Атырау)

Правовые аспекты регулирования земельных отношений при
исполнении обязательств по контракту на недропользование
(Опыт СП «Тенгизшевройл»)

Журнал «Земельные ресурсы Казахстана», № 4, 2004 год

В Республике Казахстан отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением землёй регулируется целым комплексом нормативно-правовых актов различного статуса. Между тем основным базовым правовым актом является Земельный кодекс Республики Казахстан (далее - ЗК РК) думаю, что его положения сегодня раскроют другие участники этого форума. Я же поставил перед собой задачу поговорить о правовых аспектах регулирования земельных отношений при исполнении обязательств по контракту на недропользование и поделиться опытом СП «Тенгизшевройл» (далее - ТШО) по вопросам землепользования.

Итак, как Вам известно, ТШО является одним из крупнейших инвесторов в нефтегазовой отрасли Казахстана и одним из крупнейших недропользователей. И как недропользователь ТШО является крупнейшим землепользователем и на него распространяются положения правовых актов РК и по вопросам землепользования.

Согласно статьи 10 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О недрах и недропользовании» (далее - Указ о недрах) право недропользования предоставляется для ведения операций на:

Государственное геологическое изучение недр;

Разведку;

Добычу;

Строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с Разведкой и (или) Добычей.

При этом, такое право на недропользование должно быть в обязательном порядке закреплено в соответствующем Контракте на недропользование (статья 42 Указа о недрах) с определением Контрактной территории. Следует заметить, что согласно положениям Указа о недрах (пункт 7 статьи 1) под Контрактной территорией понимается территория, определяемая Геологическим^[1] либо Горным^[2] отводом, на которой недропользователь вправе проводить свои операции по недропользованию, соответствующие Контракту. Таким образом, исходя из законодательной интерпретации терминов Геологический и Горный отводы, Контрактная территория недропользователя это не Земельный участок, который определяет поверхностные контуры Контрактной территории. Отсюда вывод, что недропользователь, заключив соответствующий Контракт на недропользование обязан законодательно оформить Земельные участки в пределах своей Контрактной территории.

Поскольку, согласно положениям ЗК РК, земельные участки могут быть в собственности юридических лиц, а также в их постоянном или временном пользовании, недропользователь должен сам определить для себя какой режим земельных отношений для него приемлим и в зависимости от этого оформлять свои права на землю.

Если обратиться к положению, закреплённому в пункте 4-1 статьи 44 Указа о недрах, то мы увидим, что «заключение Контракта (имеется ввиду на недропользование) является основанием для незамедлительного оформления земельного участка местными исполнительными органами. При этом пространственные границы оформляемого земельного участка ограничиваются территорией, фактически используемой недропользователем с нарушением земной поверхности в пределах сроков фактического использования земельного участка».

В абзаце 2 пункта 4 статьи 32 действующего в настоящее время Земельного кодекса РК также указано, что «наличие Контракта на недропользование является основанием для незамедлительного оформления земельного участка».

Таким образом, в соответствии с приведёнными законодательными положениями у недропользователя появляется право на землю сразу же после заключения Контракта на недропользование и обязанность оформить это право на основании земельного законодательства. В тоже время, это положение безусловно обязывает и компетентный государственный орган в области земельных отношений предоставить недропользователю все права на землю в пределах его Контрактной территории, при этом право выбора вида землепользования, на наш взгляд, принадлежит недропользователю.

Практика показывает, что землю, находящуюся под недвижимыми активами (капитальные здания и сооружения и др.) недропользователь, как правило, оформляет в собственность путём получения соответствующего государственного акта о собственности на землю. А другие земельные участки необходимые для осуществления своих операций по недропользованию и ведения другой хозяйственной деятельности, связанной с недропользованием, недропользователь оформляет во временное пользование, путём заключения Договоров аренды. Такой практики закрепления земельных участков в пределах Контрактной территории придерживается в настоящее время и ТШО, хотя необходимо заметить, что исторически, ТШО закреплял своё право за земельные участки несколько специфичным путём, о чём я остановлюсь чуть позже.

