Требует глубокого анализа. Разработка административно-процессуального законодательства (К. Жиренчин, директор Академии фундаментальных и прикладных наук им. С. Зиманова КазГЮУ, д.ю.н., профессор)

Требует глубокого анализа

Казбек Жиренчин,

директор Академии фундаментальных и

прикладных наук им. С. Зиманова

Казахского Гуманитарно-Юридического

Университета, д.ю.н., профессор

Одной из нерешенных проблем юридической науки и практики является недостаточная разработка административно-процессуального законодательства в республике.

Дальнейшее изучение проблем и перспектив кодификации административно-процессуального законодательства в Казахстане требует глубокого анализа проблем соотношения систематизации материальных и процессуальных норм, понятия административного процесса и кодификации, системы и структуры кодификации норм административно-процессуального права, а также оценки характера и назначения административно-процессуальных норм и отношений.

Вопрос соотношения материального и процессуального права является принципиальным вопросом правоведения, поскольку это методологический вопрос. В области административного процесса мы все еще сталкиваемся с массой частного, не будучи достаточно теоретически подготовленными, в осмыслении общего. Так, административное материальное право, регулирующее общественные отношения в различных сферах и отраслях управления, регулирует эти отношения посредством соответствующих определенных формализованных положений. В связи с этим реализация норм административного материального права нуждается в соответствующих административно-процессуальных нормах. Нормы административного процессуального права неотделимы от норм административного материального права в том смысле, что административно-материальное право не может применяться без соблюдения норм административно-процессуального права, а административно-процессуальное право немыслимо без административно-материального. Значит, нормы административного процессуального права имеют весьма важное значение для норм материального права.

Нормы административного материального права своим регулированием охватывают чрезвычайно широкий и разнообразный спектр вопросов государственного управления. Поэтому административные процессуальные нормы имеют огромное значение для соблюдения законности в государственном управлении. Законность можно обеспечить лишь тогда, когда органы, уполномоченные на применение норм административного материального права, применяют их с соблюдением формальных постановлений.

Административный процесс - это не самоцель, а средство осуществления государственного управления в соответствии с требованиями обеспечения гарантий и законности. Значение норм административного процессуального права далеко не исчерпывается данным положением. Административные процессуальные нормы способствуют более своевременному осуществлению задач государственного управления, дальнейшему укреплению и развитию общественных отношений в сфере исполнительной власти государства.

Соотношение между материальными и процессуальными нормами административного права аналогично соотношению между материальными и процессуальными нормами других отраслей казахстанского права, скажем, между нормами материального и процессуального гражданского, материального и процессуального уголовного права, с той лишь разницей, что гражданские и уголовные процессуальные нормы права развиты в более значительной степени, чем процессуальные нормы административного права. Нормы судебного процесса более совершенны с точки зрения юридической техники, чем нормы, относящиеся к административному процессу. Судебное право давно отделилось от материального права, применяемого судами. Административное процессуальное право в своем развитии оказалось позади административного материального права. Это объясняется тем, что сначала должно быть создано материальное право, которое, в свою очередь, вызывает потребность в создании норм процессуального права.

Предложение кодифицировать процессуальные и материальные нормы административного права раздельно является относительно не новым.

Различия характера материальных и процессуальных норм административного права дают основание для вывода о необходимости их раздельной кодификации. Определенному содержанию норм административного материального права соответствуют формы административного процесса, являющегося процессом, который обеспечивает реализацию норм материального права в соответствии с требованиями обеспечения прав личности и защиты ее законных интересов.

Раздельная кодификация материальных и процессуальных норм административного права значительно упростит работу по кодификации норм административного права, в частности, облегчит решение труднейшего вопроса кодификации - определение объема кодификации норм материального административного права. Существование наряду с административным кодификационным актом материального права также и акта процессуального права создаст удобства в применении норм права, будет способствовать укреплению законности в государственном управлении. Раздельная кодификация материальных и процессуальных норм административного права облегчит их усвоение в процессе изучения и будет способствовать улучшению подготовки юридических кадров и дальнейшему развитию науки как материального, так и процессуального казахстанского административного права.

Каким же должен быть кодифицированный акт административного процессуального права?

В общей теории права, к сожалению, мало внимания уделяется изучению процессуальных вопросов, их решение предоставляется юристам, работающим в отдельных отраслях права.

Соотношение норм материального и процессуального права хорошо просматривается сквозь призму выявления признаков административного процесса, отличающего его от материально-правовых отношений.

Первый признак, отличающий его от иных видов процесса, - публичный характер правоотношений, вызывающих спор.

Спор как характерный признак процессуальных отношений является вторым необходимым признаком, позволяющим выделить административный процесс из материальных правоотношений. Если нет спора между сторонами административного правоотношения или, если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются.

Критерием административного процесса, отличающим его от иных видов процесса и процедур, является то, что он действует в сфере властных правоотношений.

Из публичного характера административно-процессуальных отношений следуют такие особенности, которые выделяют административный процесс из других видов процесса. Одной из особенностей административного процесса, отличающей его от процесса гражданского, является возложение бремени доказывания на властную сторону административно-правового спора. Таким образом, административный процесс - это процедура трехстороннего разрешения споров, вытекающих из властных отношений, в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения, это «форма жизни» всего материального административного права. Поэтому административно-процессуальные нормы - это не только процедурные нормы рассмотрения дел о правонарушениях, но и многочисленные нормы, регламентирующие порядок принятия управленческих решений и разрешения споров в сфере управления.

Предполагаемый Административно-процессуальный кодекс РК может по аналогии с иными кодексами состоять из Общей и Особенной частей. В Общей части излагаются понятия, принципы, структура органов разрешения административных споров и другие вопросы, обычно включаемые в Общую часть кодексов. Особенная часть должна содержать особенности рассмотрения административных споров в зависимости от сферы его применения: по жалобам граждан, дисциплинарные, налоговые, земельные, строительные, медицинские и др. Правовое регулирование исполнительного производства давно является самостоятельной сферой законодательства и деятельности администрации.

В Административно-процессуальный кодекс РК следует включить нормы о разрешении споров по стадиям административного судопроизводства, отражающие трехсторонний характер правоотношений властного характера.

В качестве разделов Кодекса можно предусмотреть: производство по обжалованию дисциплинарного взыскания; производство по жалобам граждан на действия администрации; «предварительный контроль администрации». Критерием размещения указанных разделов должна служить специфика разрешения споров, вытекающих из деятельности административных, финансовых и иных органов и должностных лиц. Особенности процедуры разрешения финансовых, земельных, таможенных, налоговых, дисциплинарных и других споров по подчиненности должны быть выделены в Административно-процессуальном кодексе в самостоятельные главы Особенной части как частные процедуры в рамках общих к ним требований.