Административное правосудие как основа функционирования правового государства
Пекка Халлберг
ACADEMPRESS Алматы-Астана 2013 г.
Современную правовую систему можно представить как многослойную пирамиду: постоянно изменяющиеся правовые нормы на вершине, опорные принципы в середине и фундаментальные ценности внизу. Система сложна и трудна для восприятия. Все же без такой системы, без действующих законов никакое общество не может существовать. Принцип законности считается отличительной чертой верховенства права. В то же время важно понимать верховенство права как концепцию, которая гораздо шире, нежели чем просто совокупность правовых норм и воплощение в жизнь которой во многом зависит от общественного развития. Одним из главных принципов верховенства права является подчинение органов власти закону. Право граждан оспаривать действия властей и обжаловать их решения является предусловием для функционирования принципа верховенства права и гарантией правосудия. Осуществление правосудия для граждан, государственное управление и административное правосудие должны оцениваться с точки зрения граждан. При этом в первую очередь в расчет должны приниматься функциональность управления и развитие административного процесса. Вот почему многие государства приняли законодательные акты об административном процессе, который, по сути, является превентивным методом защиты правосудия. Даже если государственное управление имеет твердую правовую почву, ошибки и злоупотребления всегда могут иметь свое место. Поэтому нужны гарантирующие правосудие репрессивные инструменты в целях исправления этих ошибок и обеспечения законности. Это и является основой того, что мы подразумеваем под «административным правосудием». В этой брошюре рассматриваются различные модели административного правосудия, их цели и методы. При рассмотрении административного правосудия центральное место занимают компетенция судов, процессуальные нормы и методы, а также статус судей. Также важно знать организацию судебной системы, идет ли речь об одно- или многозвенной структуре. Многие из этих вопросов связаны с правовыми традициями и структурой того или иного государства, а также с его социальными условиями. Поэтому не возможно экспортировать правовую и судебную системы из одной страны в другую. Однако обмен опытом между государствами является основой для международного сотрудничества и развития верховенства права. Идея написания данной книги возникла во время моего участия в международной конференции «Административное правосудие: теория и практика в европейских и центрально-азиатских странах» в Астане 2-3 ноября 2012 г., которая была организованна инициативной группой ЕС по вопросам верховенства права в Центральной Азии. Во время семинара эксперты из стран Центральной Азии выразили огромный интерес как к развитию административного правосудия в целом, так и к различиям между судебными системами различных европейских стран. В этой связи я бы хотел поблагодарить руководителя группы ЕС по вопросам верховенства права г-на Ксавьера Барре (Xavier Barre) за его приглашение участвовать в семинаре и других совместных проектах по развитию административного правосудия. Открытый диалог и сотрудничество по этим основным вопросам обеспечения верховенства права являются выгодными для всех заинтересованных сторон. При подготовке материала для данной брошюры я опирался на свои длящиеся уже десятилетиями близкие отношения с коллегами из Верховного административного суда Финляндии, а также дружбу со многими коллегами из других стран, особенно с теми, с которыми мы создавали Ассоциацию Высших административных судов Европейского Союза (АСА). Кроме того, следует отметить имеющую глобальный характер Международную Ассоциацию Высших административных судов (IASAJ, AIHJA), участие в которой с момента ее образования в 1983 г. значительно расширило мой кругозор. В данной брошюре в дополнение к моим собственным исследованиям я пользовался информацией, доступной на вебстраницах вышеупомянутых Ассоциаций (www.juradmin.eu; www.aihja.org). Я пытался писать как можно более практичнее, избегая излишних деталей. Однако я не мог не привести также и некоторые личные воспоминания и таким образом поблагодарить своих коллег. Я буду и дальше пытаться содействовать развитию административного правосудия и верховенства права. Для этой цели я основал международную группу по исследованию и содействию развития верховенства права - Финскую группу по вопросам верховенства права (Rule of Law Finland, ROLFI). Эта книга является второй публикацией данной группы и она служит практическим дополнением первой, недавно завершенной мною более обширной книги под названием «Перспективы развития верховенства права в Центральной Азии», которая стала результатом Совместной программы Фонда Евразия и Министерства иностранных дел Финляндии в рамках Инициативы по расширенной Европе (the Wider Europe Initiative, WEI). В данном отношении хотелось бы поблагодарить посла Лауру Рейнила (Laura Reinila), которая была ответственна за проект со стороны Финляндии. Также я благодарен своему ассистенту в рамках программы ROLFI магистру международных отношений Санне Лейсти за ее помощь в работе над данной книгой. Финляндия активно участвовала в реализации WEI, и обозначила Центральную Азию в качестве одного из приоритетных регионов в развитии программы. Надеемся, что изучение отличающегося прагматичностью финского административного права станет частью сотрудничества между Финляндией и странами Центральной Азии. Для меня было огромной честью посетить столь имеющий столь глубокие исторические корни регион Центральной Азии. Я встретил изысканное гостеприимство, имел возможность вести дружеские беседы и увидел неисчерпаемый энтузиазм содействовать развитию верховенства права. Особенно я благодарен Фонду Дженни и Антти Вихури (Jenny and Antti Wihuri Foundation), благодаря помощи которого я имел возможность написать эту книгу. Я очень надеюсь, что моя книга будет полезной при проведении правовых реформ.