Сказанное позволяет прийти к нескольким выводам:

Контракт на недропользование не даёт безусловного права недропользователю на землепользование;

Контракт на недропользование является основанием для незамедлительного оформления земельного участка местными исполнительными органами, при этом исходя из смысла и содержания вышеприведённых законодательных норм (пункт 4-1 статьи 44 Указа о недрах, абзац 2 пункта 4 статьи 32 Земельного кодекса), эти органы не вправе отказать недропользователю в оформлении земельных участков, поскольку это повлекло бы за собой нарушение прав недропользователя на осуществление основного вида деятельности (например, права на ведение Разведки недр или Добычу углеводородного сырья);

Право недропользователя на землепользование закрепляется в соответствии с положениями ЗК РК и других правовых актов, регулирующих земельные отношения.

Как же складывалась практика закрепления прав ТШО на землепользование?

Как известно, Соглашения и Договоры по Тенгизскому проекту, представляющие в своей совокупности Контракт на проведение работ по совмещённой Разведке и Добыче углеводородного сырья, были заключены 6 апреля 1993 года и утверждены специальными Указом Президента Республики Казахстан^[3] и Постановлением Правительства Республики Казахстан^[4], когда в стране, после распада СССР, ещё не была создана соответствующая рыночной экономике правовая база для осуществления операций по недропользованию с привлечением иностранного капитала.

Одним из первых крупных западных инвесторов, пришедших в нефтегазовый сектор Казахстана, в частности, на Тенгизское нефтяное местрождение, была международная корпорация «Шеврон», естественно, она была крайне заинтересована в предоставлении необходимых гарантий на беспрепятственное осуществление своих прав на недропользование, а также на землепользование.

Правовые акты того времени, регулирующие вопросы как недропользования, так и землепользования не отражали в полной мере всех аспектов деятельности совместных предприятий с участием иностранного капитала.

Положения правовых актов РК, действовавших в начале 90-х годов прошедшего века и регулирующих отношения в сфере недропользования и землепользования, носили больше «разрешительный характер» и предоставление земельных участков юридическим лицам, в том числе недропользователям, зависело от воли и желания компетентного государственного органа и государственного чиновника. Наличие у хозяйствующего субъекта права на недропользование не являлось безусловным основанием к получению права на землепользование, более того некоторые нормы предусматривали положение о том, что юридическое лицо, претендующее на получение права на недропользование, впервую очередь должен был получить разрешение на занятие земельных участков на предполагаемой территории недропользования.

Так, например, статья 15 Кодекса РК «О недрах и переработке минерального сырья» от 30 мая 1992 года (названный акт утратил силу) закреплял положение о том, что предоставление недр для добычи полезных ископаемых осуществлялось после предоставления, в частности, земельного участка в соответствии с Земельным кодексом РК от 16 ноября 1990 года (названный акт утратил силу).

Положения статей 12 и 16 Кодекса РК «О недрах и переработке минерального сырья» предусматривал также, что земельные отношения, связанные с геологическим изучением недр и опытно-промышленной разработкой недр осуществляются в соответствии с земельным законодательством страны.

Согласно Земельного Кодекса РК от 16 ноября 1990 года совместным предприятиям, иностранным юридическим лицам, в частности по концессионным договорам, земельные участки могли предоставляться только на условиях аренды. То же самое предусматривалось и Положением «О порядке предоставления земель в пользование совместным предприятиям, международным объединениям и организациям, иностранным юридическим лицам и гражданам для осуществления деятельности на территории Республики Казахстан», утверждённым Постановлением №1516-XII от 3 июля 1992 года (названный акт утратил силу).

Таким образом, законодательство Республики Казахстан начала 90-х годов прошлого века не предусматривало положение о том, что наличие права на недропользование является безусловным основанием к предоставлению права на землепользование. В силу этого, учредители ТШО, в частности, его иностранный участник - международная нефтяная корпорация «Шеврон», были заинтересованы в том, чтобы Республика Казахстан и казахстанский участник товарищества дали полную гарантию предоставления прав на землепользование на основе заключённых Соглашений и Договоров по Тенгизскому проекту. Такая гарантия была предоставлена ТШО.

