Конституция, президент и ветви власти (Максат Ильясулы, юрист)

ДЛЯ КОНКУРСА.Уважаемая Дарига Нурсултановна, «Что бы я поменял в законодательстве Казахстана, почему, и что это даст стране?». Да, это серезный и важный вопрос. Но как юрист, как бывшый работник отдела законадательства Парламента Мажилиса РК, как экс-работник комиссии по правам человека при Президенте РК прежде всего предлагаю поменять главный закон РК - Конституцию. Потому что все законы исходят от Конституции. Если мы не изменим Конституцию, от изменений и дополнений других законов никакой пользы для государства и общества не будет. А почему мы должны менять Конституцию или должны принять Конституцию в новой редакции я излагаю в следующих материалах.

Конституция, президент и ветви власти

Максат Ильясулы, юрист,

заместитель председателя Казахского Национального совета

Конституция, принятая народом

В любом государстве основополагающим документом, определяющим политический курс, государственый строй, форму правления и главные ценности, является Конституция. Каждое слово, каждый пункт Конституции имеет большое значение, и даже малейшее их изменение влечет за собой определенные перемены в обществе и государстве, в целом. А невыполнение или искажение пунктов может породить реальную угрозу не только для развития общества, но и независимости, целостности государства.

В истории Республики Казахстан за последние четверть века Конституция принималась дважды: первая 28 января 1993 года и вторая 30 августа 1995 года. Первая Конституция начинается со слов «исходя из незыблемости казахской государственности» и далее «Республика Казахстан как форма государственности самоопределившейся казахской нации, обеспечивает равные права всем своим гражданам». А во второй Конституции пункты о том, что в Казахстане казахский народ является единственной государствообразующей нацией, понятие казахского государства уже не значатся.

Итак, отложив в сторону, ушедшую в забвение Конституцию 1993 года, остановимся подробнее на особенностях Конституции, которой мы руководствуемся сейчас.

В статье 1 сказано так: «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы».

Что значит демократическое государство? Основа системы демократического государства - это власть народа, народ управляет государством. Этот момент находит свое отражение в статье 3 Конституции: «Единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам».

Однако в нашей стране по-прежнему остается сложным вопрос о проведении референдума простым народом или общественными организациями, а также их участие в справедливых выборах. Статья 10 Конституционного Закона РК «О республиканском референдуме» гласит: «Право назначения референдума принадлежит Президенту Республики Казахстан». Статья 17 того же Закона: «Президент республики по инициативе Парламента, Правительства или граждан республики о назначении референдума принимает одно из следующих решений:

1) о назначении референдума; 2) о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию, принятия конституционного закона, закона или иного решения по вопросу (вопросам), предлагаемому (предлагаемым) в качестве предмета референдума, без его проведения; 3) об отклонении инициативы о назначении референдума».

Значит, в случае попытки проведения Парламентом, Правительством или же гражданами Казахстана референдума, Президент вправе единолично принять решение о проведении/непроведении, и при этом, незвисимо от результата ответа, не несет никакой ответственности. Тогда как же реализуется право народа осуществлять власть через республиканский референдум? Не идут ли вразрез эти статьи Конституционного Закона РК «О республиканском референдуме» со статьей 3 Конституции?

Здесь предусмотрена лишь возможность передачи народом осуществление своей власти государственным органам, а оборотная сторона медали осталась без внимания - возможность вернуть власть, если деятельность органов не совпадает с интересами народа.

В той же статье 3 сказано о том, что народ осуществляет власть через выборы. Но в нашей стране по сей день остается нерешенным вопрос о проведении честных выборов. Достаточно вспомнить последние выборы в мажилис Парламента РК, проведенные с бюллетенями, на которых было зачеркнуто наименование партии «Руханият», несмотря на то, что Конституционный закон РК «О выборах» гласит: «Недействительными признаются бюллетени, в которых отметка проставлена карандашом, носит следы подчистки или иного способа подделки, а также в которых невозможно определить волеизъявление избирателей». Этот случай вполне может стать основанием для признания деятельности мажилиса Парламента 5 созыва нелегитимной и еще раз распустить.

Вернемся к статье 1 Конституции, согласно которой Казахстан утверждает себя правовым государством. Основное правило установления правового государства - верховенства закона, обеспечение исполнения закона и формирование справедливой судебной системы.

В статье 14 Конституции сказано о равноправии всех граждан перед законом и судом. Рассмотрим аналогичные преступления с участием двух лиц, которые вызвали бурю обсуждений в обществе. В 2009 году известный правозащитник Евгений Жовтис, по неосторожности сбивший насмерть прохожего, был отправлен за решетку на 4 года. А Максат Усенов, будучи в нетрезвом состоянии, совершивший наезд на шестерых человек, один из которых скончался на месте, вышел на свободу. Мало того, что сбежавший с места преступления М. Усенов, не был взят под стражу, так еще он с 2015 года может снова сесть за руль автомобиля. Арон Атабек (Едигеев), вина которого полностью не доказана, приговорен к 18 годам лишения свободы. И таких примеров тысячи.