Финляндия, 1 февраля 2013 г. Пекка Халлберг
СОДЕРЖАНИЕ
1. Концепция верховенства права 2. Развитие верховенства права 3. Различия в правовой культуре 7. Фундаментальные права человека 8. Некоторые заключительные замечания II. Как гарантировать надлежащее управление и административное правосудие? 1. Эффективное управление и отчетность 2. Правосудие и право граждан обжаловать решения государственных органов 3. Цель административного правосудия III. Отправные точки для сравнения различных правовых систем 1. Различные типы правовых систем 2. Исторические предпосылки обеспечения правосудия для граждан IV. Системы административных судов в некоторых европейских странах V. Системы устройства судов в некоторых зарубежных странах 4. Другие страны и тенденции развития 5. Некоторые заключительные замечания VI. Главные особенности финской системы административного правосудия 1. История создания системы административных судов 2. Структурные реформы в системе административных судов 3. Обязательства по Европейской Конвенции по правам человека 4. Влияние Европейского Союза на развитие административного правосудия 5. Международное сотрудничество административных судов VII. Финская система обеспечения правосудия 1. Важность надлежащего государственного управления для обеспечения правосудия 2. Основные характеристики административного процесса 2. О статусе судей в странах Центральной Азии
I. ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА
Несмотря на то, что принцип верховенства права общеизвестен, невозможно утверждать, что легко определить его концепцию. Верховенство права не должно определяться слишком узко, ограничиваясь лишь отдельными сферами либо видами деятельности государственной власти, такими как государственное управление, обеспечение безопасности и благосостояния, функционирование рыночной экономики и защита конкуренции. При определении верховенства права необходим более сбалансированный подход, где учитываются все стадии развития права. 21 сентября 2004 г. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннон обратился к Генеральной Ассамблее с заявлением, что верховенство права начинается с дома и это является условием того, что законы будут реализованы на практике. В этом отношении, право людей подвергать сомнению действия властей и опротестовывать их решения, т.е. административное правосудие, играет ключевую роль. Административное правосудие является одним из основных характеристик принципа верховенства права. Поэтому необходимо исследовать перспективы развития административного правосудия в контексте обеспечения верховенства права. В связи с этим начало книги посвящено концепции верховенства права. В моей предыдущей книге «Верховенство права» (The Rule of Law, 2004) верховенство права рассматривалось в социальном контексте с целью понять важность его принципов в развитии общества. Исследования Всемирного Банка показали, что человеческий ресурс и устойчивость институтов (при их оценке в контексте верховенства права) составляют наибольшую долю богатства практически во всех странах мира.1 Однако, индикаторы верховенства права, которыми руководствуется Всемирный Банк основаны на весьма ограниченных правовых принципах. Следовательно, возникает растущая потребность в разработке нового индикатора верховенства права, имеющего более широкую базу, как например, индикатор, оценивающий функционирование общества, а также другие экономические показатели. В этом отношении функционирование административного правосудия является важным элементом. ______________________________ 1 Where is the Wealth of Nations? Measuring Capital for the 21st Century, 2005.