Так, Соглашением по проекту (один из основных документов ТШО) для ТШО сроком на 40 лет была определена Контрактная территория в размере 4000 кв. км, из них для осуществления Разведки - 2462 кв. км и для Добычи углеводородного сырья - 1568 кв. км.

При этом, в соответствии со статьей 12(Б) Соглашения по проекту Республика Казахстан от своего имени от имени всех государственных и региональных (местных) органов, министерств и комитетов признала и согласилась с тем, что немедленно после вступления в силу данного Соглашения ТШО получит право на начало своих операций, на владение и распоряжение своими активами, а также на занятие земли, на которой они могут располагаться без каких-либо требований в отношений получения для этих целей каких-либо дополнительных согласий, разрешений, отчуждений или лицензий, и без необходимости выполнении какой-либо экспертизы, при условии, что ТШО после этого должен поддерживать связь и сотрудничать со всеми соответствующими государственными и региональными органами, министерствами и комитетами Республики Казахстан с целью обеспечения соблюдения официальных процедур, требуемых согласно законам Казахстана. Однако, в данной норме имеется оговорка о том, что эти официальные процедуры не могут дополнять или исключать или иным образом изменять существенные положения этого Соглашения.

Таким образом, приведённая норма Соглашения по проекту, с одной стороны, предоставила ТШО право на занятие земли без каких-либо дополнительных согласий, разрешений, лицензий, проведения экспертиз и совершения иных действий, а с другой - закрепила обязанность ТШО соблюдать официальные процедуры по этому вопросу, предусмотренные законодательством Республики Казахстан. Однако такая процедура юридического оформления земельных участков не должна была лишать ТШО исключительного права на занятие земель в пределах Контрактной территории, т.е. компетентные органы Республики Казахстан не вправе были отказывать в выделении и регистрации земельных участков для нужд ТШО и (или) его подрядчиков в пределах лицензионной территории ТШО.

Поскольку Соглашение по проекту и весь пакет основных документов по ТШО были утверждены специальными Указом Президента и Постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан, то следует считать, что все положения Соглашений и Договоров по Тенгизскому проекту, в том числе положение, закрепляющее исключительное право ТШО на землепользование в пределах Контрактной территории, являются обязательными для всех сторон.

В развитие этих положений, до полного оформления ТШО своих земельных участков в пределах Контрактной территории, 15 сентября 1995 года между ТШО, Атырауской областной администрацией и Атырауским областным комитетом по управлению земельными ресурсами был подписан Протокол, который сторонами был признан как временный документ (пункт 6 Протокола). Этим Протоколом была рассчитана рабочая территория необходимая для ТШО в размере 381196 гектаров, за которую компания начала производить оплату земельного налога, а также были пообъектно оговорены земельные участки (куда входят, например: дороги, скважины, жилые здания и промышленные сооружения и т.д.) в размере 2245 гектаров, за которые ТШО стал производить выплаты в виде компенсации за ущерб сельскохозяйственному производству.

В этом же Протоколе, в целях дальнейшего юридического закрепления права ТШО на оговорённые земельные участки, стороны взяли на себя обязательство подготовить и подписать специальный документ в форме, используемой в Республике Казахстан (пункт 6 Протокола). Данное обстоятельство свидетельствует, что ТШО ещё в 1995 году высказала своё намерение юридически оформить своё исключительное право на землепользование в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

ТШО, начиная с даты подписания данного Протокола, пообъектно закреплял своё право на земельные участки в пределах Контрактной территории и за её пределами (например, земельные участки, занятые объектами ТШО в г.Атырау), в строгом соответствии с требованиями земельного законодательства Республики Казахстан, таким образом, выполняя обязательное условие, закреплённое в статье 12(Б) Соглашения по проекту, о необходимости соблюдения официальных процедур, предусмотренных законодательством Казахстана.