Все это является следствием невыполнения, искажения норм Конституции или появления законов, им противоречащих.

И что самое интересное, в правовом государстве физические или юридические лица, должностные лица при невыполнении, нарушении, искажении Конституции, не привлекаются ни к административной, ни к уголовной ответственности. Потому что такие нормы не предусмотрены.

В статье 1 Закона РК «О прокуратуре» написано: «Прокуратура Республики Казахстан - подотчетный Президенту Республики Казахстан государственный орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно - розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства». Однако сегодня мы не можем сказать, что прокуратура полноценно выполняет свою функцию.

В некоторых случаях сами сотрудники прокуратуры грубо нарушают закон. Так, недавно заместителем главного прокурора РК Иоганом Меркелем было сказано, что граждане не привлекаются к ответственности за одиночную акцию протеста http://www.31.kz/video/show/id/736/show/ib. Однако городские прокуроры привлекли к ответственности столичных активистов, которые подобными акциями пытались добиться прекращения запусков ракеты «Протон».

В статье 1 Конституции отмечено, чтосамое главное богатство государства - это человек и его жизнь. А в статье 15 написано: «Каждый имеет право на жизнь. Никто не вправе произвольно лишать человека жизни». В связи с этим вспомним события в Жанаозене, Атырау, Алматы и Алматинской области, когда их участники были объявлены террористами и религиозными экстремистами и уничтожены, так и не разобравшись до конца в их виновности http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A2%D0%B5%D1%80%D1%80%D0%BE%D1%80%D0%B8%D0%B7%D0%BC_%D0%B2_%D0%9A%D0%B0%D0%B7%D0%B0%D1%85%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%BD%D0%B5.

В той же статье 1 Конституции указано, что главная ценность государства - это права и свободы человека. Также статья 12 гласит: «В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией». Но несмотря на это в повседневной жизни основные конституционные права человека нередко нарушаются.

Согласно Конституции, «каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод». Однако пока не будут обеспечены независимость и справедливость судебной системы, искоренена коррупция, защита этих прав не представляется возможным.

В светском государстве допускается принижающее отношение к религии, которая выражается в давлении со стороны правоохранительных органов на всех, кто ходит с бородой и в укороченных брюках, независимо от их религиозного мировоззрения.

По Конституции, каждый вправе на личную свободу, сохранение своей репутации, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени. Каждый вправе определять свою национальную, партийную и религиозную принадлежность, свободно изъясняться, заниматься творческой деятельностью, свободно передвигаться по своей стране, сохранять здоровье, а также имеет право на свободу совести, труда. К сожалению, все эти права и свободы в повседневной жизни не всегда выполняются. Это становится причиной вспышек разных недовольств и волнений, происходящих в обществе.

ПРЕЗИДЕНТ И ПАРЛАМЕНТ

Конституция имеет высшую юридическую силу, которая напрямую применяется во всех регионах республики. Согласно данной Конституции, Республика Казахстан - это унитарное государство с президентской формой правления. И сегодня речь пойдет о компетенциях, обязанностях и ответственности Президента в рамках Конституции, а также взаимодействиях Президента и ветвей власти.

Президент. Согласно статье 40 Конституции РК, Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Президент Республики - символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

В Конституции Президент и Первый Президент наделены большими полномочиями. Например, по Конституции внеочередные президентские выборы назначаются решением самого Президента. Но, несмотря на то, что «одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд». Но настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан. Это не соответствует статье 14 Конституции, которая гласит, что «все равны перед законом и судом».

Наряду с этим Президент принимает решение о проведении республиканского референдума, проводит референдум о внесении изменений и дополнений в Конституцию или выносит эти вопросы не на референдум, а на рассмотрение Парламента, назначает на должность и освобождает Премьер-министра, определяет состав Правительства, назначает на должность председателя и двух членов Центральной избирательной комиссии, председателя и двух членов Счетного Комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, формирует Комитет безопасности и другие консультативно-совещательные органы, а также Ассамблею народа Казахстана и Совет Верховного суда, назначает председателя Национального Банка, Генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности, председателей местных и других судов. Президент обладает рядом полномочий и привилегий, состоящих из 21 пункта, по регулированию деятельности Комитета безопасности и других консультативно-совещательных органов, внутренней и внешней политики государства, и не несет ответственности за свою работу, принятые решения, законы и указы.

Президент Республики ответственен за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом. Но предъявить подобное обвинение и доказать его невозможно. Потому что решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов.

Расследование обвинения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из Палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур.

Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента Республики отклоненным. Отклонение обвинения Президента Республики в совершении государственной измены влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса.