В этой связи я разработал теорию «дома, построенного на твердой почве», что означает, что действующая модель верховенства права должна быть основана на следующих четырех «опорах» - углах дома: 1) принцип законности, 2) сбалансированное разделение властей, 3) защита прав человека, 4) оцениваемая с точки зрения его «жителей» функциональность дома (см. График 1).
График 1. «Дом, построенный на твердой почве»
Недостаточно просто декларировать верховенство права, необходимо обеспечить строгое исполнение законов, надлежащее управление и доступ к правосудию (в частности к административному правосудию). При принятии решений важно учитывать общественное мнение, а не только государственные интересы. Нужно обеспечить право каждого быть услышанным и право каждого обжаловать решения государственных органов в полном соответствии с требованиями современного конституционного права и политологии. Государство и его властные структуры являются соответствующими инструментами для построения сбалансированной и функциональной правовой системы, т.е. «дома, построенного на твердой почве». В свою очередь именно такой Дом является основой для развития всего общества.
2. Развитие верховенства права
Состояние верховенства права в какой либо стране связано с национальными, историческими и культурными корнями данной страны. Поэтому существуют значительные различия в правовом мышлении и в отношении к верховенству права между различными регионами мира. Также большое значение имеет влияние религиозных и социальных факторов. Мы можем увидеть явные различия между системами северного скандинавского прагматизма, американского федерального либерализма, британского парламентаризма, континентального европейского конституционализма, восточно-европейского пост-социализма, российского псевдо-федерализма, китайской иерархии и африканской бедности и нестабильности. Все же следует отметить, что в некоторых странах недавние правовые реформы, направленные на борьбу с терроризмом, переключили фокус правового мышления от традиционной идеологии свободы граждан к жестким мерам, ориентированным на обеспечение безопасности. Центрально-азиатские страны - Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан имеют общее наследие и единое советское прошлое, но все же они обладают своими собственными историческими традициями и отличаются по уровню экономического развития. Поэтому социальное и правовое развитие каждой страны должны изучаться отдельно. Как и в случае с любыми другими странами важно изучать культурные и социальные условия, важно рассматривать развитие верховенства права в социальном контексте. Например, в некоторых исследованиях относительно африканских стран были сделаны интересные заключения о том, что несмотря на отличия между странами континентального (статутного) и англо-саксонского (общего) права, в борьбе против коррупции и злоупотребления властью гораздо большую роль играют образование и доступ к информации нежели чем правовые отличия. Все же я полагаю, что развивающимся странам легче было бы перенять статутное право, так как общее право требует наличия давних традиций прецедентного права.
3. Различия в правовой культуре
Финляндия является небольшой страной и не может взять на себя роль учителя в юридических вопросах. Однако на международной арене Финляндия привлекает к себе внимание из-за низкого уровня коррупции и эффективного государственного управления. В частности Финляндии входит в число лидеров по конкурентоспособности согласно рейтингам Всемирного экономического форума (ВЭФ) и Института развития менеджмента. Причина заключается в том, что Финляндия имеет историческую традицию следовать духу законности и уважать права человека. Финляндия также придерживается стратегии прагматизма, ввиду своего положения между Востоком и Западом. Таким образом, Финляндия может быть своего рода лабораторией для изучения права и государственного управления. В Европейском Союзе (ЕС) исследование верховенства права имеет свои трудности, в виду того, что государства-члены ЕС имеют разные традиции. В крупнейшем государстве-члене Германии развитие характеризует конституционализм, в то время как Англия не имеет писаной конституции как таковой. В тоже время членство в ЕС имеет своим следствием все большее влияние континентального права в Англии. Правовое развитие в США находилось под влиянием либерализма в противовес старой европейской аристократии и консервативной государственной системе. Иностранцам, однако, не легко полностью понять всю сложность системы сдержек и противовесов Капитолийского холма. Также в последние годы идеалы гражданских свобод были во многом пожертвованы в борьбе с терроризмом. В последние годы в России развитие шло от краха социализма в направлении построения правового государства. Конституция 1993 г. определяет российскую политическую систему как «демократическое, федеративное государство». Хотя структура Конституции России напоминает западную, России предстоит еще многое сделать, в особенности относительно соблюдения законов, исполнения договоров, а также установления правовых традиций. Интересно и развитие в Китае, который последовательно продвигается в сторону открытости с 1978 г. Это наглядно демонстрируют изменения в Конституции Китая 1982 г. Кроме того с 1988 г. государственная экономика стала дополняться частной, в 1993 г. была введена концепция социалистической рыночной экономики, в 1999 г. была взята цель на построение правового государства, а в 2004 г. Конституция стала содержать положения о защите частной собственности и уважении прав человека. Как отмечалось ранее, на африканском континенте развитию верховенства закона препятствует нестабильность и нищета. Интересным наблюдением является то, что на правовое развитие не сильно повлияли традиции колониального периода, то есть относится ли страна к континентальной либо англо-саксонской правовой системе. Гораздо более важны вопросы образования и функционирования институтов. Таким образом, взглянув на разные континенты можно понять, что трудно определить единое для всех понятие верховенства права. Хотя мы понимаем, что такое верховенство права, его концепцию не так легко определить. Верховенство права не должно определяться слишком узко, ограничиваясь лишь отдельными сферами как полиция, законодательство, суды, государственное управление, рынок и конкуренция. К данной концепции необходим более сбалансированный подход, необходимо принимать во внимание различные этапы развития верховенства права.