Таким образом, в настоящее время ТШО произвёл работы по узаконению своего права на земельные участки в пределах Контрактной территории, в частности:

провела аэрофотосъёмку Контрактной территории и составил соответствующие карты земельных участков;

на базе составленных карт провёл инвентаризацию земельных участков;

получил Государственные акты о праве собственности на некоторые земельные участки, расположенные под недвижимыми активами компании;

заключил Договоры аренды о временном пользовании земельными участками, необходимыми для осуществления своей основной деятельности по недропользованию;

получил соответствующие государственные акты на предоставлении оставшихся земельных участков на праве сервитута.

Все права ТШО на землепользование закреплены соответствующими актами компетентных государственных органов, в частности, Постановлениями акима Атырауской области № 195 от 26 сентября 2003 года и № 118 от 22 мая 2003 года, Решениями акима Жылыойского района Атырауской области №85 от 6 июня 2003 года и №210 от 4 декабря 2003 года, Решением акима Бейнеуского района Мангистауской области №139 от 23 июля 2003 года, Договорами аренды и Договорами сервитута, сторонами в которых также являются местные исполнительные органы.

Между тем, в вопросах узаконения земельных участков в пределах контрактной территории ТШО было много и «облачных» дней во взаимоотношениях с различными государственными органами. О некоторых таких разногласиях и спорах между ТШО и государственными органами хотелось бы остановиться подробнее.

Так, например, были случаи когда на основании решений местных исполнительных органов определённые земельные участки с Контрактной территории ТШО передавались в пользование другим хозяйствующим субъектам, что приводило к нарушению прав ТШО на недропользование. Мы полагаем, что исходя из положения, закреплённого в пункте 4-1 статьи 44 Указа о недрах^[5] местный исполнительный орган прежде чем выделить земельный участок, расположенный в пределах Контрактной территории ТШО другому хозяйствующему сбуъекту или гражданину должен был узнать позицию ТШО по этому вопросу. И если это тот или иной земельный участок, расположенный в пределах Контрактной территории, необходим самому ТШО, то он не мог быть выделен в пользование другому лицу. Ради справедливости следует отметить, что такие незаконые акты отменяли сами местные исполнительные органы на основании письменных обращений (жалоб) ТШО.

Чтобы не быть голословным хотел бы привести два примера.

9 апреля 2002 года акимом Жылыойского района Атырауской области было принято Решение о передаче ТОО «Нефтестройсервис» (далее - НСС) земельного участка, площадью 1,03 га в аренду. Данный земельный участок был расположен в 4-ом микрорайоне вахтового посёлка Тенгиз, а целевым его назначением было использование конкретных зданий-общежитий под жилые комплексы. На основании этого Решения был заключён Договор аренды земельного участка сроком на 10 лет между акимом района и НСС.

В данном случае были грубо нарушены требования национального законодательства и права ТШО, суть которого заключалась в следующем. В соответствии c Соглашением о продаже и приобретении активом от 2 апреля 1993 года^[6] казахстанская сторона в качестве взноса в уставной капитал передала ТШО активы в виде зданий и сооружений, расположенных на территории 4-го микрорайона вахтового посёлка Тенгиз, в том числе и вышеуказанные здания общежитий. Естественно и земельные участки, расположенные под этими зданиями и сооружениями, согласно земельному законодательству, также принадлежали ТШО и никто не мог его отчуждать без согласия ТШО. После нашего неоднократного письменного обращения, только через полтора года, уже новый Аким Жылыойского района вынес решение об отмене первоначального решения о выделении НСС земельного участка, принадлежащего ТШО.

Во втором случае, тот же аким Жылыойского района своим Решением от 14 октября 2002 года выделил земельный участок площадью 0,3 га, принадлежащий ТШО, другому хозйствующему субъекту, ТОО «Сервис Жолшы». И только в конце прошлого года по письменному обращению ТШО это решение было отменено новым акимом района.

Эти факты свидетельствуют о том, что сами местными исполнительными органами нарушаются требования законодательства Республики Казахстан, которые влекут за собой нарушение прав и законных интересов хозяйствующих субъектов. К вопросам выделения земельных участков необходимо подходить весьма осторожно в целях недопущения нарушений закона и прав субъектов земельных правоотношений.