Во-первых, если 15 депутатов Сената Президент назначает сам, то остальных выбирают подвластные Президенту маслихаты. 9 депутатов Мажилиса выбирает Ассамблея народа Казахстана, возглавляемая Президентом, а 83 депутата являются членами партии «Нур Отан», опять-таки во главе которой стоит Президент.

Президент и Парламент. Согласно статье 49 Конституции РК, Парламент является высшим представительным органом Республики Казахстан, осуществляющим законодательные функции. Как мы видим, хотя Парламент и относят к ветвям власти, но в Конституции к нему не применяется понятие «власти».

В самой Конституции и законе РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» не прописаны смысл слов «высший представительный орган», его полномочия. На самом деле, если опираться на мировые тенденции или международные документы, то высший представительный орган - это ветвь власти, сформированная народом, призванная нести ответственность перед народом, реализовать право народа в управлении государством, издавать законы, защищающие интересы народа и осуществлять контроль за их исполнением, другие ветви власти и государственные органы должны ей подчиняться.

Но к большому сожалению, судьба Парламента Казахстана зависит не от народа, а от Президента.

Например, согласно Конституционного закона, депутат Мажилиса Парламента лишается своего мандата при выходе или исключении его из политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом он избран. А 83 депутата Мажилиса Парламента являются членами партии «Нур Отан», лидером которой является Президент. У партий, не поддерживающих политику государства, нет шансов пройти в Парламент.

Основания для исключения из партии могут быть самыми разными. Будь то конфликт, устроенный на борту самолета или невыполнение партийных заданий. С мандатом придется распрощаться. Это свидетельствует о зависимости депутатов от партии.

Согласно статье 44 Конституции РК, Президент назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент Республики и его Палаты. О том, как выбираются депутаты Сената и Мажилиса и их зависимость от Президента, было сказано выше. Теперь рассмотрим законотворческую деятельность Парламента.

Статья 61 Конституции гласит: «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе». А в статье 45 говорится: «В случае, предусмотренном подпунктом 4) статьи 53 Конституции, Президент Республики издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции, - указы, имеющие силу законов Республики».

Т.е., согласно статье 53, Парламент двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года. То есть течение этого года Президент вправе единолично издавать и принимать законы. А в пункте 2 статьи 61 написано: «Президент Республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке». Сроки указа не обозначены. А это говорит о том, что даже в случае непринятия закона, можно годами опираться на данный указ.

Но самое главное - несмотря на то, что в Конституции прописано «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения (статья 61)» и «Парламент принимает законодательные акты в форме законов Республики Казахстан, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса, имеющих обязательную силу на всей территории Республики (статья 62)», и законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов депутатами Мажилиса, принятый большинством голосов депутатами Сената должен считаться законом, согласно пункту 2 статьи 62, законы вступают в силу после их подписания Президентом. В таком случае возникает вполне закономерный вопрос - в чем смысл принятия законов, не имеющих силы без подписи Президента? Есть ли тогда необходимость в формировании двух палат Парламента, растрачивая миллиарды?

И еще - согласно пункту 6 статьи 61 Конституции, проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства. Т.е., Парламент без разрешения Министерства финансов не в силах реализовать свою законотворческую деятельность. А для проектов законодательных актов, вносимых в Мажилис в порядке законодательной инициативы Президента, наличие такого заключения не требуется. Министра финансов и Премьер-министра назначает Президент. Значит Парламент не в силах без разрешения на то Президента реализовать свое Конституционное право на законотворческую деятельность. Иначе говоря, с одной стороны, как представительный орган, ограниченный в правах Парламент, в законотворческой деятельности выполняет лишь функции секретариата Президента.

В свою очередь, не является ли это препятствием для формирования, согласно статье 3 Конституции, системы сдержек и противовесов ветвей власти?

По закону «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», депутаты имею право делать запросы Премьер-министру и членам Правительства, Председателю Национального Банка, председателю и членам Центральной избирательной комиссии, Генеральному Прокурору, председателю Комитета национальной безопасности, председателю и членам Счетного Комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. Они вправе официально запросить разъяснения или точки зрения перечисленных должностных лиц по тому или иному вопросу.

По этому поводу 31 статья вышеназванного закона гласит: «Должностные лица государственных органов и общественных объединений, органов местного самоуправления, организаций, не выполняющие своих обязанностей перед депутатом, предоставляющие ему заведомо ложную информацию, нарушающие гарантии депутатской деятельности, подлежат ответственности в соответствии с законами Республики Казахстан».

Но до сегодняшнего дня не было ни одного случая привлечения к ответственности должностных лиц, не явившихся на Парламентские слушания либо не предоставивших в обозначенные сроки конкретные ответы на депутатские запросы.

Потому что министры и акимы подотчетны лишь Президенту. Так можно ли говорить о выполнении Президентом возложенной на него статьей 40 Конституцией функции по обеспечению согласованной работы всех ветвей государственной власти и ответственности органов власти перед народом?