В развитии теории верховенства права можно выделить три этапа: 1) классическое верховенство права, которое формулирует принципы права; 2) демократическое верховенство права, которое формулирует основы народовластия и законности; и 3) верховенство права в социальном контексте, которое стремится к развитию всего общества. Теории важны, но главное это построение эффективной правовой системы. В этом суть моего видения и я постараюсь представить его в конкретных терминах (см. График 2).
График 2. Развитие верховенства права
Концепция верховенства права используется также в международном контексте, например, в качестве критерия при присоединении к конвенциям по правам человека, при присоединении к некоторым международным организациям, таким как ЕС, а также в качестве предусловия некоторых программ сотрудничества в области развития. Однако есть замечание, что после того как какое-то государство уже присоединилось к ЕС, мониторинг над развитием верховенства права в данном государстве прекращается. В этой связи мы полагаем, что продолжение мониторинга было бы полезным в целях обеспечения законности и достижения главной цели «Европы для европейцев», т.е. создания единой Европы для осуществления интересов всех ее жителей. В связи с последним процессом расширения ЕС было интересно наблюдать как т.н. Копенгагенские критерии (такие как демократия и верховенство права, защита прав человека и уважение меньшинств) получили более конкретное содержание в ходе переговоров о вступлении в ЕС. В конце концов, круг обсуждаемых вопросов включал в себя проблемы, касающиеся законодательства, деятельности государственных органов, структуры судебной системы, длительности судебного разбирательства, коррупции и т.д. Таким образом в настоящее время верховенство права рассматривается с практической точки зрения даже в Европе, т.е. там принципы верховенства права появились на свет. Некоторые ученые поднимают вопрос о возможных двойных стандартах в Европе. В то время как к новым членам ЕС применяются строгие требования, во многих из старых членов существуют большие недостатки, например, в отношении к меньшинствам.
Принцип законности является отличительной чертой верховенства права. В соответствии с этим принципом вся деятельность государственной власти должна быть основана на праве, не только на внутригосударственном, но в настоящее время и на международном. Под принципом законности, как правило, понимается полное и точное соблюдение правовых норм. В то же время не следует забывать и о требовании справедливости (requirement of equity), которое является важной частью Британской правовой культуры. Требование справедливости присутствует и в корнях финско-шведской правовой культуры. Уже в 1530 г. реформатор, министр и ученый-правовед Олаус Петри разработал сборник правовых принципов под названием «Некоторые общие правила, которыми должны руководствоваться судьи» (впервые опубликованы в 1616 г.). С 1635 г. эти правила составляют вводную часть ежегодно публикуемых в Швеции и в Финляндии сборников законов. В частности Указания объясняют, что такое право, как оно должно толковаться, а также содержит кодекс поведения судей.2 ________________________________ 2 См. 450-year-old Judicial Instructions - «The good of the common man is the supreme law». Целью Олуса Петри было служить простым людям, а не дворянству. В частности, он считал, что назначать наказания следует лишь в целях поддержания общественного порядка.