Хотел бы остановиться и на других примерах, когда местные исполнительные органы безосновательно, на наш взгляд, препятствовали ТШО узаконить земельные участки, на которые ТШО имел приоритетное право фактически и на основе положений действующих правовых актов РК.

Как Вам известно, технология добычи тенгизской нефти и его первичная предпродажная переработка предусматривает отделение от нефти газа, серы и других сопутствующих продуктов. При этом, например, отделяемая сера, в соответствии, опять с предусмотренной и утверждённой технологией, размещается и хранится на специально сконструированных серных площадках, так называемых «серных картах». Должен отметить, что это законная деятельность ТШО, предусмотренная Технологической схемой разработки Тенгизского нефтяного месторождения, утверждённой компетентными государственными органами. Между тем в течение 1999-2002 годов ТШО испытывал определённые трудности в получении и оформлении земельных участков, необходимых для строительства «серных карт», более того ТШО получал отказы в выделении необходимых для компании земельных участков. При этом мотивы отказа были различные, от нецелесообразности и опасности хранения серы в открытом виде до требования об увеличении объёмов продажи серы. Сегодня можно было бы поговорить о технологии размещения и хранения серы, как одной из продукции ТШО, востребованной, хотя и в ограниченных объёмах, как внешним, так и внутренним рынком. Но это тема для другого форума. Единственное, ещё раз хотел бы заметить, что ТШО производит, размещает и хранит серу в соответствии с утверждённой технологией и с соблюдением существующих стандартов, в том числе международных.

Таким образом, местные исполнительные органы, отказывая и препятствуя выделению земельных участков ТШО под «серные карты» в пределах Контрактной территории, грубо нарушили законодательные требования (пункт 4-1 статьи 44 Указа о недрах, абзац 2 пункта 4 статьи 32 Земельного кодекса) и право ТШО на получение и оформление земельных участков для осуществления своей хозяйственной деятельности согласно Контракту на недропользование.

Нельзя не сказать и о другом существующем споре между ТШО и государственными органами. Это - спор о правомерности использования ТШО грунтовых карьеров для собственных хозяйственных нужд (отсыпка дорог, строительных площадок, дамб и т.д.). Здесь мне хотелось бы привести ряд доводов, свидетельствующих о правомерности деятельности ТШО по использованию карьеров в пределах Контрактной территории и необоснованности требований государственных органов.

Так, как я ранее отмечал, согласно статье 12(Б) Соглашения по проекту, ТШО имел право на занятие земельных участков в пределах своей Контрактной территории для немедленного осуществления своей хозяйственной деятельности. Имею ввиду, что весь пакет основных документов, в том числе Соглашение по проекту, были одобрены и утверждены Указом Президента РК и Постановлением Кабинета Министров РК, то эти документы приобрели обязательный правовой характер для всех субъектов правоотношений, связанных с реализацией Тенгизского проекта.

Карьеры, которые разрабатывает ТШО расположены вблизи производственных объектов компании и грунт, добываемый из них используется исключительно для собственных нужд, а не в коммерческих целях.

В известном трёхстороннем Протоколе, подписанным в 1995 году между ТШО, Атырауской областной администрацией и Атырауским областным комитетом по управлению земельными ресурсами, была рассчитана необходимая для нужд ТШО рабочая территория в размере 381196 га, а также пообъектно оговорены земельные участки, в том числе под карьеры в размере 200 га.

В дальнейшем, имея ввиду, что этот Протокол имел временный статус, ТШО в течении последних нескольких лет закрепил за собой большую часть земельных участков, расположенных под карьерами, в установленном законом порядке, путём заключения Договоров аренды. При этом в этих Договорах было указано целевое назначение выделяемых земельных участков - для разработки карьеров.

Следует также отметить, что в соответствии с пунктом 4 статьи 13 Указа о недрах предоставление права на недропользование на Добычу общераспространённых полезных ископаемых (далее - ОПИ) для собственных нужд, к каковым среди прочих отнесён и песок строительный^[7], производится одновременно с предоставлением земельного участка в частную собственность или землепользование, под которыми находятся ОПИ.