Правовая защита граждан. Учитывая социальный и демократический характер принципа законности, особое внимание заслуживает правовая защита граждан. Требования защиты граждан и их имущества по отношению к государственным властям, обеспечение доступа к правосудию и законности официальных актов всегда были частью исторического развития философии верховенства права. Формально государство связано законом, который принимается самим государством. Этот правовой парадокс широко обсуждался в немецкой правовой литературе XIX в., в результате чего была улучшена защита граждан и были созданы административные суды. Подобные исторические дискуссии указывают на понимание необходимости закрепления принципа правовой защиты граждан среди широких слоев общественности уже в прошлых веках. Этот принцип лежит в основе и британского понимания верховенства права и его требования справедливости. Поэтому принцип законности всегда должен изучаться с точки зрения граждан в качестве гарантии обеспечения их прав. Принцип законности как правовой и юридическо-культурный феномен. В настоящее время в развитии различных правовых культур можно наблюдать некоторые интересные тенденции. Так, например, в США увеличивается значение федерального законодательства и страна таким образом все больше движется в сторону системы континентального права. В то же время правовая система ЕС все более сближается с системой прецедентного права в виду возрастающего значения решений Суда ЕС. Однако, как уже отмечалось выше, разные страны имеют свои культурные различия, поэтому очевидно, что полная имплантация правовых институтов и норм из одних стран в другие без учета их исторических и религиозных традиций не представляется возможным.
Принцип разделения властей является вторым краеугольным камнем верховенства права. Теория о разделении властей возникла в ходе исторического развития и ее возникновение, как правило, связывают с философией французского Просвещения XVIII в. и прежде всего с трудами Монтескье (1689-1755). Основная работа Монтескье «De l ’Esprit des Lois» («Дух законов») была издана в 1748 г. В то же время практическое применение принципа разделения властей существовало уже во времена Древнего Рима. В 1656 г. в труде Харрингтона «Содружество Океанов» была впервые представлена идея функционально разделенных властей, а английский философ Джон Локк (1632-1704) предлагал разграничить исполнительную и законодательную власти. На практике, принцип разделения властей впервые был применен в США. На этом принципе также основаны республиканские конституции Франции. Однако Англия не стала строго разграничивать законодательную и исполнительную ветви; тем не менее, судебная власть имеет там традиционно независимый статус. В Финляндии организация государственной власти развивалась в некотором смысле своим путем. В Швеции и Финляндии законодательные и судебные полномочия отделились от других функций государства уже в XVII в., когда был принят Акт о парламенте 1617 г. и Конституции 1634 г. Модели разделения властей. Различные модели разделения властей вытекают из различных культурных традиций. Например, французская государственная система может быть охарактеризована как иерархическая и делающая упор на полномочия должностных лиц. Именно она повлияла на развитие управленческих структур ЕС. В Великобритании государственные структуры носят более неформальный характер. Больший вес имеют традиции, обычное право, свобода личности и верховенство парламента, что отражает дух либерального демократизма. Другой характеристикой британской системы является то, что нет писаной конституции и что осуществление правосудия основано на прецедентном праве. Принцип разделения властей имеет свои особенности в федеративных государствах. В таких государствах целью должно быть нахождение баланса между единством и многообразием в развитии государства. При этом федеративная власть не должна доминировать над своими субъектами. Тем не менее, в большинстве федеративных государств субъекты федерации находятся, как в политическом, так и экономическом отношении, в ущемленном положении. Одним из главных принципов организации федеративных государств должен быть принцип субсидиарное™. Этот принцип лежит в основе ЕС. В соответствии с этим принципом, компетенция федеральных государственных органов должна быть ограничена теми вопросами, которые не могут решаться субъектами федерации. Таким образом, федеральные (союзные) власти должны отвечать например за внешнюю политику и безопасность, а также денежно-кредитную и экономическую политику. С момента вступления Финляндии в ЕС начала развиваться новая система разделения властей, которая еще находится на стадии становления. В этой связи надо отметить, что в соответствии с Конституцией Финляндии, финский Парламент должен быть проинформирован о всех принимаемых ЕС решениях. Таким образом, можно констатировать, что государства в эпоху глобализации являются своего рода «обучающимися организациями».3 ______________________________ 3 См. World Public Sector Report 2001: Globalization and the State.
7. Фундаментальные права человека
Происхождение основных прав. Защита прав человека является важнейшей характеристикой верховенства права. Степень защиты прав человека дает представление обо всей правовой системе. Верховенство права должно оцениваться именно через призму обеспечения основных прав. В то же время следует отметить, что западная правовая культура акцентирует индивидуальные права, в то время как азиатская, особенно китайская, правовая культура является более склонной к коллективному началу. Великая хартия вольностей Англии 1215 г., Билль о правах в конституциях Северо-Американских колоний в конце XVIII в. и Декларация прав человека, берущие начало от Великой Французской революции в 1789 г., а также ссылки на нее в последующих французских конституциях, обычно представляют в качестве наиболее значимых международных ориентиров развития института основных прав. Конституционное закрепление основных прав человека началось еще в конце XVIII в. В этом отношении особенно следует выделить важнейший акт Великой Французской революции - Декларацию прав человека и гражданина 1789 г., ставшую вводной частью к французской Конституции 1791 г. и оказавшую большое влияние на правовое развитие других стран. Несмотря на различия правовых культур, защита основных прав человека имеет множество общих черт в различных странах. Такие виды универсальных прав добились специального гарантированного статуса в правовой системе. Фундаментальные институты права, как правило, закреплены в конституции каждой страны. Концепция прав человека, в свою очередь, ссылается на права граждан, гарантированные международными соглашениями. Несмотря на различные формальные основы, существует значительная связь между правами человека и основными правами. Права человека можно рассматривать как общие, международные минимальные критерии для национальной защиты основных прав. Сравнение различных традиций фундаментального права. В конституциях европейских стран традиционно гарантировались гражданские свободы (например, свобода слова, свобода вероисповедания и право собственности) и равенство по образцу, продиктованному Великой Французской революцией. Включение экономических, социальных и культурных прав присуще конституциям, написанным после Второй мировой войны. В последние несколько десятилетий, Швеция (1974, 1976, 1979), Канада (1982) и Нидерланды (1983) создали институты основных прав сродни институтам Финляндии. Вся система основных прав была перестроена в результате реформы 1995 г. в Финляндии. Кроме того, реформы уже давно ведутся в Швейцарии и Австрии. На основе этого сравнения, можно утверждать, что основные права являются важной частью современных западных конституций. Положения, касающиеся данных прав, обычно находятся в начале конституции. Сфера применения конституции варьируется от страны к стране и также зависит от срока конституции. В относительно старых конституциях особые положения об основных правах отсутствуют, а сами права касаются больше традиционных гражданских свобод. Например, положения об основных правах практически отсутствуют во французских конституциях, а основные права, главным образом, основаны на декларации прав человека 1789 г. В Австрии определенные положения конституции были дополнены путем предоставления конституционного статуса Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ). В противоположность этому, в ряде южных европейских стран существует обширный свод по нормативам основных прав. Однако мы не должны ограничиваться сопоставлением западных конституций. Основные права были также гарантированы, например, Конституцией СССР 1977 г. Кроме того, в проводимых с 1982 г. в Китае конституционных реформах можно наблюдать выработку более детального законодательства об основных правах и переход к принципам социалистической рыночной экономики. В целом, можно отметить, что центральная роль конституции постепенно переходит к законодательству об основных правах. Тем не менее, в акцентах и точности законодательства существуют четкие различия между гражданскими свободами с одной стороны и экономическими, социальными и культурными правами с другой. Речь идет также и о наличии экономических ресурсов для внедрения различных основных прав. Более точное определение прав и обязанностей человека и защита статуса человека по отношению к государственной власти, в частности, стали главной тенденцией развития. С учетом истории правовых идей, похоже, что в англо-американском мире преобладает философия Локка: по существу, права человека рассматриваются как означающие свободу от государства. Идеи Руссо более распространенны на Европейском континенте: права человека являются чем-то большим, чем просто свобода от государства. Таким образом, последняя традиция имеет более позитивное отношение к государству как к инструменту всеобщего благосостояния. Обзор конституций стран Центральной Азии приводит к выводу, что они закрепляют основные права человека. Таким образом, существует конституционная основа для развития системы обеспечения и защиты прав граждан и прежде всего их права обжаловать действия государственных органов. Следовательно, конституции стран Центральной Азии могут стать хорошей отправной точкой для развития административного правосудия.