Право хозяйствующего субъекта на Добычу ОПИ для собственных нужд на выделенных земельных участках предусматривалось и в пункте 3 статьи 47 Закона РК о земле от 24 января 2001 года, действовавшего в момент возникновения данного спора.

Аналогичное положение содержится и в ныне действующем ЗК РК. Так, в части 1 статьи 42 ЗК РК закреплено положение о том, что предоставление права на недропользование на добычу ОПИ для собственных нужд производится одновременно с предоставлением земельного участка, под которыми находятся ОПИ, в частную собственность или землепользование.

В силу этих законодательных положений, а также согласно Договорам аренды земельных участков, заключённых в целях разработки карьеров для собственных нужд, ТШО не должен был заключать специальный Контракт на Разведку и Добычу ОПИ, тем более на Добычу простого грунта, который не отнесён к категории ОПИ. Поэтому мы полагаем, что требования контролирующих государственных органов к ТШО о заключении Контракта на Разведку и Добычу ОПИ, являются не справедливыми и не основанными на законе. Между тем следует отметить, что в настоящее время этот спор нашёл своё разрешение и стороны пришли к взаимоприемлимому компромиссу.

И в заключении, мне бы хотелось высказать ряд пожеланий, направленных на безусловное выполнение требований законодательства Республики Казахстан, регулирующих отношения как в сфере недропользования, так и в сфере землепользования.

Во-первых, все подзаконные и ведомственные акты по вопросам недропользования и землепользования должны быть приведены в соответствие с действующими законодательными актами, необходимо устранить все имеющие в них противоречия.

Во-вторых, добиваться равного партнёрства между всеми субъектами земельных правовотношений и правоотношений в области недропользования, при этом исключить диктат государственного органа и государственного чиновника.

В-третьих, все споры по вопросам недропользования и землепользования должны решаться в правовом поле и правовыми методами. Возникающие споры по этим вопросам не должны отрицательно влиять на иные правоотношения, возникающие в сфере хозяйственной деятельности юридических лиц.

В-четвёртых, государственные компетентные органы в области недропользования и землепользования должны обобщать складывающуюся правоприменительную практику в этих сферах деятельности хозяйствующих субъектов и вырабатывать соответствующие рекомендации, направленных на предупреждение нарушений действующих законов.

[1] Геологический отвод - приложение к Контракту на Разведку, совмещённую Разведку и Добычу, являющееся неотъемлемой частью Контракта, определяющее схематически и описательно Участок недр, на котором недропользователь вправе проводить Разведку (пункт 2-1 статьи 1 Указа о недрах).

[2] Горный отвод - приложение к Контракту на Добычу, Контракту на совмещённую Разведку и Добычу, Контракту на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с Разведкой и (или) Добычей, Контракту на Добычу общераспространённых полезных ископаемых в коммерческих целях, являющееся неотъемлемой частью Контракта либо самостоятельным документом, в случае оформления Сервитута, определяющее схематически и описательно Участок недр, на котром недропользователь вправе проводить Добычу, Строительство подземных соружений, не связанных с Разведкой и (или) Добычей либо осуществление Сервитута (пункт 2-2 Указа о недрах).

[3] Указ Президента Республики Казахстан №1168 от 6 апреля 1993 года «О деятельности совместного предприятия Тенгизшевройл».

[4] Постановление Кабинета Министров Республики Казахстан №260 от 5 апреля 1993 года «Об утверждении соглашений и договоров по созданию совместного предприятия Тенгизшевройл»

[5] «Заключение Контракта (на недропользование) является основанием для незамедлительного оформления земельного участка местными исполнительными органами» (пункт 4-1 статьи 44 Указа о недрах).

[6]  Один из основных документов по Тенгизскому проекту, утверждённых Постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан №260 от 5 апреля 1993 года «Об утверждении соглашений и договоров по созданию совместного предприятия Тенгизшевройл».

[7] Перечень общераспространённых полезных ископаемых (ОПИ) утверждён Постановлением Правительства РК №645 от 27 мая 1996 года.