8. Некоторые заключительные замечания
Верховенство права является не просто формальным принципом. Такое верховенство имеет динамический, социальный характер, так как количество правовых актов постоянно увеличивается. Поэтому, очень важно изучать верховенство права в широком смысле, как процесс взаимодействия общественных институтов, органов государственной власти и гражданского общества. При этом приоритет должен отдаваться интересам граждан, защите основных прав человека, а также развитию судебной системы. Важно заметить, что верховенство права может оцениваться по-разному в различных контекстах, и представления о нем также постоянно менялись на протяжении десятилетий. Эта концепция используется, например, в качестве критерия в таких организациях как Совет Европы, Евросоюз, ООН и НАТО, при оценке соблюдения обязательств по правам человека, а также в качестве предусловия в ряде программ сотрудничества в области развития. И в каждом случае применяется своя отличная от других концепция верховенства права. В этой связи следует отметить, что для будущего развития ЕС имеет большое значение, будут ли преобладать характеристики континентального («Rechtsstaat») или британского («rule of law») правового государства. Континентальная концепция основывается на конституционализме, в то время как британская на правовых традициях и ведущей роли парламента. Далее, надо подчеркнуть, что как утверждает Фукуяма, традиционная азиатская культура не обязательно представляет собой барьер для либеральной демократии в Азии. Азиатская альтернатива состоит в том, что общество не строится вокруг индивидуальных прав, а вокруг имеющего глубокие исторические корни морального кодекса, который является основой для социальных структур и общественной жизни. Такие общества могут существовать как в условиях демократии (например, в Японии), так и в полуавторитарных государствах (например, Сингапур). Фукуяма утверждает, что центральной характеристикой азиатских обществ является то, что политическая власть опирается не на институты, а на нравственное воспитание и преемственность общественных структур. Разница между различными государственными системами обуславливается не только культурными и религиозными отличиями, но и социальным неравенством. Существенной глобальной проблемой является бедность. Согласно проведенным исследованиям богатейшая пятая часть мирового населения потребляет 86% энергоресурсов, в то время как беднейшая пятая часть не более 1,3%. При этом опыт показывает, что низкий уровень жизни и образования, экологические проблемы тесно связаны с проблемами государственного управления. Поэтому обеспечение эффективного управления, доступа к суду и верховенства права в настоящее время более четко воспринимаются как предусловия для развития государств.
II. КАК ГАРАНТИРОВАТЬ НАДЛЕЖАЩЕЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОСУДИЕ?
Эффективность государственного управления играет большую роль в развитии верховенства права. Особенно в скандинавских странах государственное управление распространяется на все сферы жизни. Однако наряду с явными позитивными аспектами государственного управления, его деятельность следует рассматривать критично. В этом отношении такой подход наблюдается в Кодексе чести государственного управления, подготовленном Европейским омбудсменом и одобренном Европейским парламентом в сентябре 2001 г., а также в Белой книге (White paper) по Европейскому управлению, представленной Европейской комиссией 25 июля 2001 г. На международном уровне существуют два конкурирующих подхода к эффективному управлению. Во-первых, мы можем говорить о традиции демократического управления, в соответствии с которым эффективное управление в основном определяется как метод управления, который служит демократии и равенству. Другой подход рассматривает государственное управление через призму неолиберальной экономической политики и делает упор на его эффективности и результативности. В любом случае чтобы усовершенствовать систему государственного управления необходимо иметь действенное публичное право и прежде всего в отношении взаимоотношения граждан с властями, права обращения граждан в судебные органы, организации судебного процесса и возможности обжаловать решения государственных органов. В основе этого действенного публичного права лежат следующие общепринятые принципы административного правосудия: 1. принцип равенства, означающий, что государственные органы обязаны одинаково относиться к каждому гражданину («клиенту государственных органов»); 2. принцип целесообразности, который гласит, что власти обязаны осуществлять свои полномочия исключительно для достижения оправданных целей; 3. принцип объективности, согласно которому действия властей должны быть беспристрастными; 4. принцип пропорциональности, согласно которому действия органов власти должны быть соизмеримы с целью;
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |